Uitspraak
201508442/1/A1.
Datum uitspraak: 9 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sonac Loenen B.V., gevestigd te Loenen, gemeente Apeldoorn,
2. het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2015 in zaak nr. 14/1532 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te Loenen, gemeente Apeldoorn,
en
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2014 heeft het college de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sonac Loenen B.V. (hiern: Sonac Loenen) een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het (ver)bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van bouwwerken of gronden in strijd met het bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting ten behoeve van een biochemisch bedrijf op het perceel Kieveen 20 te Loenen (hierna: het perceel).
Bij besluit van 9 april 2015 heeft het college de motivering van dit besluit gewijzigd wat betreft de gronden waarop het besluit berust.
Bij tussenuitspraak van 1 juli 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in de besluiten te herstellen, met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief aan de rechtbank van 21 juli 2015 heeft het college de besluiten van 20 januari 2014 en 9 april 2015 van een aanvullende motivering voorzien.
Bij uitspraak van 22 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 20 januari 2014 en 9 april 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard en die besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de uitspraak van 22 oktober 2015 hebben het college en Sonac Loenen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (hierna: gedeputeerde staten) hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2016, waar Sonac Loenen, vertegenwoordigd door H.B.J. Roodink, bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te 's-Gravenhage, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. van de Zedde, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. P.F.H.A. Tillie, werkzaam bij de provincie, gehoord.
Overwegingen
1. Sonac Loenen is een biochemisch bedrijf waar vloeibare dierlijke (afval)stoffen van runderen en varkens worden verwerkt tot hoogwaardige biochemische eiwitten voor de farmaceutische industrie en de menselijke en dierlijke voedselindustrie.
Het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, voorziet volgens het besluit van 20 januari 2014 in het bouwen van een bouwwerk (realisatie nieuwbouw) en het oprichten/veranderen van een inrichting. De activiteit bouwen zoals vergund bestaat, voor zover van belang, in het vergroten en het herinrichten van een reeds bestaande bedrijfshal en het ombouwen van een opslagruimte tot een productieruimte, zodat de mogelijkheid tot het gescheiden verwerken van verschillende grondstofstromen wordt gecreëerd.
Het geschil beperkt zich in hoger beroep uitsluitend tot de activiteit bouwen.
2. Het college heeft bij het besluit van 9 april 2015 het besluit van 20 januari 2014 in die zin gewijzigd, dat een bij het besluit van 20 januari 2014 als bijlage gevoegde tekening is vervangen door een andere tekening, waarop de hoogte van de schoorsteen van de afzuiginstallatie concreet wordt aangegeven en is bepaald op 12 meter. Verder is het college bij het besluit van 9 april 2015 ten behoeve van het bouwplan met toepassing van artikel 3.7, derde lid, aanhef en onder g, van de planregels, afgeweken van het bestemmingsplan wat betreft de hoogte van de schoorsteen van de afzuiginstallatie. Deze hoogte bedraagt zoals vermeld 12 meter, waar deze volgens het bestemmingsplan maximaal 8,5 m mag zijn. Het college is verder met toepassing van artikel 4.3, tweede lid, aanhef en onder d, van de planregels, afgeweken van het bestemmingsplan wat betreft de hoogte van het bedrijfsgebouw. Deze bedraagt 9,35 m, in plaats van de maximaal toegestane hoogte van 8,5 m.
3. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de inhoudelijke beroepsgronden die zijn gericht tegen de activiteit veranderen van een inrichting, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, niet slagen. Zij heeft voorts geoordeeld dat een beroepsgrond, die ziet op strijd met het bestemmingsplan, niet slaagt. Zij heeft verder geoordeeld dat het besluit van 20 januari 2014, zoals gewijzigd bij het besluit van 9 april 2015, een motiveringsgebrek bevat, nu het college ten behoeve van het bouwplan met toepassing van de artikelen 3.7 en 4.3 van de planregels van het bestemmingsplan is afgeweken, maar niet heeft beoordeeld of het afwijken van het bestemmingsplan de ter plaatse aanwezige natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet onevenredig aantast en of dit niet in strijd komt met de algemene beschrijving in hoofdlijnen, zoals de genoemde bepalingen voorschrijven.
De rechtbank heeft de aanvullende motivering van het college ter zake, in de brief van 21 juli 2015, onvoldoende geacht en daarom in de einduitspraak het beroep gegrond verklaard en de besluiten van 20 januari 2014 en 9 april 2015 vernietigd. Vanwege de onlosmakelijke samenhang tussen de bouw- en de milieuactiviteiten in het bouwplan heeft de rechtbank de besluiten geheel vernietigd.
4. Het college en Sonac Loenen hebben hoger beroep ingesteld tegen de einduitspraak van de rechtbank.
5. Het college en Sonac Loenen betogen dat de rechtbank de aanvullende motivering in de brief van het college van 21 juli 2015 met betrekking tot de verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, ten onrechte onvoldoende heeft geacht. Zij stellen dat in die brief in voldoende mate is ingegaan op de natuurwetenschappelijke, de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, of de afwezigheid daarvan, in het omliggende gebied in relatie tot de invloed daarop van de mogelijk gemaakte hoogteoverschrijdingen. Het college heeft daarbij naar het stelt, mede in aanmerking mogen nemen dat het bedrijf als zodanig op het bedrijventerrein is bestemd, zodat in het bestemmingsplan reeds de planologische afweging is gemaakt met betrekking tot de aanwezigheid van het bedrijf in relatie tot de in het gebied aanwezige waarden.
Sonac Loenen stelt daarnaast dat de nieuwbouw waarin het bouwplan voorziet, onder meer een zogenoemde omkasting van de installaties van het bedrijf betreft, waardoor het bedrijf meer aan het oog wordt onttrokken dan in de bestaande situatie. Verder stelt zij dat de bestaande kolom die aanwezig was op de plaats van de schoorsteen waarvoor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is verleend, hoger was dan die schoorsteen. De nieuwbouw maakt dan ook juist minder inbreuk op de bedoelde waarden dan de eerder bestaande situatie, aldus Sonac Loenen.
5.1. De Afdeling stelt vast dat het bedrijf Sonac Loenen op de gronden waarop het bouwplan is voorzien, als zodanig is bestemd. Artikel 3.7, tweede lid, van de planregels bevat de bebouwingsvoorschriften voor de ter plaatse aanwezige bedrijven. Uit artikel 3.7, derde lid, alsmede artikel 4.3, eerste lid, van de planregels volgt, voor zover thans van belang, dat indien ingevolge deze bepalingen vrijstelling wordt verleend (lees: een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt verleend), daarbij de algemene beschrijving in hoofdlijnen in acht moet worden genomen en de natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet onevenredig mogen worden aangetast.
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak terecht geoordeeld dat de besluiten ter zake van een aanvullende motivering moesten worden voorzien, nu hierop in de besluiten in het geheel niet is ingegaan. Zij heeft dan ook de besluiten van 20 januari 2014 en 9 april 2015 terecht vernietigd.
5.2. Mede in het licht van het verhandelde ter zitting verstaat de Afdeling de vrijstellingsregelingen (lees: de afwijkingsregelingen) als opgenomen in de artikelen 3.7, derde lid, en 4.3, eerste lid, van de planregels aldus dat een afwijking als in die artikelonderdelen voorzien, alleen kan worden toegestaan als de in de beschrijving(en) in hoofdlijnen voor het betrokken gebied aangegeven natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden daardoor niet onevenredig worden aangetast. Blijkens de beschrijving in hoofdlijnen als opgenomen in artikel 2.1 van de planregels behoort het onderhavige gebied tot het zogenoemde landschapstype beekdalen, welke vanuit landschappelijk oogpunt waardevol zijn in het licht van de hier aanwezige beeklopen, kanalen, ontsluitingsstructuur en de daarbij behorende kavelgrens- en wegbeplanting. Deze landschappelijke karakteristiek dient te worden behouden, hersteld en versterkt. Vergelijk het bepaalde in artikel 2.1 van de planregels, zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5.3. Het college heeft in de brief van 21 juli 2015 ter motivering van zijn besluiten gewezen op de Loenense beek aan de zuidzijde van het bedrijf, die is voorzien van hoog opgaande beplanting en zo volgens het college bijdraagt aan een goede landschappelijke inpassing van het bedrijf. Het heeft er verder op gewezen dat zich aan de oostzijde van het bedrijf het Apeldoorns kanaal bevindt, waarlangs eveneens hoge bomen ervoor zorgen dat de hoogteoverschrijdingen het landschapsbeeld niet negatief zullen beïnvloeden. Het heeft in de brief verder vermeld dat aan de westzijde van het bedrijf een toekomstige uitbreiding van het bedrijventerrein is voorzien, die landschappelijk zal worden ingepast door een houtwal die, tezamen met de algehele landschappelijke ontwikkeling van het gebied aan de westzijde, eveneens zal zorgen voor een goede landschappelijke inpassing van het bedrijf in zijn omgeving. Het college heeft verder gesteld dat de hoogten van de schoorsteen en het bedrijfsgebouw de ruimtelijke omgeving niet negatief zullen beïnvloeden, nu zij opgaan in het bestaande bedrijventerrein met technische installaties van soms nog iets grotere hoogte. Over een mogelijke aantasting van cultuurhistorische en natuurwetenschappelijke waarden in het gebied blijkt uit de brief van 21 juli 2015 niets, maar het college heeft daarover in hoger beroep onweersproken gesteld dat die ter plaatse niet aanwezig worden geacht. Het heeft zich verder in de brief op het standpunt gesteld dat de vergunde nieuwbouw van het bedrijf om diverse redenen, ook vanuit landschappelijk oogpunt juist een verbetering vormt van de bestaande situatie met betrekking tot de aanwezige gebouwen van het bedrijf.
5.4. De Afdeling is van oordeel dat het college met het gestelde in de brief van 21 juli 2015, zoals het deze nader heeft verduidelijkt ter zitting, een toereikende motivering van de besluiten van 20 januari 2014 en 9 april 2015 heeft gegeven. In deze motivering is ingegaan op de elementen van de toets die bij het afwijken van het bestemmingsplan moet worden uitgevoerd, zoals de Afdeling die toets verstaat en hiervoor onder 5.2 heeft weergeven.
De Afdeling ziet met het college niet in dat de landschappelijke waarden van het gebied zoals aangegeven in de beschrijving in hoofdlijnen als opgenomen in artikel 2.1 van de planregels, door de -overigens geringe- overschrijdingen van de bouwhoogten van het bedrijfsgebouw en de schoorsteen, onevenredig worden aangetast. Bij het oordeel dat de hoogteoverschrijdingen gering te noemen zijn, wordt in aanmerking genomen dat de schoorsteen als een ondergeschikt bouwdeel kan worden aangemerkt en de overschrijdingen verder opgaan in het reeds bestaande beeld van het ter plaatse als zodanig ook bestemde bedrijf, met vergunde installaties van soms nog iets grotere hoogte. Laatstgenoemde omstandigheden kunnen ook in aanmerking worden genomen bij beantwoording van de vraag of het bouwplan een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied betekent, zoals het college heeft gedaan.
De conclusie is dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen wat betreft de toegestane hoogteoverschrijdingen in het bouwplan, en dat het zijn besluit daartoe naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank op toereikende wijze heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. Gelet op het voorgaande, komt de Afdeling aan bespreking van de andere beroepsgrond van het college en Sonac Loenen B.V., te weten dat de rechtbank hen ten onrechte de zienswijze van [wederpartij] op de brief van 21 juli 2015 niet vóór het doen van de uitspraak heeft toegestuurd, niet toe. Dit geldt ook voor het door gedeputeerde staten in de brief van 29 augustus 2016 aan de orde gestelde punt of met de tussenuitspraak van de rechtbank van 1 juli 2015 de door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bedenkingen in rechte onaantastbaar is geworden.
7. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, heeft de rechtbank de besluiten van het college van 20 januari 2014 en 9 april 2015 terecht vernietigd. De Afdeling is evenwel, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.4 is overwogen, van oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien om de rechtsgevolgen van die besluiten in stand te laten. De in die besluiten ontbrekende motivering is immers door het college in de brief van 21 juli 2015 alsnog op toereikende wijze gegeven.
Dat betekent dat de hoger beroepen gegrond zijn en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van de besluiten van het college van 20 januari 2014 en 9 april 2015 in stand te laten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van de genoemde besluiten alsnog geheel in stand blijven.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2015 in zaak nr. 14/1532, voor zover de rechtbank heeft nagelaten de rechtsgevolgen van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn van 20 januari 2014, kenmerk 2014-007904, en 9 april 2015, kenmerk 2014-007904, DOS-2013-047088, in stand te laten;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van de onder II genoemde besluiten, die door de rechtbank zijn vernietigd, geheel in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2016
641.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Stuwwalrand Parkzone Zuid"
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan
"Stuwwalrand Parkzone Zuid" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein".
Artikel 2.1 van de planregels bevat een algemene beschrijving in hoofdlijnen. In deze beschrijving in hoofdlijnen worden de karakteristiek van het gebied Stuwwalrand Parkzone Zuid en de doelstellingen en uitgangspunten uiteengezet. De beschreven elementen zijn essentieel en mogen niet worden aangetast. De voorgestane ontwikkelingen mogen niet worden belemmerd. Deze regels vormen tezamen met de kaart en de overige voorschriften het toetsingskader voor bebouwing en gebruik alsmede het kader voor het handhavingsbeleid.
a. Karakteristiek van het landschap
Het plangebied bestaat uit twee deelgebieden: de Stuwwalrand en het Centraal Veluws Natuurgebied. De grens tussen beide wordt gevormd door de bosrand. De meest essentiële kenmerken van beide gebiedstypen dienen te worden gehandhaafd, dan wel nader te worden ontwikkeld.
Kenmerkend voor de Stuwwalrand zijn:
- een overwegend agrarische karakteristiek en een relatief lage dichtheid aan bebouwing;
- een duidelijke opbouw in vier landschapstypen: beekdalen, heideontginningen, broekontginningen en open enken;
- Kenmerkend voor de beekdalen is het besloten karakter. Beekbegeleidende beplanting (grotendeels met de functie van ecologische verbindingszone c.q. water van het hoogst ecologisch niveau) en een dicht patroon van kavelgrensbeplanting is hier bepalend voor het landschapsbeeld. De aanwezige beplantingsstructuur dient te worden behouden en versterkt. Tevens wordt hier het weren van bebouwing nagestreefd.
Het landschap van de Stuwwalrand wordt doorsneden en begrensd door enkele structurerende hoofdelementen (dragers):
- de beeklopen, met name de Beekbergse en Loenense Beek;
- de bosrand van het CVN, die de grens tussen cultuur- en natuurlandschap markeert;
- de Kanaalzone, bestaande uit het Apeldoorns Kanaal, dat ter weerszijden omlijst wordt door hoog opgaande beplanting. Bescherming van dit beeld dient te worden nagestreefd.
- delen van de ontsluitingsstructuur, welke essentieel waren in de ontginningsfasen van de verschillende landschappelijke deelmilieus worden ook tot de dragers gerekend. Routes langs de beekdalen, de ontginningsassen en kavelgrenzen in de omgeving van het Huis ter Horst zullen hun ruimtelijke accent moeten behouden.
b. Doelstellingen
Voor het beleid voor het plangebied Stuwwalrand Parkzone zuid gelden de volgende doelstellingen:
1. Behoud, herstel en versterking van de landschappelijke en natuurwetenschappelijke karakteristiek van het gebied.
2. Terugdringing van de milieubelasting.
3. Aanpassing van de waterhuishouding en verbetering van de waterkwaliteit in gevoelige gebieden.
4. Behoud en versterking van de grote differentiatie aan natuurlijke levensgemeenschappen.
5. Het in stand houden en ontwikkelen van gunstige voorwaarden voor een enerzijds economisch haalbare en anderzijds een milieuhygiënisch- en ecologisch duurzame landbouw, al dan niet in combinatie met andere functies.
6. Het versterken van de toeristisch-recreatieve structuur van het gebied.
7. Het beperkt toestaan van niet-agrarische activiteiten, welke naar aard, omvang en verschijningsvorm passen in het plangebied.
8. Behoud en herstel van cultuurhistorische en archeologische waarden.
Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, onder a, aanhef en onder 2, van de van de planregels, zijn de als "Bedrijventerrein" aangewezen gronden ter plaatse van het adres Kieveen 18, 18a en 20, bestemd voor het ter plaatse gevestigde biochemisch bloedverwerkend bedrijf.
Ingevolge het tweede lid, dient de bebouwing te voldoen aan de aanwijzingen op de plankaart en die in de onderstaande bebouwingsmatrix. Volgens de bebouwingsmatrix geldt een maximum hoogte van 8,5 m.
Ingevolge het derde lid, voor zover van belang, kunnen vrijstellingen als bedoeld in dit lid alleen worden verleend met inachtneming van de in artikel 2.1 opgenomen algemene beschrijving in hoofdlijnen en voor zover de aldaar in het gebied voorkomende natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden aangetast.
Burgemeester en wethouders kunnen van het bepaalde in lid 2 van dit artikel vrijstelling verlenen:
(…);
g. voor het overschrijden van de maximale toegelaten hoogte met niet meer dan 3,50 m tot een maximum van 1/3 van het grondoppervlak van het gebouw ten behoeve van ondergeschikte bouwdelen, waaronder in ieder geval begrepen liftkokers en installatieruimten;
(…).
Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, kunnen vrijstellingen als bedoeld in dit artikel alleen worden verleend:
a. met inachtneming van de in artikel 2.1 opgenomen algemene beschrijving in hoofdlijnen en de in lid 2 bij de betreffende bestemming opgenomen specifieke beschrijving in hoofdlijnen;
b. voor zover de aldaar in het gebied voorkomende natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische- en archeologische waarden dan wel het stedenbouwkundig beeld niet onevenredig worden aangetast;
c. voor zover zich geen dringende redenen daartegen verzetten.
Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de bepalingen van het plan:
(…);
d. voor het afwijken ten aanzien van de voorgeschreven goothoogte en hoogte van gebouwen, hoogtescheidingslijnen, hoogte van bouwwerken, grondoppervlakte van bebouwing, onderlinge afstand tussen gebouwen, dieptes, breedten, afstand tot perceelsgrenzen en overige aanwijzingen, maten en afstanden, eventueel met overschrijding van de bebouwingsgrens, mits deze afwijkingen niet meer bedragen dan 10% van de in het plan voorgeschreven maten, afstanden, grondoppervlakte en percentages:
(…).