Uitspraak
Bij deze uitspraak is een persbericht uitgebracht.
201311081/2/A1.
Datum uitspraak: 31 augustus 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DOW Benelux B.V., gevestigd te Hoek, gemeente Terneuzen,
2. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Esso Nederland B.V., gevestigd te Breda, en ExxonMobil Chemical Holland B.V., gevestigd te Rotterdam (hierna: Esso en ExxonMobil),
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kuwait Petroleum Europoort B.V., gevestigd te Rotterdam,
4. [appellante sub 4A] en [appellante sub 4B], beide gevestigd te [plaats],
5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Yara Sluiskil B.V., gevestigd te Sluiskil, gemeente Terneuzen (hierna: Yara),
6. de naamloze vennootschap Zeeland Refinery N.V., gevestigd te Nieuwdorp, gemeente Borsele (hierna: Zeeland Refinery),
7. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DSM Delft Permit B.V., gevestigd te Delft,
8. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SABIC Innovative Plastics B.V., gevestigd te Bergen op Zoom,
9. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Raffinaderij B.V., gevestigd te Rotterdam, en Shell Nederland Chemie B.V., gevestigd te Moerdijk,
10. [appellante sub 10], gevestigd te [plaats],
11. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tata Steel IJmuiden B.V., gevestigd te Velsen-Noord, gemeente Velsen (hierna: Tata),
12. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Chemelot Site Permit B.V., gevestigd te Geleen, gemeente Sittard-Geleen (hierna: Chemelot),
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij het "Nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2012-2020" van 2 juli 2012 met kenmerk IENM.BSK-2012/126956 (hierna: het oorspronkelijke toewijzingsbesluit) heeft de staatssecretaris krachtens artikel 16.24 van de Wet milieubeheer broeikasgasemissierechten (hierna: emissierechten) toegewezen aan een aantal inrichtingen.
Bij het "Nationaal toewijzingsbesluit broeikasgasemissierechten 2012-2020" van 29 oktober 2013 met kenmerk IENM/BSK-2013/226553 (hierna: het gewijzigde toewijzingsbesluit) heeft de staatssecretaris een gewijzigde hoeveelheid emissierechten toegewezen.
Onder meer appellanten hebben beroep ingesteld tegen de gewijzigde toewijzing van emissierechten voor hun inrichtingen - de overige tegen dit besluit ingediende beroepen zijn ingetrokken - en Tata en Chemelot hebben ook beroep ingesteld tegen de in het oorspronkelijke en gewijzigde toewijzingsbesluit toegepaste berekeningswijze van de emissierechten voor hun specifieke installaties. Deze zaken worden gevoegd behandeld bij de Afdeling.
Bij uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2130, heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen. Dit heeft het Hof gedaan bij arrest van 28 april 2016 in de gevoegde zaken C-191/14 en anderen (ECLI:EU:C:2016:311). Het arrest is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een reactie op het arrest gegeven.
De Afdeling heeft na toestemming van partijen bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en dit onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Bij haar uitspraak van 11 juni 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat de beroepsgronden van Tata en Chemelot over de berekeningswijze voor hun specifieke installaties falen.
Ten aanzien van de overige in het geding aangevoerde beroepsgronden oordeelt de Afdeling als volgt.
2. Artikel 10, negende lid, van Besluit 2011/278/EU bepaalt, voor zover hier van belang, dat de definitieve totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elke gevestigde installatie gelijk is aan de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten, vermenigvuldigd met de correctiefactor.
Artikel 15, vierde lid, bepaalt, voor zover hier van belang, dat de lidstaat over moet gaan tot de bepaling van de definitieve jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten overeenkomstig artikel 10, negende lid.
3. Bij besluit 2013/448/EU heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) de correctiefactor vastgesteld. Bij het gewijzigde toewijzingsbesluit heeft de staatssecretaris overeenkomstig artikel 15, vierde lid, van Besluit 2011/278/EU met toepassing van de correctiefactor de definitieve jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten bepaald.
4. Alle appellanten hebben betoogd dat de staatssecretaris de correctiefactor niet mocht toepassen omdat deze door de Commissie ongeldig is vastgesteld.
Daarnaast hebben Esso en ExxonMobil betoogd dat het gewijzigde toewijzingsbesluit in strijd is met de artikelen 3:2, 3:46 en 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, en met de rechtszekerheid. Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] betogen dat dit besluit in strijd is met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, en met de rechtszekerheid.
4.1. Het Hof heeft in zijn arrest voor recht verklaard dat, voor zover hier van belang, de vaststelling van de correctiefactor bij Besluit 2013/448/EU ongeldig is, maar dat die ongeldigverklaring niet kan afdoen aan de tot tien maanden na het wijzen van het arrest op grondslag van deze correctiefactor vastgestelde maatregelen.
Het gewijzigde toewijzingsbesluit is een maatregel als bedoeld in het arrest. Uit het aangehaalde oordeel van het Hof volgt dat de staatssecretaris het gewijzigde toewijzingsbesluit terecht heeft gebaseerd op de bij het Besluit 2013/448/EU vastgestelde correctiefactor.
De betogen falen in zoverre.
4.2. Ingevolge artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht moet een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren.
De voor het nemen van het gewijzigde toewijzingsbesluit nodige kennis is gezien artikel 10, negende lid, van Besluit 2011/278/EU ten eerste een overzicht van de voorlopig kosteloos toegewezen emissierechten en ten tweede de correctiefactor waarmee die hoeveelheid moet worden vermenigvuldigd. De staatssecretaris beschikte over deze informatie. Anders dan Esso en ExxonMobil, Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] betogen, berust het besluit dus niet op onvoldoende onderzoek naar de relevante feiten.
Deze betogen falen.
4.3. Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet een bestuursorgaan de rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afwegen, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
Ingevolge het tweede lid mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Gezien artikel 15, vierde lid, samen met artikel 10, negende lid, van Besluit 2011/278/EU houdt het door de staatssecretaris te nemen besluit uitsluitend in dat hij de voorlopige toegewezen emissierechten vermenigvuldigt met de door de Commissie vastgestelde correctiefactor. Een afweging van belangen is hierbij niet aan de orde. Het gewijzigde toewijzingsbesluit is reeds hierom niet in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Het betoog van Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] faalt.
4.4. Ingevolge artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht moet een besluit berusten op een deugdelijke motivering.
Volgens Esso en ExxonMobil, Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] is het gewijzigde toewijzingsbesluit niet deugdelijk gemotiveerd omdat daarin niet is weergegeven hoe de correctiefactor is bepaald en omdat daarin niet is gemotiveerd hoe de staatssecretaris de juistheid van de correctiefactor heeft gecontroleerd.
Ook dit betoog faalt. De staatssecretaris heeft gezien het arrest van het Hof terecht de door de Commissie vastgestelde correctiefactor toegepast. Zoals eerder is overwogen heeft hij daarbij geen afwegingsruimte. De mededeling van de staatssecretaris dat hij bij het gewijzigde toewijzingsbesluit mede de vastgestelde correctiefactor toepast, is een deugdelijke motivering.
4.5. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet een bestuursorgaan dat een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Het gewijzigde toewijzingsbesluit is genomen naar aanleiding van de vaststelling van de door alle lidstaten toe te passen correctiefactor door de Commissie. Deze correctiefactor kan niet worden gerekend tot gegevens over feiten en belangen die Esso en Exxonmobil specifiek betreffen. Reeds hierom behoefden zij niet op grond van artikel 4:8, eerste lid, in de gelegenheid te worden gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Overigens had gegeven het gebonden karakter van de uitvoering van de correctiefactor een zienswijze daarover ook niet tot een ander besluit van de staatssecretaris kunnen leiden.
Dit betoog faalt.
4.6. Het betoog van Esso en ExxonMobil over rechtsonzekerheid komt erop neer dat het gewijzigde toewijzingsbesluit rechtsonzeker is omdat het niet duidelijk is welke gegevens ten grondslag hebben gelegen aan de vaststelling van de correctiefactor en niet kan worden beoordeeld of de correctiefactor voldoet aan de daaraan in richtlijn 2003/87/EU gestelde eisen. Het betoog van Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] over de rechtszekerheid begrijpt de Afdeling aldus, dat het rechtsonzeker is dat de Commissie bij het vaststellen van de correctiefactor niet in overeenstemming met de daarvoor gestelde regels zou hebben gehandeld.
Deze betogen hebben betrekking op de (wijze van) vaststelling van de correctiefactor door de Commissie, waarover het Hof zich bij de beantwoording van de prejudiciële vragen heeft uitgelaten, en niet op het bij de Afdeling bestreden en ter beoordeling staande gewijzigde toewijzingsbesluit. Dit besluit is niet rechtsonzeker: uit dit besluit blijkt welke emissierechten Esso en ExxonMobil, Yara, Zeeland Refinery en [appellante sub 10] krijgen.
De betogen falen.
5. De beroepen zijn ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2016
262.