Uitspraak
201506813/1/A1.
Datum uitspraak: 14 september 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [ appellante sub 2] , wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 juli 2015 in zaken nrs. 14/6524 en 15/2237 in het geding tussen:
[appellante sub 1], [belanghebbende] en
[appellante sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
[appellante sub 2] en [belanghebbende] hebben bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig beslissen door het college op het verzoek om handhaving van 17 september 2013 ten aanzien van activiteiten op het perceel [locatie 1] te Breda (hierna: het perceel).
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft het college het handhavingsverzoek deels afgewezen en deels toegewezen.
Bij besluit van 27 februari 2015 heeft het college het door [appellante sub 2] en [belanghebbende] tegen het besluit van 9 juli 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Voor zover nu nog van belang, heeft het college ten aanzien van het pad aangelegd met puingranulaat aan de zuidzijde van het perceel het besluit van 9 juli 2014 herroepen en het verzoek om handhaving toegewezen. Ten aanzien van de erfafscheiding heeft college het besluit van 9 juli 2014 herroepen, maar het verzoek om handhavend optreden afgewezen omdat bij besluit van 26 januari 2015 daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
Bij uitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, het door [belanghebbende] tegen het besluit van 27 februari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, het door [belanghebbende] ingesteld beroep tegen de weigering handhavend op te treden bij het besluit van 9 juli 2014 ongegrond verklaard, het door [belanghebbende] ingestelde beroep tegen het uitblijven van een beslissing op het handhavingsverzoek gegrond verklaard en het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op dat verzoek vernietigd. Voorts heeft de rechtbank het college opgedragen om binnen twee weken een beslissing te nemen op het verzoek om handhavend op te treden tegen de parkeerplaats en het drainagesysteem. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college [appellante sub 1] gelast onder oplegging van dwangsommen om binnen een termijn van zes maanden het met puingranulaat aangelegde pad, de parkeerplaats en het aangelegde drainagesysteem op het perceel geheel te verwijderen en de situatie in de oude toestand te herstellen.
Tegen dit besluit heeft [appellante sub 1] bezwaar gemaakt.
[appellante sub 2] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
[appellante sub 1] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 29 januari 2016 heeft het college het besluit van 30 juli 2015 ingetrokken.
Bij besluit van 25 maart 2016 heeft het college [appellante sub 1] gelast om binnen vier weken het hekwerk met poorten op de kadastrale grens tussen de percelen gemeente Princenhage, sectie T, nummers 127 en 128 te verwijderen en verwijderd te houden.
Tegen dit besluit heeft [appellante sub 1] bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 april 2016 heeft het college de begunstigingstermijn genoemd in het besluit van 25 maart 2016 verlengd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2016, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, en [appellante sub 2], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door C.T.M. van Slingerland en H.M.M. van Gils, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante sub 2] woont op het perceel [locatie 2] te Breda. Zij woont daar met haar echtgenoot [belanghebbende]. Dit perceel grenst aan het perceel. [appellante sub 1] is van plan om op het perceel een woning te bouwen. Op het perceel zijn al verschillende activiteiten verricht. Op 15 september 2013 is een verzoek gedaan om handhavend op te treden tegen het verhogen van het perceel, het maken van een uitrit inclusief dam, het aanleggen van een parkeerterrein, het toekomstig gebruik van de gronden ten behoeve van een hondenschool, het plaatsen van een hekwerk, het aanleggen van een drainagesysteem, het treffen van voorbereidende handelingen ten behoeve van het bouwen van een woning en een chalet. Bij brief van 11 maart 2014 is bezwaar gemaakt, omdat niet tijdig een besluit was genomen.
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft het college besloten een handhavingsprocedure te starten voor het aanleggen van de parkeerplaats, het plaatsen van een hekwerk en het aanleggen van een drainagesysteem en voor de overige activiteiten geweigerd handhavend op te treden. Bij het besluit op bezwaar van 27 februari 2015 heeft het college wat betreft het puingranulaat langs de zuidelijke grens van het perceel (hierna: het pad) het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 juli 2014 op dat punt herroepen en medegedeeld de handhavingsprocedure hiertegen op te starten. Wat betreft de erfafscheiding is het bezwaar eveneens gegrond verklaard, maar heeft het college geweigerd handhavend op te treden omdat daarvoor inmiddels een vergunning was verleend. Op 28 oktober 2014 heeft het college de brief van 11 maart 2014 naar de rechtbank doorgestuurd ter behandeling als beroepschrift. Na de uitspraak van de rechtbank heeft het college meerdere besluiten genomen met betrekking tot handhavend optreden tegen activiteiten op het perceel.
2. De Afdeling zal eerst bezien of alle activiteiten die aan de orde zijn gesteld in deze procedure aan de orde kunnen komen. Daarna zal de Afdeling voorafgaand aan de beoordeling van het hoger beroep van [appellante sub 2] bezien of aan een inhoudelijke bespreking van haar gronden kan worden toegekomen. Na beoordeling van de hoger beroepen van [appellante sub 2] en [appellante sub 1] komen de besluiten die genomen zijn na de uitspraak van de rechtbank aan de orde.
Omvang verzoek om handhaving
3. [ appellante sub 1] stelt zich op het standpunt dat het college in zijn besluiten van 27 februari 2015 en van 30 juli 2015 en de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte het met puingranulaat aangelegde pad hebben betrokken. Daarop zag het verzoek van 15 september 2013 immers niet.
3.1. Zoals blijkt uit de beschrijving in overweging 1 van het verzoek van 15 september 2013 om handhaving van diverse activiteiten, heeft dit verzoek geen betrekking op handhavend optreden tegen het met puingranulaat aangelegde pad. Eerst in het bezwaarschrift tegen het besluit van 9 juli 2014 is verzocht om handhavend optreden tegen dat pad. Het college noch de rechtbank hadden derhalve het pad als onderdeel van de beslissing op het bezwaar daarbij mogen betrekken. Voor zover in het besluit van 30 juli 2015 een last is opgelegd ten aanzien van het pad betreft dit besluit een primair besluit en betreft het geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en is dit daarmee in zoverre niet mede onderwerp van dit geding.
Het voorgaande betekent dat alle gronden met betrekking tot het pad buiten beschouwing moeten blijven. Het college zal alsnog de gronden van [appellante sub 1] als gronden van zijn bezwaar tegen het primaire besluit over de handhaving van het pad in behandeling moeten nemen.
Hoger beroep [appellante sub 2]
4. [ appellante sub 1] betoogt dat [appellante sub 2] geen belang heeft bij haar verzoek om handhaving tegen de drainage en de parkeerplaats, omdat de afstand van haar woning tot de drainage en de parkeerplaats groot is en zij vanuit haar woning geen zicht daarop heeft.
4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
4.2. Het betoog faalt. Het perceel van [appellante sub 2] grenst direct aan het perceel. Hoewel zij mogelijk vanuit haar woning geen zicht heeft op het deel van het perceel waar de drainage ligt en de parkeerplaats, is niet gebleken dat zij elders op haar perceel ook geen zicht heeft hierop en is niet uitgesloten dat de drainage, die deels direct grenzend aan haar perceel is aangelegd, gevolgen heeft voor haar perceel.
5. In het dictum van de uitspraak van 7 juli 2015 heeft de rechtbank [appellante sub 2] niet-ontvankelijk verklaard. Uit de bewoordingen van de overwegingen van deze uitspraak blijkt echter dat de rechtbank de initialen [A] heeft toegedicht aan [appellante sub 2] en de intialen [B] aan [belanghebbende]. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat dit onjuist is. De rechtbank heeft blijkens haar overwegingen [belanghebbende] niet-ontvankelijk geacht in zijn beroep. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat de rechtbank niet [appellante sub 2] niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar beroep.
6. [ appellante sub 1] betoogt dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb aan [appellante sub 2] inzake de drainage en de parkeerplaats kan worden tegengeworpen, omdat de bepalingen in het bestemmingsplan waaraan moet worden getoetst niet strekken ter bescherming van haar belangen.
6.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.2. Ter plaatse van de drainage en de parkeerplaats geldt ingevolge het bestemmingsplan Buitengebied Zuid 2013 de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" en/of de bestemming "Natuur".
Ingevolge artikel 4.1 van de planregels zijn gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" bestemd voor:
a. duurzaam agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening (…);
c. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en abiotische waarden.
Ingevolge artikel 13.1 zijn de gronden met de bestemming "Natuur bestemd voor:
a. de duurzame instandhouding van natuurgebieden,
b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde natuur- en hydrologische waarden;
c. behoud of versterking van de landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden.
6.3. De relevante bepalingen in het bestemmingsplan strekken ter bescherming van het algemene belang bij de bescherming van landschap- en natuurwaarden. In dit geval is het individuele belang van [appellante sub 2] bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe leefomgeving verweven met dit algemene belang. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 8:69a van de Awb aan de vernietiging van de besluiten in de weg staat.
Het betoog faalt.
7. Het voorgaande betekent dat aan een inhoudelijke beoordeling van de hogerberoepsgronden van [appellante sub 2] kan worden toegekomen
8. [ appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte in overweging 13 van haar uitspraak heeft overwogen dat er geen grond meer is voor handhavend optreden tegen het hekwerk, omdat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend waartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend.
8.1. In overweging 13 in de uitspraak van de rechtbank staat dat ter verdere beslechting van het geschil wordt overwogen dat het college bij besluit van 26 januari 2015 aan [appellante sub 1] omgevingsvergunning heeft verleend voor het plaatsen van het hekwerk en het aanleggen van een tweede in-en uitrit en dat hiertegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Gelet hierop is er in zoverre geen grond meer voor handhavend optreden.
Deze overweging is een overweging ten overvloede die niet dragend is voor de beslissing in de aangevallen uitspraak. Het betoog kan reeds om die reden niet leiden tot het beoogde doel.
9. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
Hoger beroep [appellante sub 1]
10. [ appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep tegen het besluit van 27 februari 2015, waarbij een besluit is genomen op het bezwaar van [appellante sub 2] en [belanghebbende], niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hiertoe voert zij aan dat het college in dat besluit een oordeel heeft gegeven over het inzetten van de handhavingsprocedure. Indien zij dit onbestreden laat, zou de rechtmatigheid van dit oordeel vaststaan en kan zij dit later niet meer betwisten.
10.1. Het besluit van 27 februari 2015 bevat geen besluit tot bestuursrechtelijke handhaving, maar slechts een voornemen om tot handhaving over te gaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit in zoverre geen rechtsgevolgen heeft voor [appellante sub 1]. Tegen het voornemen kan niet worden opgekomen, zodat de rechtmatigheid van de argumenten van het college die aan dat voornemen ten grondslag liggen niet komt vast te staan. [appellante sub 1] kan deze ten volle bestrijden in de procedure tegen het besluit waarbij tot handhaving wordt besloten. De rechtbank heeft het beroep van [appellante sub 1] terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
11. Wat betreft de door [appellante sub 1] aangevoerde gronden over de procedure bij de rechtbank, heeft [appellante sub 1] desgevraagd ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat zij deze aan de orde heeft gesteld om te bereiken dat wordt geoordeeld dat [appellante sub 2] geen belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving ten aanzien van de drainage en de parkeerplaats en dat de rechtbank ten onrechte het pad bij haar uitspraak heeft betrokken. De Afdeling stelt vast dat indien de procedurele gronden slagen, dit niet af zal doen aan de conclusie in overweging 4.2 dat [appellante sub 2] belanghebbende is bij haar verzoek om handhaving en aan de conclusie in overweging 3.1 over het pad. De Afdeling ziet hierin aanleiding een inhoudelijke beoordeling van de procedurele gronden achterwege te laten.
12. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
Het besluit van 30 juli 2015 (last drainage en verharding parkeerplaats)
13. Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college [appellante sub 1] onder oplegging van dwangsommen onder meer gelast om de aangelegde parkeerplaats en het aangelegde drainagesysteem geheel te verwijderen en de situatie in de oude toestand te herstellen. Dit besluit is in zoverre ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding. De gronden van het daartegen ingediende bezwaarschrift, zal de Afdeling als gronden van het beroep meenemen.
Het standpunt van het college dat het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk is, omdat dit besluit bij besluit van 29 januari 2016 is ingetrokken en dat laatste besluit onherroepelijk is, is niet juist. Ook het besluit van 29 januari 2016 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en daarmee gelet op het bepaalde in artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding en nog niet onherroepelijk. Verder heeft [appellante sub 1] nog belang bij beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 30 juli 2015. Zij heeft naar aanleiding van de last de verharding van de parkeerplaats deels verwijderd, waarvoor kosten zijn gemaakt, en zou deze verharding weer willen aanbrengen.
14. [ appellante sub 1] betoogt dat voor de aanleg van de drainage en het verharden van de zogenoemde parkeerplaats geen omgevingsvergunning is vereist, zodat het college onbevoegd was daartegen op te treden. Daartoe voert zij aan dat de verharding geen parkeerplaats betreft maar een keerstrook, die ook dient voor het normale onderhoud en beheer. De drainage was reeds aanwezig, zodat de door haar uitgevoerde werkzaamheden daaraan eveneens slechts in het kader van normaal onderhoud en beheer zijn verricht. Verder is het wateraspect genoegzaam geregeld in de Keur. Voorts voert zij aan dat geen waarden in het geding zijn, zodat ook om die reden geen vergunning is vereist.
Indien voor deze werkzaamheden wel een vergunning is vereist betoogt [appellante sub 1] dat deze reeds impliciet moet worden geacht te zijn verleend bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning op het perceel.
14.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
Ter plaatse van de drainage en de parkeerplaats geldt ingevolge het bestemmingsplan Buitengebied Zuid 2013 de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" en/of de bestemming "Natuur".
Ingevolge artikel 4.1 van de planregels zijn gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden" bestemd voor:
a. duurzaam agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening (…);
c. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en abiotische waarden.
Ingevolge artikel 4.5 is ten aanzien van het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden het bepaalde in artikel 26, lid 26.8.1 van toepassing.
Ingevolge artikel 13.1 zijn de gronden met de bestemming "Natuur bestemd voor:
a. de duurzame instandhouding van natuurgebieden,
b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde natuur- en hydrologische waarden;
c. behoud of versterking van de landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden.
Ingevolge artikel 13.3 is ten aanzien van het uitvoeren van werken en/of werkzaamheden het bepaalde in artikel 26, lid 26.8.1 van toepassing.
Ingevolge artikel 26, lid 26.8.1, onder a, is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders binnen de bestemde of nader aangeduide gebieden, onder verwijzing naar de tabel van omgevingsvergunningen en gebruiksverboden, de navolgende werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren.
In het overzicht van de werken en werkzaamheden staat vermeld onder d in paragraaf Bodem het aanleggen en/of verharden van bedrijfswegen, onderhoudspaden, paden voor dagrecreatief medegebruik, dan wel het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen voor zover gelegen buiten de aanduiding ‘bouwvlak’;
onder k in paragraaf Water het beïnvloeden van de grondwaterstand door de aanleg van een werk voor bemaling onderbemaling of drainage.
Onder voetnoot 2 bij paragraaf Water staat dat de werkzaamheden uitsluitend vergunningplichtig zijn voor zover daarbij landschappelijke waarden (aardkundig, cultuurhistorisch, visueel-ruimtelijk) en of natuurlijke waarden in het geding zijn. De waterhuishoudkundige aspecten zijn veiliggesteld via de keur van het Waterbeheerplan.
De tabel als bedoeld in artikel 26, lid 26.8.1, onder a, luidt als volgt:
A: omgevingsvergunning vereist
Ingevolge dit artikelonderdeel onder c, aanhef en onder a, is het bepaalde onder a, niet van toepassing op werken en/of werkzaamheden van geringe omvang en uit planologisch oogpunt van ondergeschikt belang gericht op en noodzakelijk voor het normale onderhoud of beheer van de gronden of de instandhouding van het gebied (…).
Ingevolge dit artikelonderdeel onder c, aanhef en onder e, is het bepaalde onder a, niet van toepassing indien voor bedoelde werken en/of werkzaamheden een vergunning/ontheffing op grond van de Keur van het Waterschap Brabantse Delta en/of de Verordening Waterhuishouding Noord-Brangt 1997 - of later gewijzigde regelgeving ter zake- noodzakelijk is.
14.2. De drainage is aangelegd op een deel van het perceel met een oppervlakte van ongeveer 90 bij 30 meter. De gronden hebben de bestemming "Agrarisch met waarden-Landschapswaarden". Uit artikel 26, lid 26.8.1, onder a, gelezen in verbinding met de tabel, van de planregels volgt dat voor de aanleg van drainage daar een omgevingsvergunning is vereist. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de aanleg van de in geding zijnde drainage van de vergunningplicht is uitgezonderd. Gelet op de bewoordingen van genoemd artikelonderdeel is de tabel doorslaggevend en komt aan hetgeen in voetnoot 2 staat vermeld geen zelfstandige betekenis toe. Verder volgt uit artikel 26, lid 26.8.1, onder c, aanhef en onder e, van de planregels dat slechts geen vergunningplicht geldt in verband met waterhuishoudkundige aspecten indien op grond van de Keur een vergunning of ontheffing noodzakelijk is. Niet is gebleken dat een vergunning of ontheffing noodzakelijk is. Uit de stukken blijkt dat op het perceel een geheel nieuw drainagesysteem is aangelegd, zodat dit geen normaal onderhoud of beheer betreft. Gelet op het voorgaande is voor de aanleg van de drainage een omgevingsvergunning vereist.
De verharding van de zogenoemde parkeerplaats is aangelegd op een deel van het perceel, waarop de bestemmingen "Agrarisch met waarden-landschapswaarden" en "Natuur" rusten. Uit artikel 26, lid 26.8.1, onder a, gelezen in verbinding met de tabel, van de planregels volgt dat voor de aanleg van de verharding een omgevingsvergunning is vereist. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de aanleg van de verharding van de vergunningplicht is uitgezonderd. Ten tijde van het nemen van het besluit van 30 juli 2015 had de verharding een oppervlakte van ongeveer 20 bij 13 meter. [appellante sub 1] heeft gesteld dat deze verharding nodig is voor het keren van onderhoudsmachines. Echter niet is aangetoond dat een verharding met een oppervlakte van deze omvang daarvoor nodig is, zodat niet is gebleken dat deze verharding noodzakelijk is voor het normale onderhoud of beheer van de gronden. Gelet op het voorgaande is voor de aanleg van de verharding een omgevingsvergunning vereist.
14.3. Bij besluit van 4 juli 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel. Deze omgevingsvergunning is ingetrokken. Op 26 januari 2015 is opnieuw omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woning op het perceel. Dat bij de aanvraag voor de vergunning van 4 juli 2014 als bijlage 6 een tekening van de tuininrichting is gevoegd, biedt geen grond voor het oordeel dat impliciet een vergunning voor de drainage en de verharding van de parkeerplaats is verleend, reeds omdat, anders dan [appellante sub 1] stelt, op die tekening geen drainage of een verharding ter plaatse van de zogenoemde parkeerplaats is aangegeven. Ook wordt in het rapport van 3 juni 2014 "inventarisatie Flora en Fauna" als bijlage 13 opgesteld door de gemeente bij deze aanvraag geen melding gemaakt van de drainage en de verharding.
14.4. Gelet op het voorgaande was het college bevoegd tegen de aanleg van de drainage en de verharding van de zogenoemde parkeerplaats handhavend op te treden. Het betoog faalt.
15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
16. [ appellante sub 1] betoogt dat hij er op mocht vertrouwen dat hij de werkzaamheden zonder vergunning mocht verrichten en dat daarmee reeds was ingestemd.
16.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:485) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
16.2. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Van concrete aan het college toe te rekenen toezeggingen is niet gebleken. Zoals hiervoor reeds is overwogen blijkt uit de tekening van de tuininrichting en het rapport "inventarisatie van de Flora en Fauna" niet dat daarbij is voorzien in of is uitgegaan van een verharde parkeerplaats en drainage. Reeds hierom kan uit de omstandigheid dat met die tekening is ingestemd en dat de inventarisatie door de gemeente is opgesteld, niet worden afgeleid dat is toegezegd dat de drainage en de verharding mochten worden aangelegd. De omstandigheid dat in het kader van de beoordeling of aan de in het kettingbeding opgenomen kwalitatieve verplichting werd voldaan het tuinontwerp akkoord is bevonden biedt ook geen grond voor het oordeel dat een concrete toezegging is gedaan. Hieraan lag dezelfde tekening ten grondslag. Evenmin kan uit de vaststelling van het bestemmingsplan worden afgeleid dat de toezegging is gedaan dat de zogenoemde parkeerplaats verhard mag worden aangelegd. Hoewel ter plaatse van de voorziene tweede bomenrij ter hoogte van een deel van de zogenoemde parkeerplaats de bestemming "Natuur" ontbreekt, kan hieruit niet worden afgeleid dat daar een verharding mag worden aangelegd.
Het betoog faalt.
17. Het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 30 juli 2015, voor zover het besluit betrekking heeft op de drainage en de verharding van de zogenoemde parkeerplaats, is ongegrond.
Besluit van 29 januari 2016 (intrekking last drainage en verharding parkeerplaats)
18. Bij besluit van 29 januari 2016 heeft het college het besluit van 30 juli 2015 ingetrokken. Dit besluit is in zoverre ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding.
19. [ appellante sub 2] betoogt dat het college de last ten onrechte heeft ingetrokken. Daartoe voert zij aan dat zij beroep heeft ingediend tegen de beslissing op haar bezwaar waarbij de omgevingsvergunning van 5 november 2015 in stand is gelaten. Zolang deze omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is had het college niet al tot intrekking mogen overgaan.
19.1. Het college heeft de last ingetrokken omdat de werkzaamheden in overeenstemming zijn gebracht met de op 5 november 2015 verleende omgevingsvergunning voor de aanleg van de drainage en een zogenoemde keerstrook, zodat er geen overtreding meer is. In de omstandigheid dat deze vergunning nog niet onherroepelijk is, hoefde het college geen aanleiding te zien de last in stand te laten. Indien de last in stand zou blijven, zou [appellante sub 1] immers alsnog ter voorkoming van verbeuring van dwangsommen de drainage en de verharding van de keerstrook moeten verwijderen, terwijl zij in het bezit is van de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Overigens kan in het geval de vergunning niet in stand blijft een nieuwe last worden opgelegd.
Het betoog faalt.
20. Het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 29 januari 2016 is ongegrond.
Besluit van 25 maart 2016 (last hekwerk)
21. Bij besluit van 25 maart 2016 heeft het college [appellante sub 1] een last onder dwangsom opgelegd om het hekwerk met poorten op de kadastrale grens tussen de percelen gemeente Princenhage, sectie T, nummers 127 en 128 (hierna: hekwerk zuidzijde) te verwijderen en verwijderd te houden. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding. De gronden van het daartegen ingediende bezwaarschrift zal de Afdeling als gronden van het beroep meenemen. [appellante sub 1] heeft haar grond over het ontbreken van een voornemen als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb ter zitting ingetrokken.
22. Niet in geschil is dat het hekwerk zuidzijde zonder een daarvoor vereiste vergunning is gebouwd, zodat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
23. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
24. [ appellante sub 1] betoogt dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat het besluit van het college om alsnog een vergunning voor het hekwerk te weigeren niet in stand kan blijven. Tegen de uitspraak van de rechtbank waarbij haar beroep tegen dit besluit ongegrond is verklaard, is zij in hoger beroep gekomen.
24.1. Niet in geschil is dat het hekwerk in strijd met het bestemmingsplan is, zodat ter legalisering een omgevingsvergunning voor het bouwen en ook voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig is. Uit vaste jurisprudentie volgt dat het enkele feit dat het college niet bereid is van een bestemmingsplan af te wijken in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit inhoudende een weigering gebruik te maken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, is als zodanig in deze procedure niet aan de orde. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 24 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1586. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is.
25. Het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van 25 maart 2016 is ongegrond.
Besluit van 5 april 2016 (verlenging begunstigingstermijn)
26. Bij besluit van 5 april 2016 heeft het college de begunstigingstermijn genoemd in het besluit van 25 maart 2016 verlengd. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van dit geding. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben echter laten weten niet tegen dit besluit te willen opkomen, zodat hun beroepen van rechtswege hiertegen moeten worden geacht te zijn ingetrokken.
Conclusie
27. De hoger beroepen van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd. De beroepen van [appellante sub 1] tegen de besluiten van 30 juli 2015 en 25 maart 2016 zijn ongegrond. Het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 29 januari 2016 is ongegrond.
28. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen;
II. verklaart de beroepen van [appellante sub 1] tegen de besluiten van 30 juli 2015, voor zover het besluit betrekking heeft op de drainage en de verharding van de zogenoemde parkeerplaats, en van 25 maart 2016 ongegrond;
III. verklaart het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 29 januari 2016 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Soede
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016
270.