Uitspraak
201602290/1/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting SIRENE, gevestigd te Steenbergen, gemeente De Wolden, en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Op 21 december 2015 is de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Biomineralen B.V. (hierna: Biomineralen) op grond van de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: Regeling PAS) gedane melding van de door haar voorgenomen oprichting van een mestverwerkingsinstallatie aan de Potendreef ongenummerd te Roosendaal, bevestigd.
Bij besluit van 18 februari 2016, kenmerk Z/006895-23060-PRO, heeft het college aan Biomineralen krachtens artikel 16 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor het oprichten van een mestverwerkingsinstallatie aan de Potendreef 4 te Roosendaal.
Tegen de meldingsbevestiging en het besluit van 18 februari 2016 hebben Sirene en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Sirene en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2016, waar Sirene en anderen, vertegenwoordigd door H. Baptist, voorzitter van Sirene, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag zijn verschenen. Tevens is Biomineralen, vertegenwoordigd door ing. R.J.M.B. Derks, daar gehoord.
Overwegingen
Nieuwe aanvraag
1. Sirene en anderen hebben er in hun nadere stukken op gewezen dat Biomineralen op 11 april 2016 een nieuwe aanvraag heeft ingediend voor een vergunning krachtens artikel 16 en Pro artikel 19d van de Nbw 1998 voor de oprichting van een mestverwerkingsinstallatie aan de Potendreef te Roosendaal. Het college heeft op 22 augustus 2016 een ontwerp van een besluit voor verlening van de gevraagde vergunning opgesteld.
1.1. Hetgeen Sirene en anderen aldus hebben aangevoerd heeft geen betrekking op de meldingsbevestiging en het besluit van 18 februari 2016. De meldingsbevestiging noch het besluit van 18 februari 2016 zijn naar aanleiding van de aanvraag van 11 april 2016, die betrekking heeft op het uitvoeren van het project op een andere locatie, ingetrokken, gewijzigd of vervangen. De aanvraag van 11 april 2016 dateert van na de meldingsbevestiging van 21 december 2015 en het besluit van 18 februari 2016. Uit het verhandelde ter zitting volgt dat Sirene en anderen nog belang hebben bij een beoordeling van het daartegen ingestelde beroep.
Het beroep tegen de meldingsbevestiging
2. Biomineralen heeft voor de door haar voorgenomen oprichting van een mestverwerkingsbedrijf aan de Potendreef te Roosendaal een stikstofdepositieberekening gemaakt met AERIUS Calculator. Uit deze berekeningen volgt dat de stikstofdepositie van het voorgenomen project op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden de grenswaarde van 1 mol per hectare per jaar niet overschrijdt. Biomineralen heeft het voorgenomen project met gebruikmaking van AERIUS Calculator aan het college gemeld. Vervolgens is de aldus gedane melding op 21 december 2015 aan Biomineralen bevestigd.
3. Sirene en anderen hebben bezwaren tegen de meldingsbevestiging, omdat de voorgenomen oprichting van het mestverwerkingsbedrijf waarop de meldingsbevestiging betrekking heeft zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden in Nederland, België en Duitsland. Zij stellen dat de meldingsbevestiging een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is omdat daarmee toestemming wordt verleend voor de oprichting van het mestverwerkingsbedrijf.
4. Het college stelt zich op het standpunt dat de meldingsbevestiging geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb. Volgens het college behelst de meldingsbevestiging geen publiekrechtelijke rechtshandeling omdat de uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen waarmee de grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet wordt overschreden rechtstreeks volgt uit de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: Besluit grenswaarden PAS). De melding noch de meldingsbevestiging is volgens het college een voorwaarde voor het ontstaan van de uitzondering op de vergunningplicht. Voorts vindt geen beoordeling van de melding door het bevoegd gezag plaats en behelst de meldingsbevestiging uitsluitend een elektronische bevestiging van de gegevens die zijn gemeld.
5. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19kh, zevende lid, is het verbod, bedoeld in artikel 19d, eerste lid, met betrekking tot een Natura 2000-gebied niet van toepassing op een project of andere handeling dat voldoet aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het project of de handeling:
1o veroorzaakt een stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in het Natura 2000-gebied die afzonderlijk en, ingeval het project of de handeling betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, in cumulatie met andere projecten of handelingen met betrekking tot dezelfde inrichting in de periode waarvoor het programma geldt, niet een waarde die is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, overschrijdt, of,
2o (…)
b. het project of de handeling kan voor het desbetreffende Natura 2000-gebied geen andere gevolgen veroorzaken dan stikstofdepositie die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19 koa Pro, eerste lid, kan bij ministeriële regeling aan degenen die projecten realiseren of andere handelingen verrichten waarop artikel 19 kh Pro, zevende lid, van toepassing is, een verplichting worden opgegelegd tot het melden van het project of de andere handeling bij het bij die regeling aan te wijzen bestuursorgaan, indien het project of de andere handeling behoort tot een bij die regeling aangewezen categorie van projecten, onderscheidenlijk andere handelingen.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de wijze waarop een melding als bedoeld in het eerste lid wordt gedaan en over de bij de melding te verstrekken gegevens.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS, is de waarde bedoeld in artikel 19 kh Pro, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, 1 mol per hectare per jaar.
Ingevolge het derde lid is, in afwijking van het eerste lid de waarde, bedoeld in artikel 19kh, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet, voor een project of andere handeling, niet zijnde een project of andere handeling als bedoeld in artikel 19 kn Pro, eerste lid, van de wet, 0,05 mol per hectare per jaar, zolang uit het krachtens artikel 19 kb Pro voorgeschreven rekenmodel blijkt dat ten aanzien van een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat in het desbetreffende Natura 2000-gebied 5% of minder van de depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Regeling PAS, doet degene die voornemens is een project te realiseren of een andere handeling te verrichten waarop artikel 19 kh Pro, zevende lid, onderdeel a, onder 1o, van de wet van toepassing is, ten minste vier weken maar ten hoogste twee jaar voor de aanvang daarvan een melding, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. 1o. het project of de andere handeling heeft betrekking op de oprichting, verandering of uitbreiding van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, industrie of het gebruik van gemotoriseerde voertuigen voor wedstrijden, of
2o. de andere handeling heeft betrekking op het plaatsen van extra landbouwhuisdieren in een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer bestemd voor landbouw, of
[…], en
b. het project of de andere handeling veroorzaakt stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitat in een Natura 2000-gebied die hoger is dan 0,05 mol per hectare per jaar.
Ingevolge het derde lid wordt de melding, bedoeld in het eerste lid, gedaan bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het project of de andere handeling in hoofdzaak wordt gerealiseerd.
Ingevolge het vierde lid kan de melding, bedoeld in het eerste lid, worden gedaan met gebruikmaking van AERIUS Calculator.
Ingevolge het achtste lid registreert het bestuursorgaan waarbij een melding is gedaan de melding terstond na de ontvangst daarvan in AERIUS Register.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
6. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de meldingsbevestiging een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Om als besluit te kunnen kwalificeren is onder meer vereist dat de meldingsbevestiging op rechtsgevolg is gericht.
7. De meldingsbevestiging waartegen het beroep zich richt is een geautomatiseerd opgesteld document, gericht aan Biomineralen, naar aanleiding van de door haar met gebruikmaking van AERIUS Calculator gedane melding. Het bevat een weergave van de gegevens die zij in AERIUS Calculator heeft ingevoerd en een berekening van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden op basis van die gegevens. In de meldingsbevestiging staat niet dat een beoordeling heeft plaatsgevonden door het bevoegd gezag. Evenmin staat daarin dat een controle heeft plaatsgevonden of de gemelde activiteiten onder de meldingsplicht vallen en of die zijn uitgezonderd van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Anders dan Sirene en anderen stellen, behelst de meldingsbevestiging evenmin de toestemming om het gemelde uit te voeren. De meldingsplicht strekt er uitsluitend toe om de betrokken bestuursorganen in de gelegenheid te stellen het gebruik van de depositieruimte voor activiteiten onder een grenswaarde te monitoren; met de meldingsbevestiging wordt aan de melder bevestigd dat zijn melding is ontvangen. De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde van 1 mol N/ha/jr niet wordt overschreden volgt rechtstreeks uit artikel 19 kh Pro, zevende lid, van de Nbw 1998, gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van het Besluit grenswaarden PAS. De melding noch de meldingsbevestiging zijn in de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden PAS of de Regeling PAS als voorwaarde gesteld voor het van toepassing zijn van de uitzondering op de vergunningplicht. De uitzondering op de vergunningplicht voor projecten of andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken waarmee de vastgestelde grenswaarde niet wordt overschreden geldt derhalve ongeacht of het project of de handeling wel of niet is gemeld en een gedane melding al dan niet is bevestigd. Gelet hierop is de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg gericht. Reeds hierom behelst de meldingsbevestiging geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiertegen kan, gelet op artikel 8:1 van Pro die wet, dan ook geen beroep worden ingesteld.
8. De Afdeling is onbevoegd om van het beroep tegen de meldingsbevestiging van 21 december 2015 kennis te nemen.
Het beroep tegen de krachtens artikel 16 van Pro de Nbw1998 verleende vergunning
Belanghebbendheid
9. Ingevolge artikel 1:2 van Pro de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
9.1. Eén van de appellanten is "Natuurpunt vereniging zonder winstoogmerk, Vereniging voor natuur en landschap in Vlaanderen" (hierna: de vereniging). De vereniging stelt zich volgens haar statuten de duurzame instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van de natuur, het behoud van in het wild voorkomende fauna en flora, het natuurbeheer, natuurbeleven, natuurstudie, beleidsbeïnvloeding, vorming en educatie rond natuur en de ruimtelijke en milieucondities die noodzakelijk zijn voor deze instandhouding, herstel en ontwikkeling van de natuur ten doel. Volgens de statuten betreft het werkingsgebied van de vereniging zowel het Vlaamse Gewest als het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, als de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België, waarbij de vereniging haar werking uitbouwt op lokaal, streek, gemeentelijk, regionaal, provinciaal en gewestelijk niveau. Daarnaast kan de vereniging activiteiten ontplooien op federaal, Europees en internationaal niveau.
9.2. Uit de statuten van de vereniging volgt dat haar werkgebied zich beperkt tot het Vlaamse Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België, waarbij de vereniging haar werking uitbouwt op lokaal, streek, gemeentelijk, regionaal, provinciaal en gewestelijk niveau. Dat in de statuten van de vereniging staat dat zij ook activiteiten kan ontplooien op federaal, Europees en internationaal niveau, maakt niet dat haar werkgebied zich daartoe ook uitstrekt. Het besluit van 18 februari 2016 ziet op vergunningverlening ten behoeve van een inrichting in Nederland voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon en de natuurwetenschappelijke betekenis van in Nederland gelegen beschermde natuurmonumenten of voor dieren of planten daarin, of die die natuurmonumenten ontsieren. Het belang van de vereniging is daarbij niet rechtstreeks betrokken. Desgevraagd hebben Sirene en anderen dit ter zitting erkend. Gelet hierop kan de vereniging niet worden aangemerkt als een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, zodat zij aan het bepaalde in artikel 8:1 van Pro de Awb geen recht tot het instellen van beroep kan ontlenen. Hieruit volgt dat het beroep tegen het besluit van 18 februari 2016, voor zover ingediend door de vereniging niet-ontvankelijk is.
Ontbreken zienswijzen
10. Het college heeft het bestreden besluit voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
Ingevolge artikel 2:14, tweede lid, van de Awb geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht niet uitsluitend elektronisch, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp ter inzage.
Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, geeft het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.
Ingevolge artikel 6:13, voor zover thans van belang, kan geen beroep bij de Afdeling worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht.
11. Sirene en anderen hebben geen zienswijze op het ontwerp van het besluit ingediend. Zij betogen dat het niet indienen van een zienswijze verschoonbaar is. In dit verband voeren zij aan dat het ontwerp van het besluit niet op geschikte wijze bekend is gemaakt. Volgens Sirene en anderen kan de plaatsing van een kennisgeving op alleen de website van de provincie Noord-Brabant niet worden aangemerkt als een geschikte wijze om kennis te geven van het ontwerp van het besluit. Zij voeren aan dat diverse leden van hun organisaties zijn aangesloten bij de e-mailservice "Berichten over uw buurt", maar dat die site postcode gebonden is en het maximale bereik is beperkt tot de gemeente waarin de inrichting ligt waarvoor vergunning wordt verleend. De bekendmaking van het ontwerp van het bestreden besluit is daarmee beperkt gebleven tot abonnees op deze service wonend in de gemeente Roosendaal, aldus Sirene en anderen, waardoor zij van het ontwerp geen kennis hebben kunnen nemen. Sirene en anderen betogen in dit verband voorts dat van het ontwerp van het besluit ten onrechte niet kennis is gegeven in een groter gebied, waaronder België.
11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4675, komt het bestuursorgaan bij de toepassing van artikel 3:12, eerste lid, van de Awb een zekere vrijheid toe, mits aldus een geschikte wijze van kennisgeving van het ontwerp van het besluit plaatsvindt. Volgens de memorie van toelichting bij de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (kamerstukken II 1990-2000, 27 023, nr. 3, blz 14) moet daarbij worden voldaan aan de voorwaarde dat de kennisgeving daadwerkelijk al diegenen kan bereiken die naar verwachting bedenkingen kunnen hebben tegen het ontwerp van het besluit.
Het college heeft van het ontwerp van het besluit kennis gegeven op de website van de provincie.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening elektronische verzending Noord-Brabant verzenden Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en de Commissaris van de Koning berichten als bedoeld in artikel 2:13, eerste lid, van de Awb uitsluitend elektronisch. Met dit artikel wordt onder meer voorzien in de mogelijkheid om kennisgeving van de terinzagelegging van ontwerpbesluiten uitsluitend langs elektronische weg te laten plaatsvinden. Hiermee is bij wettelijk voorschrift bepaald dat van ontwerpen van besluiten uitsluitend langs elektronische weg kennis kan worden gegeven. Gelet hierop acht de Afdeling het in beginsel niet onaanvaardbaar dat van het ontwerp van het bestreden besluit uitsluitend op de provinciale website kennis is gegeven.
Nu van het ontwerp van het besluit op elektronische wijze kennis is gegeven via de website van de provincie Noord-Brabant bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat daarmee het gebied waarbinnen de kennisgeving is verspreid zodanig beperkt is dat om die reden moet worden geoordeeld dat van het ontwerp van het besluit niet op geschikte wijze kennis is gegeven.
Voor zover Sirene en anderen hebben betoogd dat een aantal van hen is aangesloten bij de e-mailservice "Berichten over uw buurt", dat die site aan een postcode is gebonden en het maximale bereik is beperkt tot de gemeente waarin de inrichting ligt waarvoor vergunning wordt verleend en zij daarom geen attendering over het ontwerp van het besluit per e-mail hebben ontvangen, overweegt de Afdeling dat dit er niet aan in de weg staat dat het college publicatie van het ontwerp van het besluit op de website van de provincie als middel ter kennisgeving van het ontwerp van het besluit mocht gebruiken. In dit verband overweegt de Afdeling dat deze systematiek van attendering via voormelde e-mailservice bij Sirene en anderen bekend was of kon zijn en het aan hen is om zich tijdig op de hoogte te stellen van kennisgevingen van de provincie die zij om die reden niet via e-mailservice kunnen ontvangen. Dat, naar Sirene en anderen hebben gesteld, van het ontwerp van het besluit ten onrechte geen kennisgeving is gedaan in onder meer België, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat zij van de kennisgeving op de provinciale website geen kennis hebben kunnen nemen.
Hetgeen Sirene en anderen hebben aangevoerd, geeft derhalve geen grond voor het oordeel dat het hen niet kan worden verweten geen zienswijze naar voren te hebben gebracht. Hieruit volgt dat het beroep tegen het besluit van 18 februari 2016, ook voor zover het door anderen dan de vereniging is ingesteld, niet-ontvankelijk is.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om van het beroep tegen de meldingsbevestiging van 21 december 2015 kennis te nemen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 18 februari 2016, kenmerk Z/006895-23060-PRO, niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Taal
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2016
325.