Uitspraak
201506315/1/R2.
Datum uitspraak: 28 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Vereniging Behoud de Parel, gevestigd te Grubbenvorst, gemeente Horst aan de Maas, de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Stedelijk Leefmilieu, Groen- en Milieubeheer, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: Behoud de Parel en anderen),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2015, kenmerk 2015/41828, heeft het college aan maatschap [maatschap] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een kalverhouderij aan de [locatie 1] in Grubbenvorst.
Tegen dit besluit hebben Behoud de Parel en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Behoud de Parel en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2016, waar Behoud de Parel en anderen, vertegenwoordigd door A.M.J.M. Vollenberg, bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door C.F.P. Steinbusch, L.F.M. Rhoen en drs. B.P.M. van Noorden, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [maatschap] exploiteert een kalverhouderij aan de [locatie 1] in Grubbenvorst. Dit agrarische bedrijf ligt in de omgeving van de in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden "Maasduinen", "Boschhuizerbergen" en "Deurnsche Peel en Mariapeel". [maatschap] heeft op 12 juli 2013, laatstelijk aangevuld op 12 december 2014, een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 ingediend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van zijn kalverhouderij. Deze vergunning is bij besluit van 25 juni 2015 verleend. Behoud de Parel en anderen hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Zij vrezen dat als gevolg van het bestreden besluit de natuurlijke kenmerken van de in de omgeving van de kalverhouderij gelegen Natura 2000-gebieden zullen worden aangetast.
De gebieden
2. De gebieden "Deurnese Peelgebieden" en "Mariapeel" zijn bij besluiten van onderscheidenlijk 12 mei 1992 en 29 oktober 1986 aangewezen ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979, thans richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad inzake het behoud van de vogelstand (de Vogelrichtlijn). Voorts zijn de gebieden "Hamert" en "Maasduinen" bij besluiten van onderscheidenlijk 20 mei 1994 en 24 maart 2000 als speciale beschermingszone aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Als referentiedatum voor deze gebieden geldt 10 juni 1994 onderscheidenlijk 24 maart 2000.
De gebieden "Maasduinen", "Deurnsche Peel en Mariapeel" en "Boschhuizerbergen" zijn bij beschikking van 7 december 2004 van de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn). Voor deze gebieden geldt als referentiedatum 7 december 2004.
Bij besluit van 23 mei 2013 heeft de staatssecretaris ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 het gebied "Maasduinen" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, en de besluiten van onderscheidenlijk 24 maart 2000 en 20 mei 1994 tot aanwijzing van de gebieden "Maasduinen" onderscheidenlijk "Hamert" als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, gewijzigd.
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingetrokken beroepsgronden
4. Behoud de Parel en anderen hebben ter zitting de beroepsgrond dat de Hinderwetvergunningen van de saldo-gevende bedrijven aan de [locatie 2] in Venlo, aan de [locatie 3] in Lottum, aan de [locatie 4] en de [locatie 5] in Velden en aan de [locatie 6] in Horst indertijd vanwege onderbezetting van vee van rechtswege deels zijn vervallen, ingetrokken.
Voorts hebben Behoud de Parel en anderen ter zitting de beroepsgrond dat ten onrechte is gesaldeerd met de saldo-gevende bedrijven aan de [locatie 3] in Lottum, aan de [locatie 4] en de [locatie 5] in Velden, aan de [locatie 6] in Horst en aan de [locatie 7] in Hegelsom ingetrokken.
Inhoudelijk
5. Behoud de Parel en anderen betogen dat ten onrechte is gesaldeerd met saldo van de agrarische bedrijven aan de [locatie 2] in Venlo en aan de [locatie 8] in Grubbenvorst.
Zij voeren hiertoe in beroep aan dat in de bestaande stallen op deze locaties reeds lange tijd geen vee meer wordt gehouden en in deze stallen de voorzieningen ontbreken om daarin opnieuw vee te houden. In dit verband wijzen zij ten aanzien van de locatie aan de [locatie 8] in Grubbenvorst op meitellingen waaruit volgens hen blijkt dat sinds 2011 op deze locatie geen dieren meer worden gehouden. Voorts wijzen zij ten aanzien van deze locatie op een bedrijfscontroleverslag van 24 september 2014 waaruit volgens hen kan worden afgeleid dat op die locatie een bedrijf is gevestigd dat handelt in motoren. Het is volgens Behoud de Parel en anderen dan ook denkbaar dat de stallen op deze locatie niet meer geschikt waren voor het houden van vee ten tijde van het moment van intrekking van de milieuvergunning of het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie is gesloten.
Daarnaast voeren zij aan dat door deze wijziging in bedrijfsactiviteiten de milieuvergunning van dit saldo-gevende bedrijf voor het houden van vee is komen te vervallen voordat de desbetreffende milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van [maatschap] is ingetrokken en voordat de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie ten behoeve van het bedrijf van [maatschap] is gesloten.
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de stallen van deze saldo-gevende bedrijven gedurende de periode tussen de referentiedata en het moment van intrekking van de milieuvergunningen van deze bedrijven of het moment waarop de overeenkomsten over de overname van de stikstofdepositie zijn gesloten, aanwezig waren. Het college verwijst in dit verband naar luchtfoto’s. Dat uit een bedrijfscontroleverslag van 24 september 2014 kan worden afgeleid dat op de locatie [locatie 8] in Grubbenvorst op dat moment een bedrijf is gevestigd dat handelt in motoren, betekent volgens het college niet dat de bestaande stallen op deze locatie niet meer geschikt waren voor het houden van vee ten tijde van het moment van intrekking van de milieuvergunning of het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie is gesloten. Volgens het college is externe saldering met saldo van de agrarische bedrijven aan de [locatie 2] in Venlo en aan de [locatie 8] in Grubbenvorst dan ook mogelijk.
5.2. Blijkens het bestreden besluit bestond voor de kalverhouderij aan de [locatie 1] in Grubbenvorst op de relevante referentiedata geen toestemming op grond van de Hinderwet of de Wet milieubeheer, nu de kalverhouderij eerst nadien is opgericht. Daarnaast is voor de exploitatie van het bedrijf niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
Bij het bestreden besluit is voor het agrarische bedrijf een vergunning krachtens de Nbw 1998 verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van 6.250 kg per jaar. Vast staat dat de door [maatschap] aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in de nabijgelegen Natura 2000-gebieden "Maasduinen", "Boschhuizerbergen" en "Deurnsche Peel en Mariapeel". Vanwege deze depositietoename is een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 gemaakt van de gevolgen van de aangevraagde situatie voor de betrokken gebieden. In de passende beoordeling is vermeld dat de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie onder andere wordt gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten op de agrarische bedrijven aan de [locatie 2] te Venlo en aan de [locatie 8] te Grubbenvorst.
5.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, is externe saldering in beginsel mogelijk met een milieuvergunning die is verleend voor de referentiedatum en die na die datum is ingetrokken. Niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf. Wel is relevant of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was (uitspraken van 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9630 en 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:714). Dat is het geval als de hervatting van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voor de realisering van een project, is vereist. Deze voorwaarden zijn gesteld teneinde het mitigerende karakter van externe saldering te waarborgen. Externe saldering kan alleen met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf.
5.4. De Afdeling stelt vast dat voor de saldo-gevende bedrijven aan de [locatie 2] in Venlo en aan de [locatie 8] in Grubbenvorst op de referentiedata toestemming bestond voor het houden van een veebestand met een bijbehorende ammoniakemissie. Tussen partijen is niet in geschil dat extern is gesaldeerd met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedata. Voorts is niet in geschil dat de stallen van de saldo-gevende bedrijven aan de [locatie 2] in Venlo en aan de [locatie 8] in Grubbenvorst op het moment van intrekking van de milieuvergunningen van deze bedrijven of op het moment waarop de overeenkomsten over de overname van de stikstofdepositie zijn gesloten, aanwezig waren. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of is gesaldeerd met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie.
5.5. Uit voornoemde uitspraak volgt dat in het kader van externe saldering niet relevant is of tot het moment van intrekking van de vergunning, of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het saldo-gevende bedrijf. Dat wat betreft de locatie aan de [locatie 8] in Grubbenvorst volgens Behoud de Parel en anderen uit de overgelegde meitellingen blijkt dat sinds 2011 op deze locatie geen dieren meer worden gehouden, maakt derhalve niet dat externe saldering met deze locatie niet mogelijk is.
Voorts staat vast dat de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie tussen dit saldo-gevende bedrijf en [maatschap] is gesloten op 1 november 2012. Daarnaast is bij besluit van 27 november 2012 de milieuvergunning van dit saldo-gevende bedrijf ten behoeve van het bedrijf van [maatschap] gedeeltelijk ingetrokken. Uit het intrekkingsbesluit blijkt dat de milieuvergunning is ingetrokken voor het houden van 74 kraamzeugen in stal 3 met een ammoniakemissie van 614,2 kg per jaar. Na de gedeeltelijke intrekking resteerde een milieuvergunning voor het houden van ongeveer 2.100 varkens. Uit het bedrijfscontroleverslag van 24 september 2014 omtrent deze locatie blijkt dat het houden van varkens toentertijd was gestaakt en dat onder andere in de kraamstal, die is aangemerkt als pand 3 op de milieutekening, geen onderhoud meer is gepleegd en dat deze stal zal worden gesloopt. Voorts blijkt uit dit bedrijfscontroleverslag dat de voormalige guste en dragende zeugenstal, aangemerkt als pand 5 op de milieutekening, ten tijde van het controlebezoek in gebruik is als opslagruimte voor motoren.
Behoud de Parel en anderen hebben hun betoog dat door de wijziging in bedrijfsactiviteiten de milieuvergunning van het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 8] in Grubbenvorst voor het houden van vee is komen te vervallen voordat de desbetreffende milieuvergunning ten behoeve van het bedrijf van [maatschap] is ingetrokken en voordat de overeenkomst over de overname van stikstofdepositie is gesloten, niet onderbouwd. Voorts heeft het college, gelet op hetgeen in het bedrijfscontroleverslag is vermeld, naar het oordeel van de Afdeling ervan mogen uitgaan dat wat betreft de locatie aan de [locatie 8] in Grubbenvorst is gesaldeerd met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie.
Het betoog faalt in zoverre.
5.6. Ten aanzien van het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 2] in Venlo staat vast dat de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie tussen dit saldo-gevende bedrijf en [maatschap] is gesloten op 24 november 2010. Verder is de milieuvergunning van dit saldo-gevende bedrijf bij besluit van 18 juli 2011 gedeeltelijk ingetrokken. Behoud de Parel en anderen hebben ter zitting betoogd dat de gebouwen aan de [locatie 2] al jaren worden gebruikt voor de stalling van caravans. De Afdeling overweegt dat deze enkele stelling ter zitting niet leidt tot het oordeel dat het college wat betreft deze locatie er niet van heeft mogen uitgaan dat is gesaldeerd met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie.
Het betoog faalt ook in zoverre.
6. Voorts betogen Behoud de Parel en anderen dat de aangevraagde situatie - ongeacht externe saldering met een aantal saldo-gevende bedrijven - leidt tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in de vogelrichtlijngebieden Deurnsche Peel & Mariapeel en Maasduinen ten opzichte van de referentiedata 10 juni 1994 en 24 maart 2000. Het college heeft zich er volgens Behoud de Parel en anderen niet van verzekerd dat door deze toename de natuurlijke kenmerken van deze vogelrichtlijngebieden niet zullen worden aangetast. Zij wijzen er op dat de leefgebieden van een aantal vogelsoorten in deze gebieden stikstofgevoelig zijn en dat in een aantal gevallen de kritische depositiewaarden voor de habitats van deze vogelsoorten worden overschreden. In dit verband verwijzen Behoud de Parel en anderen naar het rapport ‘Stikstofgevoeligheid van vogelrichtlijngebieden in Limburg’ van 2012, in opdracht van de provincie Limburg opgesteld door onder andere SOVON Vogelonderzoek Nederland (hierna: het SOVON-rapport).
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat door toepassing van de beleidslijn ‘Toetsing stikstofdepositie bij Limburgse vogelrichtlijngebieden’ van 27 november 2012 (hierna: de beleidslijn) is verzekerd dat significant negatieve gevolgen op voor stikstofgevoelige habitats in het vogelrichtlijngebied Hamert als gevolg van de aangevraagde situatie zijn uitgesloten. Daarnaast wordt met toepassing van externe saldering voorkomen dat de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in de andere betrokken vogel- en habitatrichtlijngebieden ten opzichte van de referentiedata 10 juni 1994, 20 maart 2000 en 7 december 2004, aldus het college. Volgens het college is derhalve verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden "Maasduinen", "Boschhuizerbergen" en "Deurnsche Peel en Mariapeel" niet zullen worden aangetast.
6.2. De Afdeling stelt vast dat Behoud de Parel en anderen ter zitting hebben aangegeven dat hun betoog zich uitsluitend richt op de gevolgen van de vergunningverlening voor het vogelrichtlijngebied "Hamert" dat op 20 mei 1994 als speciale beschermingszone is aangewezen en dat onderdeel uitmaakt van het aangewezen Natura 2000-gebied "Maasduinen". Blijkens de gemaakte passende beoordeling leidt de gewenste bedrijfssituatie tot een toename van stikstofdepositie van maximaal 0,12 mol/ha/jaar op voor stikstofgevoelige habitats in dit gebied ten opzichte van de referentiedatum 10 juni 1994. Deze depositietoename als gevolg van de aangevraagde situatie heeft het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag onderkend en betrokken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat ondanks de toename van stikstofdepositie van maximaal 0,12 mol/ha/jaar is uitgesloten dat de aangevraagde situatie significant negatieve gevolgen heeft voor dit gebied. Dit standpunt heeft het college onderbouwd met een verwijzing naar de gehanteerde beleidslijn, waaraan onder andere het SOVON-rapport ten grondslag ligt.
In de beleidslijn staat dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 die stikstofdepositie veroorzaakt op Limburgse Natura 2000-gebieden, voor de gebieden die op 10 juni 1994 of nadien als vogelrichtlijngebieden zijn aangewezen, de stikstofsituatie op 7 december 2004 als uitgangspunt mag worden genomen. Volgens het college blijkt uit de beleidslijn dat onder andere uit de omschrijvingen in het (ontwerp)aanwijzingsbesluit naar voren komt dat in het jaar 2004 voor de in het Natura 2000-gebied "Maasduinen" aanwezige vogelsoorten die afhankelijk zijn van een voor stikstofgevoelig leefgebied, voldoende leefgebied aanwezig was voor het in de instandhoudingsdoelstellingen geformuleerde aantal paren voor deze soorten. In de beleidslijn is hieromtrent vermeld dat rekening is gehouden met natuurlijke populatiefluctuaties en de reactietijd van het leefgebied op stikstofdepositie. Deze conclusie van het college dat uit de beleidslijn blijkt dat in het jaar 2004 voor de in het Natura 2000-gebied "Maasduinen" aanwezige vogelsoorten die afhankelijk zijn van een voor stikstofgevoelig leefgebied, voldoende leefgebied aanwezig was voor het in de instandhoudingsdoelstellingen geformuleerde aantal paren voor deze soorten, hebben Behoud de Parel en anderen niet weerlegd. Zij verwijzen weliswaar naar delen uit het SOVON-rapport waarin is vermeld dat de leefgebieden van een aantal vogelsoorten in het Natura 2000-gebied "Maasduinen" stikstofgevoelig zijn en dat de kritische depositiewaarden voor de habitats van deze vogelsoorten worden overschreden, maar die delen hebben geen betrekking op de stikstofsituatie rond 2004.
Uit de beleidslijn volgt dat indien een aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op de Limburgse Natura 2000-gebieden ten opzichte van 7 december 2004 - zoals in dit geval - aan de hand van een passende beoordeling dient te worden aangetoond dat deze toename wordt gemitigeerd door bijvoorbeeld saldering. Uit de passende beoordeling blijkt dat de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie ten opzichte van 7 december 2004 geheel wordt weggenomen door saldering met de afname van stikstofdepositie als gevolg van gehele of gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten op de agrarische bedrijven aan de [locatie 7] in Hegelsom, aan de [locatie 2] in Venlo, aan de [locatie 3] in Lottum, aan de [locatie 4] en de [locatie 5] in Velden, aan de [locatie 8] in Grubbenvorst, aan de [locatie 9] in Melderslo en aan de [locatie 6] in Horst.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen Behoud de Parel en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het de zekerheid heeft verkregen dat de vergunde bedrijfssituatie de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Maasduinen" niet zal aantasten.
Het betoog faalt.
7. Voor zover Behoud de Parel en anderen betogen dat bij het bestreden besluit ten onrechte geen vergunning op grond van artikel 16 van Pro de Nbw 1998 is verleend, heeft het college er terecht op gewezen dat een dergelijke vergunning niet is aangevraagd. Het college heeft er bij het bestreden besluit dan ook terecht van afgezien om, naast een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998, ook een vergunning krachtens artikel 16 van Pro die wet te verlenen.
Het betoog faalt.
8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2016
772.