Uitspraak
201508786/1/A3
Datum uitspraak: 26 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Flora & Faunabescherming Weesp, gevestigd te Weesp,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 november 2015 in zaak nr. 14/3158 in het geding tussen:
de stichting
en
de staatssecretaris van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2013 heeft de staatssecretaris een verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen overtredingen van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) door voorgenomen werkzaamheden bij Fort Uitermeer te Weesp door de stichting Stichting Uiteraard Uitermeer (hierna: Uiteraard Uitermeer), afgewezen.
Bij besluit van 16 april 2014 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 april 2014 vernietigd, voor zover dit ziet op de werkzaamheden en beschermde diersoorten waarvoor alsnog bij het besluit van 24 april 2015 ontheffing is verleend, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat vernietigde gedeelte, het besluit van 16 april 2014 vernietigd, voor zover dit ziet op de in het verleden verrichte (kap)werkzaamheden en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde gedeelte in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
Uiteraard Uitermeer heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2016, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter] en [secretaris] van de stichting, bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tielemans, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, zijn verschenen. Voorts is daar Uiteraard Uitermeer, vertegenwoordigd door A.J.R. Roosken, werkzaam bij Uiteraard Uitermeer, bijgestaan door B.J.H. Koolstra en J.N. Ohm, beiden werkzaam bij Arcadis, en door E. de Vries en D.J. Sietses, beiden werkzaam bij EcoGroen, gehoord.
Overwegingen
Relevante wet- en regelgeving
1. De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Ffw, de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L206, hierna: de Habitatrichtlijn) en het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (hierna: het Vrijstellingsbesluit) zijn opgenomen in de bij deze uitspraak gevoegde bijlage.
Inleiding
2. Fort Uitermeer is gelegen in de gemeente Weesp nabij het Naardermeer en de rivier de Vecht. Het fortterrein grenst aan Natura 2000-gebied, de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS), de Gooilandseweg (provinciale weg N236) en de spoorlijn Weesp-Hilversum. Fort Uitermeer is een Rijksmonument en maakt deel uit van de (Oude) Hollandse Waterlinie en de Stelling van Amsterdam. De Stelling van Amsterdam is opgenomen op de Werelderfgoedlijst van UNESCO.
Op het terrein bevinden zich een torenfort, een kanonremise, zeven munitiegebouwen ("plofhuisjes"), een manschappenverblijf, een beheerderswoning en een "wegensteunpunt". Fort Uitermeer wordt omringd door een gracht.
De provincie Noord-Holland is eigenaar van Fort Uitermeer en wil het terrein toegankelijk maken voor een breder publiek met behoud van de aanwezige natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden en het militaire karakter. Daartoe heeft de provincie in 2006 een openbare prijsvraag uitgeschreven. Naar aanleiding hiervan heeft Uiteraard Uitermeer het "Inrichtingsplan Fort Uitermeer, Initiatiefgroep Uiteraard Uitermeer" (hierna: het Inrichtingsplan) opgesteld. Dit plan voorziet onder meer in realisatie van een restaurant, een congresruimte, een informatiecentrum, een beheerderswoning, een bed & breakfast, een groepsaccommodatie, een aanlegsteiger en een sloepenhaven. Tevens voorziet het plan in een parkeerplaats op het naastgelegen weiland tussen de ’s-Gravelandsevaart en de Gooilandseweg. Op grond van dit inrichtingsplan is aan Uiteraard Uitermeer de ontwikkeling, de exploitatie, het beheer en het onderhoud van Fort Uitermeer gegund. Met ingang van 1 maart 2011 heeft Uiteraard Uitermeer het fortterrein in gebruik gekregen. Het gedeelte van het terrein waar het wegensteunpunt is gevestigd, is in beheer bij de provincie Noord-Holland.
3. Uiteraard Uitermeer beoogt Fort Uitermeer als waardevol cultuurhistorisch object te behouden. Voorts beoogt Uiteraard Uitermeer het fort voor het publiek toegankelijk te maken en de geschiedenis van het fort beter zichtbaar te maken. Bij dit alles staat het behoud en vergroten van natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden centraal, aldus Uiteraard Uitermeer.
Verzoek
4. Bij brief van 1 oktober 2013, aangevuld bij brief van 9 oktober 2013, heeft de stichting de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden tegen (dreigende) overtredingen van verbodsbepalingen van de Ffw wegens in het verleden verrichte en voorgenomen werkzaamheden op en rond Fort Uitermeer.
Besluitvorming
5. Bij het besluit 16 april 2014 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 27 november 2013, waarbij hij heeft geweigerd handhavend op te treden, gehandhaafd. De staatssecretaris heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat niet kan worden geconcludeerd dat de verbodsbepalingen van de Ffw worden overtreden, zodat voor de werkzaamheden geen ontheffing ingevolge de Ffw is vereist. Ten aanzien van de aanleg van de sloepensteiger, die in het kader van de herinrichting reeds door Uiteraard Uitermeer is aangelegd, heeft de staatssecretaris zich eveneens op het standpunt gesteld dat daarvoor geen ontheffing ingevolge de Ffw nodig is.
Voorlopige voorziening 21 juli 2014 (UTR 14/3845)
6. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft op 21 juli 2014 een voorlopige voorziening getroffen, inhoudende dat door of in opdracht van Uiteraard Uitermeer geen voorbereidende werkzaamheden mogen plaatsvinden ter realisering van het parkeerterrein op het "restpoldertje" en de sloepenhaven, totdat de rechtbank op het beroep tegen het bestreden besluit heeft beslist. De voorzieningenrechter heeft hiertoe overwogen dat gelet op de aanwezige informatie niet op voorhand kon worden uitgesloten dat de geplande werkzaamheden zouden leiden tot overtreding van de verboden van de Ffw.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris na de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2014 bij besluit van 24 april 2015 voor de herinrichting van Fort Uitermeer een ontheffing ingevolge de Ffw heeft verleend, voor de in die ontheffing genoemde beschermde diersoorten en activiteiten inclusief de aanleg van de sloepensteiger. Nu de staatssecretaris volgens de rechtbank na de indiening van het beroep deels is teruggekomen op zijn standpunt, is het beroep, voor zover dit zich richt tegen het ontbreken van de vereiste ontheffing ingevolge de Ffw voor de in de ontheffing genoemde beschermde diersoorten en activiteiten, gegrond en moet het bestreden besluit in zoverre worden vernietigd.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris het verzoek om handhaving voor zover dat ziet op werkzaamheden in het kader van de realisatie van een ondergronds congrescentrum en restaurant, een bed & breakfast, een informatiecentrum en recreatief gebruik, bestaande en nieuw aan te brengen verlichting en het uitbaggeren van de buitengrachten terecht heeft afgewezen. Volgens de rechtbank is geen sprake van een gevaar voor overtreding van de verbodsbepalingen van de Ffw die klaarblijkelijk dreigt.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de in opdracht van Uiteraard Uitermeer verrichte onderzoeken ondeugdelijk zijn uitgevoerd of dat daarbij van onjuiste gegevens is uitgegaan. Voor het oordeel dat als gevolg van de werkzaamheden overtredingen zullen plaatsvinden van de verbodsbepalingen van de Ffw ten aanzien van de rosse vleermuis, de gewone dwergvleermuis, de ruige dwergvleermuis, de rugstreeppad, de ransuil, de bosuil, de kerkuil, de gierzwaluw en overige vogels, de waterspitsmuis, de witsnuitlibel, de groene glazenmaker, de moerasdoorn, de rietorchis en het zomerklokje en overige dier- en plantensoorten, heeft de staatssecretaris terecht geen grond gezien.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen herstelplicht heeft opgelegd naar aanleiding van de in het verleden door de provincie Noord-Holland verrichte werkzaamheden, bestaande uit kapwerkzaamheden rondom het torenfort en restauratiewerkzaamheden. Het bestreden besluit komt ook hierom voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank is evenwel met de staatssecretaris van mening dat thans niet meer kan worden vastgesteld of destijds verrichte werkzaamheden hebben geleid tot overtredingen van de Ffw. Nu niet onmiskenbaar is komen vast te staan dat de Ffw is overtreden, kan van handhaving geen sprake zijn, aldus de rechtbank. Gelet hierop zullen de rechtsgevolgen van dit vernietigde deel van het besluit in stand worden gelaten.
8. In de uitspraak van de Afdeling van heden (ECLI:NL:RVS:2016:2788) heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank het beroep van de stichting tegen de door de gemeente aan Uiteraard Uitermeer verleende ontheffing, terecht ongegrond heeft verklaard. Dit betekent dat de gemeente in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen van de verboden bedoeld in artikel 11 van de Ffw ten aanzien van de gewone grootoorvleermuis, de watervleermuis, de baardvleermuis, de heikikker, de waterspitsmuis, de bittervoorn, de rivierdonderpad, de kleine modderkruiper en de grote modderkruiper, wegens uitvoeren van de activiteiten uit het Activiteitenplan. De rechtbank heeft het besluit van 16 april 2014 in zoverre vernietigd. Het hoger beroep richt zich tegen het niet volledig vernietigen van het besluit van 16 april 2014 en de overwegingen van de rechtbank daarvoor.
Hoger beroep
Algemeen
9. De stichting betoogt dat de rechtbank is uitgegaan van onjuiste feiten. De gracht die het fort omringt staat niet in directe verbinding met onder meer de ’s Gravelandsevaart. De stichting verwijst hiertoe naar twee foto’s die in het rechtbankdossier over de verlening van ontheffing, als bijlage bij het bezwaarschrift van 10 juni 2015 en bij het bezwaarschrift van 9 mei 2015 zijn gevoegd. Voorts betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het fortterrein tot 1995 niet toegankelijk was voor publiek. Zij bezoekt het fortterrein al ruim 20 jaar met enige regelmaat, aldus de stichting.
9.1. De stichting heeft niet gemotiveerd waarom deze betogen zouden moeten leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris van handhavend optreden mocht afzien. De betogen kunnen reeds hierom niet tot dat oordeel leiden.
10. De stichting betoogt verder dat de rechtbank het geschil finaal heeft beslist, maar daarbij ten onrechte niet alle onderliggende stukken heeft betrokken. De rechtbank heeft een uiterst onzorgvuldige beoordeling gemaakt, waarbij zij zich volledig lijkt te hebben gebaseerd op de door Uiteraard Uitermeer ingebrachte stukken. De door de stichting overgelegde stukken zijn door de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten, te weten: verzoek om handhaving van 26 april 2015, aanvulling verzoek om handhaving van 2 juli 2015, zienswijze van 29 juni 2015, aanvulling verzoek om handhaving van 29 juni 2015, afwijzing verzoek om handhaving van 2 juli 2015, bezwaarschrift van 6 juli 2015 en een aanvulling op het bezwaarschrift van 21 augustus 2015. De stichting verzoekt de Afdeling een definitief oordeel te geven over deze zaak, waarbij voormelde stukken worden betrokken.
10.1. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 2 van de aangevallen uitspraak een overzicht gegeven van de drie zaken van de stichting die op dat moment bij de rechtbank of de voorzieningenrechter in behandeling waren te weten de zaak over de verleende ontheffing (UTR 14/3998), de zaak over het verzoek om handhaving van 1 oktober 2013 (UTR 14/3158) en de zaak over het verzoek om handhaving van 26 april 2015 (UTR 15/3931).
De stukken waar de stichting in haar betoog naar verwijst, betreffen stukken die behoren tot de procedure over het verzoek om handhaving van 26 april 2015. De stichting heeft in die procedure een verzoek ingediend om een voorlopige voorziening hangende het bezwaar tegen het besluit waarbij haar verzoek om handhaving is afgewezen (UTR 15/3931). De voorzieningenrechter heeft dat verzoek op 27 november 2015 afgewezen. In die uitspraak heeft de voorzieningenrechter overwogen dat, voor zover het verzoek ziet op de voorgenomen werkzaamheden in het kader van de herinrichting van Fort Uitermeer, de rechtbank daar in de uitspraken in zaken met nrs. UTR 14/3158 en UTR 15/3998 een oordeel over zal geven. Gelet op die uitspraken heeft de voorzieningenrechter geen aanleiding gezien een voorlopige voorziening te treffen.
Gelet op de verwijzing van de voorzieningenrechter en hetgeen de rechtbank heeft overwogen in rechtsoverweging 4.1 en 4.2 van de aangevallen uitspraak, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank de door de stichting overgelegde stukken, voor zover nodig, niet in haar beoordeling heeft betrokken. Dat niet alle stukken in de uitspraak zijn vermeld, is voor dat oordeel onvoldoende. De stichting heeft niet toegelicht welke informatie uit die stukken door de rechtbank niet bij haar oordeel is betrokken en waarom die informatie juist van belang was voor de beoordeling.
Het betoog faalt.
Onderzoeksplicht
11. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat geen afdoend onderzoek is gedaan naar alle beschermde soorten binnen het plangebied dan wel ten onrechte heeft overwogen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in opdracht van Uiteraard Uitermeer verrichte onderzoeken ondeugdelijk zijn uitgevoerd of dat daarbij van onjuiste gegevens is uitgegaan. In de aanvulling van 9 oktober 2013 op het verzoek om handhaving van 1 oktober 2013 heeft zij uitgebreid toegelicht dat uit het rapport van Zoon Ecologie uit 2012 volgt dat de verrichte onderzoeken ver onder de maat zijn. Bij brief van 4 december 2013 is dit onderschreven door ecologisch adviesbureau Els & Linde. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de onderzoeksgegevens uit de rapporten van Zoon Ecologie van 2012, april 2014 en mei 2014 onvoldoende inzicht geven in het voorkomen van overtredingen ten aanzien van de strikt beschermde soorten op en rond Fort Uitermeer. De voorzieningenrechter heeft bij dat oordeel betrokken dat ook de adviseur van de staatssecretaris, de Dienst Landelijk Gebied, in een memo van 4 juni 2014 expliciet te kennen heeft gegeven dat Uiteraard Uitermeer integraal onderzoek dient te verrichten naar alle strikt beschermde soorten op en in de directe omgeving van het fortterrein. Uiteraard Uitermeer heeft dat nagelaten. Nu de staatssecretaris niet de beschikking had over een recent en concreet afdoend ecologisch onderzoek van Uiteraard Uitermeer over alle beschermde soorten op en in de directe omgeving van het fortterrein kan diens oordeel, dat geen overtredingen zijn te verwachten voor die soorten waarop de reeds verleende ontheffing ziet en voor die soorten waarop die ontheffing niet ziet, geen standhouden. De rechtbank heeft dit miskend, aldus de stichting.
11.1. Voor zover de stichting verwijst naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:6102, overweegt de Afdeling dat Uiteraard Uitermeer naar aanleiding van die uitspraak het Activiteitenplan heeft opgesteld en een verzoek om ontheffing heeft ingediend voor onder meer het realiseren van het parkeerterrein en de sloepenhaven. Deze ontheffing is verleend. Bij uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2016:2788) heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris deze ontheffing in redelijkheid heeft kunnen verlenen. De vraag die thans moet worden beantwoord is, of voldoende onderzoek is gedaan naar andere beschermde diersoorten en werkzaamheden op het fortterrein dan die reeds zijn vermeld in de verleende ontheffing, op grond waarvan de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen overtredingen van de Ffw zullen voordoen.
Uit het Activiteitenplan volgt dat de natuurwaarden op het fortterrein in diverse onderzoeksrapporten zijn beschreven. Zoon Ecologie heeft sinds 2004 vier onderzoeksrapporten opgesteld om het herinrichtingsplan van Uiteraard Uitermeer te toetsen aan de doorwerking van natuurwetgeving en -beleid. Ten behoeve van het opstellen van het Activiteitenplan is door EcoGroen op 8 september 2014 een veldbezoek aan het plangebied gebracht voor een biotoopinschatting voor een aantal aanwezige of te verwachten beschermde soorten. De toegepaste onderzoeksmethodes sluiten aan bij de gangbare standaarden voor praktijkgericht onderzoek. Daarnaast is gebruik gemaakt van het in 2014 door bureau RAVON uitgevoerde onderzoek Rondom Fort Uitermeer. Ook is gebruik gemaakt van het onderzoek naar de aanwezigheid van DNA-sporen van de waterspitsmuis en de grote modderkruiper uit 2014. Voorts is gebruik gemaakt van diverse vleermuisinventarisaties op het fortterrein uit 2006, 2007 en 2013.
Verder zijn in opdracht van Uiteraard Uitermeer de volgende documenten opgesteld:
- Vleermuisonderzoek sept 2014 Fort Uitermeer (Zoon Ecologie 13 oktober 2014)
- Memo Reactie verzoek aanvullingen ruimtelijke ingrepen ontheffing Ffw-wet Uitermeer (EcoGroen 8 maart 2015)
- Vleermuisonderzoek Fort bij Uitermeer 2015 (Eliomys september 2015)
- Notities van EcoGroen van 20 mei, 15 juni en 12 augustus 2015.
Deze rapporten en notities en het Activiteitenplan zijn in de procedure door partijen betrokken en besproken. De conclusies in die stukken hebben de staatssecretaris geen reden gegeven voor het nemen van een gewijzigd besluit.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in het algemeen onvoldoende onderzoek zou zijn gedaan. Of dit eveneens geldt voor de vraag of voldoende onderzoek is gedaan naar bepaalde specifieke activiteiten en diersoorten die niet in de ontheffing zijn betrokken, komt in de navolgende overwegingen waar nodig aan de orde.
Activiteiten en diersoorten
Realisatie ondergronds congrescentrum en restaurant, bed & breakfast, informatiecentrum en recreatief gebruik
12. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat door de werkzaamheden in het kader van de realisatie van een ondergronds congrescentrum, een restaurant, een bed & breakfast en informatiecentrum en recreatief gebruik geen gevaar bestaat voor overtreding van de verboden van de Ffw die klaarblijkelijk dreigt. De gebruiksfase is daarbij in het geheel niet beoordeeld. Als gevolg van de ingebruikname van de te realiseren recreatieve voorzieningen en de overige werkzaamheden zullen ernstige negatieve gevolgen optreden voor de beschermde soorten binnen het plangebied die een overtreding van de verbodsbepalingen van de Ffw tot gevolg zullen hebben, aldus de stichting.
12.1. Een besluit tot het opleggen van een preventieve herstelsanctie kan slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid, die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist.
12.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verbodsbepalingen uit de Ffw met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zullen worden overtreden door de werkzaamheden in het kader van de realisatie van een ondergronds congrescentrum, een restaurant, een bed & breakfast en informatiecentrum en recreatief gebruik. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat uit het Activiteitenplan volgt dat een deel van die werkzaamheden pas na 2020 zal worden uitgevoerd. Zo zijn de aanleg van een aarden vestingwal, en daarmee de realisatie van een ondergronds restaurant en congrescentrum pas na 2020 voorzien. Ook zal het informatiecentrum pas op lange termijn worden gerealiseerd. Van deze werkzaamheden is voorts onzeker of die zullen plaats vinden, omdat dit, zoals Uiteraard Uitermeer te kennen heeft gegeven, afhankelijk is van beschikbare financiële middelen. Ter zitting heeft Uiteraard Uitermeer bevestigd dat nog steeds onzeker is of en wanneer voormelde werkzaamheden zullen plaatsvinden. De rechtbank heeft voorts terecht van belang geacht dat Uiteraard Uitermeer te kennen heeft gegeven dat zij alvorens met voormelde werkzaamheden te starten nader onderzoek zal laten doen en, indien nodig, ontheffing zal aanvragen.
Hoewel de stichting terecht aanvoert dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog betreffende het ontbreken van onderzoek naar de gebruiksfase, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zoals hiervoor is overwogen, is de realisatie van voormelde werkzaamheden nog onzeker, zal de gebruiksfase pas na 2020 aanvangen en zal alsdan door Uiteraard Uitermeer worden bezien of ontheffingen moeten worden aangevraagd. Daarbij komt dat een ontheffing ingevolge de Ffw vijf jaar geldig is, zodat het voor Uiteraard Uitermeer thans niet mogelijk is, indien dit nodig zou zijn, ontheffing te verkrijgen voor de gebruiksfase. Overigens heeft Uiteraard Uitermeer te kennen gegeven dat het fortterrein ook voor de herinrichting een recreatieve functie vervulde, zodat thans niet te verwachten is dat de gebruiksfase zal leiden tot andere effecten op natuurwaarden dan al bestonden. Het doel van de herinrichting is het toegankelijk maken van het fort voor een breder publiek met behoud van de aanwezige natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden en het militaire karakter. Uiteraard Uitermeer heeft te kennen gegeven dat de padenstructuur op het fort niet zal worden aangepast, de herontwikkeling van de plofhuisjes naar bijvoorbeeld een bed & breakfast niet zal leiden tot wezenlijk ander gebruik van het fort en dat de sloepenhaven slechts leidt tot meer bezoekers terwijl voorheen ook bezoekers aldaar per boot arriveerden. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat versterking van de recreatieve functie zal leiden tot effecten anders dan die al bestonden of waarvoor reeds ontheffing is aangevraagd.
De staatssecretaris heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat door de werkzaamheden in het kader van de realisatie van een ondergronds congrescentrum, een restaurant, een bed & breakfast en informatiecentrum en recreatief gebruik geen gevaar bestaat voor overtreding van de verboden van de Ffw die klaarblijkelijk dreigt, zodat in zoverre geen grond bestond om preventief te handhaven.
Het betoog faalt.
Bestaande en nieuw aan te brengen verlichting
13. De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de aanwezige en nieuw aan te brengen verlichting met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid leidt tot een overtreding van de verbodsbepalingen van de Ffw. Uit de stukken in het dossier blijkt onomstotelijk dat de verlichting zeer negatieve gevolgen heeft voor verscheidene diersoorten. Bovendien blijkt uit recente foto’s dat de rechtbank ten onrechte in aanmerking heeft genomen dat de bovenzijde van het torenfort onverlicht blijft en dat de overige verlichting is uitgezet of aangepast, aldus de stichting.
13.1. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat geen grond bestaat handhavend op te treden tegen de op het fortterrein aanwezige en nog aan te brengen verlichting. Uiteraard Uitermeer heeft te kennen gegeven dat de felle verlichting reeds is verwijderd en dat de anti-inbraakverlichting is aangepast. Daarnaast is het de bedoeling dat bomen worden geplant om lichtinval op het fortterrein afkomstig van het wegensteunpunt te verminderen en wordt het torenfort niet helemaal verlicht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris het verzoek om handhaving in zoverre terecht heeft afgewezen. De rechtbank heeft hiertoe verder verwezen naar de rapporten van Els & Linde en geoordeeld geen aanknopingspunten te zien die de stelling van de stichting ondersteunen. De stichting heeft niet gemotiveerd waarom dit oordeel van de rechtbank onjuist is. De door de stichting overgelegde foto’s zijn hiervoor onvoldoende, nu deze onduidelijk zijn en bovendien uit de foto’s zelf niet valt af te leiden wanneer die zijn genomen. Ter zitting heeft de stichting te kennen gegeven dat de foto’s van het torenfort zijn gemaakt in de zomer van 2015, vóórdat de zaak bij de rechtbank diende. Uiteraard Uitermeer heeft in reactie hierop meegedeeld dat de verlichting een continu proces is dat wordt aangepast aan de vorderingen van de werkzaamheden op het fortterrein. De lichten op het torenfort gingen alleen aan als het donker werd. De verlichting is volgens Uiteraard Uitermeer inmiddels aangepast. Op grond van de thans beschikbare gegevens bestaat geen reden hieraan te twijfelen. De foto’s van de stichting van een deels verlicht torenfort in de zomer van 2015 bieden onvoldoende grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
Uitbaggeren buitengrachten
14. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris terecht heeft afgezien van handhavend optreden ten aanzien van het uitbaggeren van de buitengrachten, nu onzeker is of en wanneer deze werkzaamheden zullen plaatsvinden en bovendien uit het Activiteitenplan volgt dat, alvorens zal worden gestart met uitbaggeren, Uiteraard Uitermeer zal zorgdragen voor benodigde onderzoeken naar de effecten van deze werkzaamheden op beschermde soorten en indien nodig een ontheffing zal aanvragen. Uit het Activiteitenplan volgt dat Uiteraard Uitermeer wel degelijk voornemens is de buitengrachten te laten uitbaggeren. Uiteraard Uitermeer beschikt, zoals de stichting heeft gesteld in de met deze zaak samenhangende zaak (ECLI:NL:RVS:2016:1788), over een ontheffing voor alle in het Activiteitenplan genoemde werkzaamheden en kan ieder moment aanvangen met uitbaggeren dan wel Waternet verzoeken dit te doen. Hierbij is van belang dat reeds in maart 2014 de inham ten behoeve van de sloepenhaven op verzoek van Uiteraard Uitermeer is uitgebaggerd waarbij tevens een functionerende broeihoop van de ringslang is verwijderd hetgeen een overtreding van de Ffw is, aldus de stichting.
14.1. Volgens hoofdstuk 3.8 van het Activiteitenplan is langs de noordelijke oevers van de zuidelijke buitengracht overjarige wilgenopslag aanwezig. Het bladafval van deze bomen leidt tot een snellere verlanding van de buitengracht. Door een deel van deze opslag te verwijderen en de oevers natuurlijkvriendelijk in te richten worden de natuurwaarden verhoogd. Dit zal vooral gunstig zijn voor de ontwikkeling van een kruidenrijke vegetatie met zonbeschenen plekken waar soorten als de ringslang, de waterspitsmuis en vissen van profiteren. Daarnaast kunnen de natuurwaarden in de buitengracht flink verbeterd worden door delen te baggeren. Hierdoor kunnen waterplanten terugkeren waardoor het water weer helder kan worden. Ook hiervan zullen voormelde soorten profiteren. De grote modderkruiper is juist gebaat bij de verlande situaties, maar is ook afhankelijk van rijk begroeide situaties. Door delen van de buitengracht te baggeren kan een mozaïek worden gecreëerd dat voor alle soorten gunstig is. Of de noordelijke oevers van de buitengracht ook natuurvriendelijk worden ingericht is onduidelijk. Voorts is niet duidelijk of het water van de buitengrachten gebaggerd zal worden, omdat zowel de oevers als de buitengracht zelf in het bezit zijn van Natuurmonumenten. In overleg met Natuurmonumenten wordt nader bepaald in hoeverre gestalte kan worden gegeven aan deze maatregelen, aldus het Activiteitenplan.
14.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2016:2788) ziet het verzoek om ontheffing alleen op de werkzaamheden als weergegeven in tabel 4.2 op p. 31 van het Activiteitenplan. Uit deze tabel volgt dat geen ontheffing is gevraagd voor het inrichten van natuurvriendelijk oevers, althans voor het uitbaggeren van de buitengracht. Ter zitting bij de rechtbank heeft Uiteraard Uitermeer te kennen gegeven dat zij nog steeds in overleg is met Natuurmonumenten en dat een ontheffing zal worden aangevraagd indien zal worden uitgebaggerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat nu onduidelijk is of en wanneer de grachten uitgebaggerd zullen worden, zich geen klaarblijkelijke dreiging van een overtreding van de Ffw voordoet en de staatssecretaris derhalve in zoverre terecht heeft afgezien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
Laatvlieger en tweekleurige vleermuis
15. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij haar betogen met betrekking tot de laatvlieger en de tweekleurige vleermuis zou hebben ingetrokken. Er is geen afdoende onderzoek verricht naar de aanwezigheid van deze soorten in het plangebied, aldus de stichting.
15.1. Uit blz. 12 van het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank op 16 oktober 2015 blijkt dat de stichting heeft bevestigd dat er geen discussie over bestaat dat de laatvlieger geen vaste verblijfplaats heeft op het fortterrein. Voorts blijkt daaruit dat de door de stichting meegebrachte deskundige van Els & Linde heeft verklaard dat de tweekleurige vleermuis slechts incidenteel is waargenomen, dat een verblijfplaats van die vleermuis in Nederland nooit is aangetoond en dat geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat die vleermuis een vaste rust- of verblijfplaats zou hebben op het fortterrein.
Gelet hierop mocht de rechtbank ervan uitgaan dat de stichting haar gronden met betrekking tot de laatvlieger en de tweekleurige vleermuis had ingetrokken.
Het betoog faalt.
Rosse vleermuis, gewone dwergvleermuis en ruige dwergvleermuis
16. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hetgeen zij heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat de in opdracht van Uiteraard Uitermeer verrichte onderzoeken ondeugdelijk zijn uitgevoerd of dat daarbij van onjuiste gegevens is uitgegaan. Bij de onderzoeken is afgeweken van het Vleermuisprotocol en hoewel dat niet direct leidt tot het oordeel dat die onderzoeken ondeugdelijk zijn uitgevoerd betekent dit wel dat de uitkomsten van die onderzoeken een onjuist beeld geven. Uiteraard Uitermeer heeft de gehele periode gemist waarin de kraamkolonies zijn waar te nemen. Met betrekking tot de dwergvleermuis is slechts eenmaal onderzoek verricht bij aanvang van de bezetting van paarterritoria. Juist het goed in beeld brengen van de
kraam- en paarverblijven is noodzakelijk om er zeker van te zijn dat deze functies gespaard blijven bij de uitvoering van werkzaamheden. Het beschadigen of vernielen van deze verblijven kan verstrekkende gevolgen hebben voor de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. Het vleermuisonderzoek van bureau Eliomys is op dit punt gebrekkig. Daarbij komt dat de rechtbank het door Els & Linde verrichte onderzoek uit 2014 geheel heeft genegeerd, terwijl hieruit volgt dat paarterritoria zijn aangetroffen in de gebouwen en dat de plannen tot significante negatieve effecten zullen leiden voor de vleermuizen. Ook het door de stichting zelf verrichte onderzoek uit 2015, waaruit blijkt dat paarterritoria van de ruige dwergvleermuis en gewone dwergvleermuis zijn aangetroffen in de plofhuisjes en het manschappenverblijf waarbij in het laatste gebouw tevens een zwermplaats is aangetroffen, is door de rechtbank ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Gelet op het gebrekkige onderzoek en hetgeen naar voren is gebracht heeft de rechtbank miskend dat de staatssecretaris handhavend had moeten optreden, aldus de stichting.
16.1. Uit het Activiteitenplan volgt dat in het plangebied geen vaste verblijfplaatsen zijn aangetroffen van de rosse vleermuis, de gewone dwergvleermuis en de ruige dwergvleermuis. Het plangebied vormt wel foerageergebied voor deze soorten. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris gesteld dat, zoals door Uiteraard Uitermeer en door hem al eerder in de procedure is toegelicht, uit dat onderzoek en nader onderzoek is gebleken dat genoemde soorten geen vaste rust- of verblijfplaats hebben op het fortterrein en dat het foerageergebied niet wordt aangetast. Uiteraard Uitermeer heeft in haar reactie van 1 september 2015 op het beroepschrift van de stichting te kennen gegeven dat zij naar aanleiding van de discussie die is ontstaan over het belang van het fortterrein in het algemeen en de plofhuisjes in het bijzonder, voor vleermuizen aanvullend onderzoek heeft laten verrichten. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in twee notities van EcoGroen van 5 juni en 12 augustus 2015 en een rapportage van de deskundige R. Koelman van Eliomys. De uitkomsten van dat onderzoek bevestigen grotendeels de uitkomsten van het eerder gedane onderzoek. Uit beide onderzoeken volgt dat de door Els & Linde in 2014 vastgestelde aanwezigheid van de rosse vleermuis, de gewone dwergvleermuis en de ruige dwergvleermuis niet kan worden bevestigd. De stichting is in de gelegenheid gesteld te reageren op de resultaten van de nieuwe onderzoeken.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het vleermuisonderzoek van Elyomis blijkt dat in de plofhuisjes en het manschappenverblijf geen aanwijzingen zijn voor de aanwezigheid van genoemde soorten en dat de plofhuisjes en het manschappenverblijf niet geschikt zijn als verblijfplaats. De paarplaats van de ruige dwergvleermuis in een van de populieren aan de rand van het weiland waar de parkeerplaats is beoogd wordt niet bedreigd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat als gevolg van de werkzaamheden voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van voormelde vleermuizen in bomen, de plofhuisjes of het manschappenverblijf in gevaar komen als bedoeld in artikel 11 van de Ffw. Zij heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat Uiteraard Uitermeer te kennen heeft gegeven dat geen bomen zullen worden gekapt die geschikte verblijven voor vleermuizen bevatten en dat geen werkzaamheden zullen worden verricht die nadelig zouden kunnen zijn voor boombewonende soorten. Voor het oordeel dat, zoals de stichting in haar reactie van
27 september 2015 stelt, onderzoek had moeten worden gedaan naar geplande grootschalige bomenkap, bestaat geen grond. Ter zitting heeft Uiteraard Uitermeer nogmaals uiteengezet dat geen grootschalige bomenkap zal plaatsvinden en dat slechts twee dode bomen die tevens op een gevaarlijke plek staan, zullen worden gekapt. Gelet hierop heeft de rechtbank eveneens terecht geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek om handhaving in zoverre terecht heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
Rugstreeppad
17. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Uiteraard Uitermeer aannemelijk heeft gemaakt dat geen voortplantings- en vaste rust- of verblijfplaatsen van de rugstreeppad aanwezig zijn. Zij voert hiertoe aan dat nergens uit de stukken blijkt dat Uiteraard Uitermeer onderzoek heeft laten doen naar de rugstreeppad. De stukken waarnaar de rechtbank heeft verwezen zijn slechts kritische beschouwingen over het door de stichting uitgevoerde onderzoek. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de stichting geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die de conclusies van EcoGroen tegenspreken. Alleen de stichting heeft onderzoek verricht en tijdens dit onderzoek zijn juveniele en sub-adulte exemplaren van de rugstreeppad binnen het plangebied aangetroffen. De rechtbank heeft ten onrechte de deskundige oordelen van Els & Linde alsmede dat van RAVON buiten beschouwing gelaten, aldus de stichting.
17.1. Uit het Activiteitenplan volgt dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de rugstreeppad in het plangebied aanwezig zijn. Wel is de soort in de wijdere omgeving van Fort Uitermeer bekend. Het betreft een waarneming ten noorden van de spoorlijn Amsterdam-Hilversum en aan de overzijde van de Vecht. Tussen het plangebied en de locaties van deze waarnemingen liggen brede watergangen die een barrière vormen voor de soort.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stichting geen feiten heeft aangedragen die deze conclusie weerleggen. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat de omstandigheid dat de stichting de soort in het plangebied heeft aangetroffen, daarvoor onvoldoende is. Ook uit de later in opdracht van Uiteraard Uitermeer verrichte onderzoeken waarvan de resultaten zijn neergelegd in notities van EcoGroen van 15 juni en
12 augustus 2015 volgt dat het mogelijk is dat de rugstreeppad wel wordt waargenomen in het plangebied, omdat deze soort grote afstanden kan afleggen buiten het voortplantingsseizoen. Dit betekent echter niet dat voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de rugstreeppad in het plangebied aanwezig zijn.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris in zoverre terecht heeft afgezien van handhavend optreden.
Ransuil, bosuil, kerkuil, gierzwaluw en overige vogels
18. De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Uiteraard Uitermeer onderzoek heeft laten doen naar broedvogels in het plangebied en dat daaruit volgt dat door het nemen van mitigerende maatregelen in gebruik zijnde nesten en andere voortplantings- en vaste rust- of verblijfplaatsen van vogels niet worden aangetast. Nergens uit de stukken blijkt dat Uiteraard Uitermeer onderzoek heeft laten doen naar broedvogels. Els & Linde heeft in 2014 een roestplaats aangetroffen van de ransuil in de rij bomen langs de zuidwestelijke fortgracht. Tevens zijn nesten gevonden van de bosuil en de kerkuil en is een broedpaar van de kerkuil in de zoutloods aangetroffen. Daarbij komt dat volgens de deskundige Gijsen van de Vogelwerkgroep geen afdoende onderzoek is gedaan naar broedvogels in het plangebied. Voorts volgt uit de rapporten van Zoon Ecologie van 2012 dat een nest van de gierzwaluw is aangetroffen alsmede van de bosuil en de kerkuil, aldus de stichting.
18.1. Volgens het Activiteitenplan komen in het bos op Fort Uitermeer vogelsoorten broeden, zoals koolmees, pimpelmees, tuinfluiter, groenling, zwartkop, winterkoning, tjiftjaf, boomkruiper, vink, merel, roodborst, bosuil, heggemus en houtduif. Daarnaast vormt Fort Uitermeer vrijwel ieder jaar onderdeel van het territorium van de koekoek. Op de met riet en ruigte begroeide oevers rondom Fort Uitermeer zijn broedvogelsoorten aangetroffen of te verwachten, die gebonden zijn aan water en veenweidegebied, zoals wilde eend, meerkoet, waterhoen, fitis, rietzanger, kleine karekiet, grasmus en bosrietzanger. De met bomen begroeide oevers van de buitengracht vormen broedgebied voor de ijsvogel. Daarnaast zijn waarnemingen gedaan van twee broedvogelsoorten waarvan de nest- en of rustplaats jaarrond beschermd zijn. De gierzwaluw heeft enkele nesten in het torenfort. De ransuil is roepend waargenomen, maar nesten of roestplaatsen van de ransuil zijn binnen het plangebied niet aangetroffen. Overige soorten waarvan de nestlocaties jaarrond beschermd zijn, zijn niet aangetroffen en worden op basis van aanwezige habitat en uitgevoerde ecologische onderzoeken ook niet verwacht. Verder volgt uit het Activiteitenplan dat de nestplaatsen van de gierzwaluw in het torenfort behouden blijven, zodat van aantasting geen sprake is. Van aantasting van nest- en of roestplaatsen van de ransuil is ook geen sprake en het fortbos blijft behouden zodat eventuele vestiging van de ransuil in de toekomst mogelijk blijft. Omdat het veelal niet mogelijk is ontheffing te verkrijgen voor verbodsbepalingen die gelden voor broedvogels, mogen geen activiteiten worden ondernomen op locaties waar nesten of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van vogels aanwezig zijn. Werkzaamheden die broedbiotopen van vogels verstoren of beschadigen dienen te allen tijde te worden voorkomen. Het Activiteitenplan vermeldt een aantal in dit kader te nemen maatregelen. Uit het rapport van Zoon Ecologie uit 2012 volgt dat de bosuil mogelijk broedt in het bos en rustplaats heeft in het torenfort, de zoutloods en het bos. De gierzwaluw broedt in neststenen in het torenfort. Anders dan de stichting stelt blijkt uit dit rapport niet van de aanwezigheid van de kerkuil. Volgens de notitie van EcoGroen van 12 augustus 2015 is het niet aannemelijk dat in het plangebied nesten van de ransuil, de kerkuil en de bosuil voorkomen.
18.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de stichting geen feiten heeft aangedragen die de onder 18.1 vermelde conclusies weerleggen. In de door de stichting overgelegde rapporten is volstaan met de stelling dat negatieve effecten op vogels te verwachten zijn. Dit is niet nader toegelicht. Uit het rapport van Els & Linde van 2014 volgt dat verblijfplaatsen van de ransuil, de kerkuil en de bosuil met zekerheid zijn vastgesteld, maar dat geen gebiedsdekkende inventarisatie naar de vogels is uitgevoerd. In haar reactie van 25 september 2015 heeft Uiteraard Uitermeer gereageerd op deze conclusie uit het rapport. Els & Linde specificeert niet om wat voor verblijfplaatsen het gaat. Daarbij komt dat van de bosuil en de kerkuil slechts geluiden zijn waargenomen maar geen verblijfplaatsen. Uiteraard Uitermeer bestrijdt niet dat het plangebied onderdeel kan zijn van het foerageergebied van deze soorten. De werkzaamheden leiden echter niet tot verstoring van deze soorten of aantasting van hun foerageergebied. Uit de effectenanalyse van Els & Linde van 5 juni 2015 volgt dat de kerkuil broedt in een gebouw dat door Uiteraard Uitermeer wordt gerenoveerd en dat de ransuil een roestplaats heeft in bomen die gekapt gaan worden. Onduidelijk is echter in welk gebouw de ransuil een broedplaats zou hebben. Daarnaast heeft Uiteraard Uitermeer toegelicht niet voornemens te zijn bomen te kappen waarin volgens Els & Linde de ransuil een broedplaats heeft. Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat Uiteraard Uitermeer aannemelijk heeft gemaakt dat als gevolg van de werkzaamheden geen voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de ransuil, de bosuil, de kerkuil, de gierzwaluw of overige vogels in gevaar komen als bedoeld in artikel 11 van de Ffw. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de staatssecretaris in zoverre terecht heeft afgezien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
Witsnuitlibel, groene glazenmaker, moerasandoorn, rietorchis, zomerklokje en overige dier- en plantensoorten
19. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Uiteraard Uitermeer onderzoek heeft laten doen naar de aanwezigheid van de witsnuitlibel, de groene glazenmaker, de moerasandoorn, de rietorchis, het zomerklokje en overige dier- en plantensoorten in het plangebied en dat daaruit volgt dat niet is gebleken van verstoring van genoemde dier- en plantensoorten. Slechts eenmaal en in de verkeerde periode is een kort bezoek gebracht aan het gebied. In de stukken bevindt zich geen rapport met uitkomsten van onderzoek naar insecten binnen het plangebied waaruit zou kunnen worden afgeleid wanneer en met welke methode onderzoek zou zijn verricht, aldus de stichting.
19.1. Uit het Activiteitenplan volgt niet dat onderzoek is gedaan naar genoemde soorten. In haar reactie van 25 september 2015 heeft Uiteraard Uitermeer te kennen gegeven dat niet van belang is of voorgenoemde soorten zich in het plangebied bevinden nu geen van de voorgenomen activiteiten of werkzaamheden kan leiden tot een negatief effect op de kwaliteit van de slotgracht of andere wateren waarvan de stichting vermoedt dat de groene glazenmaker of gevlekte witsnuitlibel of andere ongewervelden voorkomen. Buiten de aanleg van een sloepenhaven, waarvoor ontheffing is verleend, zijn er geen voornemens tot (bagger)werkzaamheden die zouden kunnen leiden tot aantasting van het leefgebied van deze soorten indien zij daadwerkelijk aanwezig zouden zijn. Overigens, aldus Uiteraard Uitermeer, is vastgesteld dat de waarnemingen van de groene glazenmaker en de gevlekte witsnuitlibel zwervende exemplaren betroffen, aangezien in het plangebied geen geschikt voortplantingswater aanwezig is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich derhalve geen klaarblijkelijke overtreding van de verbodsbepalingen van de Ffw voordoet, zodat de staatssecretaris in zoverre terecht heeft afgezien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
In het verleden verrichte werkzaamheden
20. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat door in het verleden verrichte werkzaamheden onmiskenbaar verboden van de Ffw zijn overtreden. Zij heeft uitgebreid toegelicht welke werkzaamheden uit het verleden tot vernietiging van het leefgebied van welke soorten hebben geleid. Het gaat met name om grootschalige boskap, het slopen van de plofhuisjes en het grootschalig verwijderen van vegetatie ten behoeve van de deels gerealiseerde aardwal. De stichting verwijst naar de aanvullende gronden bij het beroepschrift van 21 augustus 2015. Ook uit het rapport van Zoon Ecologie van 2012 blijkt dat de al uitgevoerde werkzaamheden hebben geleid tot overtredingen van de Ffw. De rechtbank heeft de aan haar overgelegde stukken ten onrechte buiten beschouwing gelaten en ten onrechte geen herstelplicht opgelegd, aldus de stichting.
20.1. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris ten onrechte niet is ingegaan op de door de provincie Noord-Holland verrichte kapwerkzaamheden rondom het torenfort, de restauratiewerkzaamheden, de gestelde kap van bomen door Uiteraard Uitermeer ten behoeve van de toegangsweg naar het restaurant, de aardwal en de sloepensteiger. De rechtbank heeft het besluit daarom in zoverre vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft voorts beslist dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde deel van het besluit in stand blijven. Zij heeft hierbij in aanmerking genomen dat de staatssecretaris te kennen heeft gegeven dat het thans niet meer mogelijk is vast te stellen of de Ffw is overtreden als gevolg van de in de periode 2004-2007 verrichte werkzaamheden. Dit geldt eveneens voor de kap van bomen ten behoeve van de aardwal. Wat de kap van bomen door Uiteraard Uitermeer betreft heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat gemotiveerd is betwist dat die kap heeft plaatsgevonden en dat de stichting heeft volstaan met een herhaling van haar andersluidende stelling.
De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat in verband met de kapwerkzaamheden een onmiskenbare overtreding van de Ffw heeft plaatsgevonden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de stichting ook in hoger beroep heeft volstaan met een herhaling van haar betoog. Wederom verwijst de stichting naar het rapport van Zoon Ecologie uit 2012. De rechtbank heeft dit rapport in haar oordeel betrokken en overwogen dat uit dat rapport volgt dat de kap ten behoeve van de aardwal heeft plaatsgevonden, maar dat daaruit niet volgt dat zich overtredingen van verbodsbepalingen van de Ffw hebben voorgedaan.
Het betoog faalt.
Gedragscode natuurbeheer
21. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de Gedragscode Natuurbeheer niet van toepassing kan zijn binnen het plangebied. De Gedragscode beschrijft geen voorzorgsmaatregelen voor alle soorten die binnen het plangebied voorkomen. Bovendien voldoet Uiteraard Uitermeer niet aan de voorwaarden uit de Gedragscode. Uiteraard Uitermeer beschikt niet over een gebiedsdekkende inventarisatie, hetgeen noodzakelijk is nu in het plangebied strikt beschermde soorten voorkomen waaronder soorten die voorkomen op bijlage IV van de Habitatrichtlijn. De rechtbank is ten onrechte niet op deze grond ingegaan. Deze grond is ook in verscheidene voorlopige voorzieningen aangevoerd, maar er is nooit een oordeel over gegeven, aldus de stichting.
21.1. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 januari 2014 is overwogen dat wat de toen op korte termijn uit te voeren maai- en snoeiwerkzaamheden betreft de Gedragscode Natuurbeheer van toepassing is. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 juli 2014 is voorts vastgesteld dat niet langer in geschil is, dat de Gedragscode Natuurbeheer niet van toepassing is bij het uitvoeren van voorbereidende werkzaamheden voor de aanleg van het parkeerterrein en de sloepenhaven. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de rechtbank erkend dat dergelijke werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als bestendig beheer en onderhoud, maar dat het ruimtelijke ingrepen zijn die niet onder het toepassingsbereik van de Gedragscode Natuurbeheer vallen. Voor het oordeel dat ook de voorzieningenrechters niet zijn ingegaan op dit betoog bestaat derhalve geen grond.
Aan de weigering handhavend op te treden voor zover die ziet op de thans nog in geding zijnde werkzaamheden, de realisatie van een ondergronds congrescentrum en restaurant, de bed & breakfast, het informatiecentrum en recreatief gebruik, het in stand houden van de bestaande verlichting en het aanbrengen van nieuwe verlichting en het uitbaggeren van de buitengrachten, is de Gedragscode Natuurbeheer niet ten grondslag gelegd. Daargelaten of deze gedragscode van toepassing is op deze werkzaamheden, kan het betoog derhalve niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
Milieueffectrapportage (hierna: MER) en toetsing EHS
22. De stichting betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar beroepsgrond dat de staatssecretaris Uiteraard Uitermeer een milieueffectrapportage had moeten laten opstellen in verband met het naast Fort Uitermeer gelegen Natura 2000-gebied alsmede de EHS alwaar het plangebied deels in ligt. Uit artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn blijkt dat het voor een project als hier aan de orde verplicht is een MER te laten opstellen over de effecten op de gebieden die vallen onder de Natuurbeschermingswet, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, aldus de stichting.
22.1. In deze zaak gaat het om een verzoek om handhaving en is de vraag of een MER diende te worden opgesteld niet aan de orde. Reeds hierom kan het betoog niet leiden tot het ermee beoogde doel. Voor de vraag of Uiteraard Uitermeer voor het herinrichtingsproject op Fort Uitermeer een MER had moeten laten opstellen, wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van heden (ECLI:NL:RVS:2016:2788).
Het betoog faalt.
Slotsom
23. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Veenboer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2016
730.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. […].
Artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder:
a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
[…]
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…].
Flora- en faunawet
Artikel 2
1.Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor flora of fauna kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voorzover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voorzover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Artikel 9
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Artikel 10
Het is verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.
Artikel 11
Het is verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.
Artikel 75
[…]
3. Onze Minister kan, voorzover niet overeenkomstig artikel 68 van deze wet door gedeputeerde staten ontheffing is of kan worden verleend, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 50, 51, 52, 53, 58, 59, tweede lid, 64, tweede lid, en 72, vijfde lid.
[…]
5. Vrijstellingen en ontheffingen worden tenzij uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties noodzaakt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing om andere redenen, slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
6. Onverminderd het vijfde lid, worden voor soorten genoemd in bijlage IV van richtlijn 92/43/EEG, voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat:
[…],
c. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
[…].
Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
Artikel 6
[…]
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt
met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/ of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten
Artikel 2
1. Als beschermde inheemse dier- en plantensoorten als bedoeld in artikel 75, vijfde (thans: zesde) lid, van de wet zijn aangewezen de dier- en plantensoorten, genoemd in bijlage 1 bij dit besluit.
[…]
3. Als andere belangen als bedoeld in artikel 75, vijfde (thans: zesde) lid, onderdeel c, van de wet zijn aangewezen:
[…]
e. dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten;
[…].
Bijlage 1 als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten