Uitspraak
201603679/1/R4.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Deventer,
en
de raad van de gemeente Deventer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Snippergroen" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2016, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. drs. R.T.M. Lagerwij, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door ing. J. Hendriks-Klaver en J. ter Veer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De gemeente Deventer heeft het project Uitgifte Snippergroen Deventer opgezet. De gemeente heeft de wens om zogeheten snippergroen te verkopen of te verhuren aan particulieren. Snippergroen is openbaar groen, grenzend aan particuliere tuinen, dat geen functie heeft in de groenstructuur. Het project heeft als doel om enerzijds te bezuinigen op de kosten van het onderhoud en anderzijds inkomsten binnen te halen door snippergroen te verkopen of te verhuren. Het plan is vastgesteld om het gebruik van de uitgegeven stukken snippergroen als tuin of erf bij woningen juridisch-planologisch mogelijk te maken.
Het plan heeft betrekking op 30 locaties in de gemeente Deventer. Een van deze locaties is een perceel dat grenst aan het perceel [locatie 1] te Deventer. Hieraan is in het plan de bestemming "Wonen" met de aanduiding "groen" toegekend.
1.1. [appellant] en anderen wonen aan de [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4]. Het perceel [locatie 1] en het aangrenzende perceel snippergroen liggen aan de achterzijde van hun percelen. Tussen de tuinen van [appellant] en anderen en [locatie 1] ligt water. De kortste afstand tussen de percelen van [appellant] en anderen en het perceel snippergroen bedraagt ongeveer 20 m.
[appellant] en anderen kunnen zich er niet mee verenigen dat aan de strook snippergroen bij [locatie 1] de bestemming "Wonen" is toegekend. Zij hebben met name bezwaren tegen de bouwmogelijkheden voor erfafscheidingen en bijgebouwen die daardoor ontstaan. [appellant] en anderen vrezen onder meer aantasting van hun uitzicht en waardevermindering van hun woningen. Verder betogen zij dat de raad door het toekennen van een woonbestemming mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen van toepassing heeft laten worden die hij stedenbouwkundig onwenselijk acht.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Instemming omwonenden
3. [appellant] en anderen stellen dat [bewoner] van [locatie 1], handtekeningen bij de omwonenden heeft verzameld om hun instemming met de wijziging van het bestemmingsplan aan te tonen. Volgens hen heeft [bewoner] daarbij echter een verkeerde voorstelling van zaken gegeven.
Ter zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat [bewoner] handtekeningen aan hen heeft gevraagd om aan te tonen dat hij de omwonenden in kennis heeft gesteld van de koop van het perceel snippergroen en van zijn voornemen om een erfafscheiding te plaatsen. Achteraf heeft [bewoner] volgens hen boven de handtekeningenlijst gezet dat de ondertekenaars akkoord gaan met de plaatsing van de erfafscheiding. Bovendien is achteraf gebleken dat [bewoner] het perceel niet heeft gekocht, maar zou gaan huren. Verder stellen [appellant] en anderen dat een van de handtekeningen op de lijst is vervalst. De raad had bij de vaststelling van het plan daarom niet mogen uitgaan van de handtekeningenlijst, aldus [appellant] en anderen.
3.1. De raad heeft toegelicht dat bij de uitgifte van een perceel snippergroen de beoogde koper of huurder wordt aangeraden in overleg te gaan met de omwonenden. In de bestemmingsplanprocedure is het aantonen van instemming van de omwonenden echter geen voorwaarde voor de vaststelling van het plan, aldus de raad.
3.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan een eigen afweging moet maken over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de toe te kennen bestemming. Uit de toelichting die de raad heeft gegeven, blijkt dat hij de instemming van de omwonenden niet als voorwaarde heeft gehanteerd voor de wijziging van de bestemming van het perceel snippergroen in de bestemming "Wonen". De door [bewoner] overgelegde handtekeningenlijst is voor de raad dus niet doorslaggevend geweest bij de vaststelling van het plan. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over eventuele misleiding bij de totstandkoming van de handtekeningenlijst. Bij de behandeling van de overige beroepsgronden zal de Afdeling beoordelen of de raad er in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten de bestemming "Wonen" toe te kennen aan het perceel snippergroen ten noorden van [locatie 1].
Verruiming bouwmogelijkheden
4. [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte een uitbreiding van de bouwmogelijkheden bevat ten opzichte van het vorige plan. In het bijzonder voeren zij aan dat het plan de bouw van een 2 m hoge erfafscheiding ten behoeve van het woongenot mogelijk maakt, terwijl dit voorheen niet mogelijk was. De raad is er volgens [appellant] en anderen in zijn reactie op de zienswijze over het ontwerpplan ten onrechte van uitgegaan dat het vorige plan al voorzag in de bouw van een erfafscheiding ten behoeve van het woongenot.
4.1. Het voorheen geldende bestemmingsplan voor het perceel snippergroen dat grenst aan [locatie 1] was het bestemmingsplan "Colmschate Zuid", dat bij besluit van 27 augustus 2008 is vastgesteld. In dat plan was aan het perceel de bestemming "Groen" toegekend. Volgens de raad maakte het bestemmingsplan "Colmschate Zuid" hier inderdaad geen erfafscheiding ten behoeve van het woongenot mogelijk, maar wel bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van maximaal 4 m hoog ten behoeve van de bestemming "Groen". Daaronder vallen volgens de raad ook erf- of terreinafscheidingen.
4.2. De Afdeling stelt vast dat artikel 3, leden 3.2.1 en 3.2.4, van de planregels het mogelijk maakt ten behoeve van de bestemming "Wonen" een maximaal 2 m hoge erfafscheiding te bouwen. De planvoorschriften van het vorige plan maakten de bouw van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van maximaal 4 m mogelijk ten dienste van de bestemming "Groen". Op grond van het vorige plan kon derhalve geen erfafscheiding voor woondoeleinden worden gebouwd.
4.3. De Afdeling ziet in de Nota zienswijzen geen aanwijzingen dat de raad er bij de beantwoording van de zienswijze over het ontwerpplan van is uitgegaan dat het vorige plan op het perceel snippergroen al een erfafscheiding ten behoeve van het woongenot mogelijk maakte. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
4.4. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De enkele omstandigheid dat het plan de bouw van een erfafscheiding ten behoeve van het woongenot mogelijk maakt waarin het vorige plan nog niet voorzag, is dan ook onvoldoende voor de conclusie dat de raad de bestemming "Wonen" niet had mogen toekennen aan het perceel snippergroen bij [locatie 1]. Voor het overige verwijst de Afdeling op dit punt naar de beroepsgrond over de aantasting van het uitzicht.
Het betoog faalt.
Vergunningvrij bouwen
5. [appellant] en anderen betogen dat het toekennen van een woonbestemming aan het perceel snippergroen aangrenzend aan [locatie 1] in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Nu in het plan de bestemming "Wonen" aan het perceel is toegekend, zijn de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen uit bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) van toepassing geworden en kunnen onder meer bijbehorende bouwwerken worden gebouwd. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad bij de beantwoording van de zienswijze over het ontwerpplan echter gesteld dat bijgebouwen op deze plaats stedenbouwkundig onwenselijk zijn. Het toekennen van de bestemming "Wonen" is daarom volgens hen in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
5.1. De Afdeling stelt vast dat de planregels op het perceel snippergroen bij [locatie 1] alleen de bouw van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogelijk maken. Omdat in het plan geen aanduiding "bouwvlak" of "bijgebouwen" aan dit perceel is toegekend, maken de planregels de bouw van hoofdgebouwen, aanbouwen, uitbouwen en bijgebouwen niet mogelijk.
De regels voor vergunningvrij bouwen uit bijlage II bij het Bor gelden van rechtswege. Die regels maken het onder meer mogelijk om onder bepaalde voorwaarden bijbehorende bouwwerken te bouwen in het achtererfgebied van een woning.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de raad bij de vaststelling van het plan onder ogen heeft gezien dat door de toekenning van de bestemming "Wonen" aan het perceel snippergroen de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen uit bijlage II bij het Bor van toepassing zouden worden. Dit blijkt onder meer uit p. 4 van de Nota zienswijzen, waar is vermeld dat het buiten de regels in het bestemmingsplan om wettelijk mogelijk is om zonder vergunning bebouwing (bijgebouwen en andere bebouwing) op te richten op het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt hiermee voldoende duidelijk uit de Nota zienswijzen dat de raad geen stedenbouwkundige bezwaren heeft tegen de mogelijkheden voor het vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken. Dat in de Nota zienswijzen ook is vermeld dat bijgebouwen stedenbouwkundig niet wenselijk zijn, doet daar niet aan af, omdat die passage naar het oordeel van de Afdeling uitsluitend gaat over bouwmogelijkheden die bij recht in de planregels zijn opgenomen.
Er bestaat in zoverre dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad er niet in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten de bestemming "Wonen" toe te kennen aan het perceel snippergroen bij [locatie 1].
Het betoog faalt.
6. [appellant] en anderen voeren daarnaast aan dat het plan in strijd is met de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor. Zij betogen dat uit de reactie op de zienswijze blijkt dat de raad bijgebouwen onwenselijk acht op het perceel dat bij [locatie 1] is gevoegd en heeft beoogd de bouwmogelijkheden uit bijlage II bij het Bor uit te sluiten op dit perceel. Nu het perceel de bestemming "Wonen" heeft, kunnen de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen uit het Bor niet worden uitgesloten en is het plan daarom in strijd met die bepalingen, aldus [appellant] en anderen.
6.1. Het plan sluit de bouwmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken uit bijlage II bij het Bor niet uit. Reeds hierom kan het betoog dat het plan in strijd is met de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor niet slagen. Zoals hiervoor onder 5.1 is overwogen, blijkt bovendien niet uit de Nota zienswijzen dat de raad de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen uit het Bor op dit perceel ruimtelijk onwenselijk acht.
Aantasting uitzicht
7. [appellant] en anderen betogen dat hun uitzicht ernstig wordt aangetast door de bebouwing die het plan op het perceel snippergroen ten noorden van [locatie 1] mogelijk maakt. Ter zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat zij hiermee doelen op zowel de erfafscheiding die het plan bij recht mogelijk maakt als op de bijbehorende bouwwerken die - door de toekenning van de bestemming "Wonen" - op grond van bijlage II bij het Bor vergunningvrij kunnen worden gebouwd.
7.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [appellant] en anderen in de huidige situatie vanuit hun achtertuinen uitzicht hebben op een watergang en een openbaar groengebied met daarin een waterpartij. Het perceel snippergroen maakt nu nog deel uit van het openbare groengebied, maar kan als gevolg van het plan worden gebruikt als tuin bij de woning aan de [locatie 1]. Op grond van het plan kan op dit perceel onder meer een erfafscheiding van 2 m hoog worden gebouwd. Door de toekenning van de bestemming "Wonen" zijn daarnaast de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen uit bijlage II bij het Bor van toepassing.
De raad erkent dat het uitzicht van [appellant] en anderen hierdoor verandert, maar acht de aantasting van het uitzicht aanvaardbaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De Afdeling overweegt hiertoe het volgende.
Voorop staat dat er geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat. Door de toekenning van de bestemming "Wonen" aan het perceel snippergroen ontstaan bouwmogelijkheden die tot gevolg hebben dat het uitzicht van [appellant] en anderen op het openbare groengebied wordt beperkt. De Afdeling leidt uit de stukken en het verhandelde ter zitting af dat het uitzicht op het groengebied niet volledig wordt weggenomen. De Afdeling acht verder van belang dat de hoogte van de erfafscheiding is beperkt tot maximaal 2 m en dat de kortste afstand van de tuinen van [appellant] en anderen tot de grens van het plangebied ongeveer 20 m bedraagt. Tussen de tuinen en de plangrens liggen een watergang en een strook van enkele meters breed die in het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming "Groen" heeft.
Bijbehorende bouwwerken kunnen op grond van de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor alleen in het achtererfgebied van een woning worden gebouwd. De raad heeft een kaart overgelegd waaruit blijkt dat slechts een beperkt deel van het perceel snippergroen behoort tot het achtererfgebied van de woning aan de [locatie 1]. Dit betreft vanaf de percelen van [appellant] en anderen gezien het achterste deel van het perceel. Het voorste en grootste deel van het perceel behoort niet tot het achtererfgebied van de woning, zodat daar geen bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd. [appellant] en anderen hebben de juistheid hiervan niet bestreden. Uit het voorgaande volgt ook dat de afstand van de percelen van [appellant] en anderen tot de plaats waar vergunningvrij bijbehorende bouwwerken kunnen worden gebouwd meer dan 20 m bedraagt.
Gelet op het voorgaande is er ook in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er niet in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten de bestemming "Wonen" toe te kennen aan het perceel snippergroen aangrenzende aan [locatie 1].
Het betoog faalt.
Waardedaling
8. [appellant] en anderen voeren aan dat hun woningen in waarde zullen dalen als gevolg van de bouwmogelijkheden die het plan bevat. Bovendien komt volgens hen de uitvoerbaarheid van het plan voor deze locatie in gevaar vanwege de hoogte van de planschadevergoedingen die zullen moeten worden uitgekeerd.
8.1. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant] en anderen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn, dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
Daarnaast hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente over onvoldoende financiële middelen beschikt voor het eventueel toekennen van een tegemoetkoming in de planschade. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is vanwege planschade.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Teuben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
483.