Uitspraak
201409770/1/A4.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ziegler Nederland B.V., gevestigd te Albrandswaard,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 oktober 2014 in zaak nr. 14/1594 in het geding tussen:
Ziegler
en
het college van burgemeester en wethouders van Albrandswaard.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2013 heeft het college de door Ziegler gevraagde omgevingsvergunning voor de opslag van gevaarlijke stoffen, CMR stoffen en koopmansgoederen aan de Abel Tasmanstraat 41-45 te Albrandswaard, geweigerd.
Bij uitspraak van 29 oktober 2014 heeft de rechtbank het door Ziegler daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Ziegler hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Ziegler en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2015, waar Ziegler, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Eekhout-Glas en H. Vlasblom, beiden werkzaam bij DCMR Milieudienst Rijnmond, vergezeld van mr. K.A. Eshuis, ing. P.A. van den Berg en ing. P.M. Lincklaen-Arriëns, allen werkzaam bij de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het bij de rechtbank bestreden besluit betreft de weigering van een revisie-omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De aanvraag om vergunning houdt verband met de omzetting van de CPR richtlijn 15-2 naar de richtlijn 'Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen', Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: de PGS 15) en het dientengevolge van toepassing worden van het beschermingsniveau 2, als bedoeld in de PGS 15.
Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo neemt het college bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. De PGS 15 is in de bijlage van de Regeling omgevingsrecht opgenomen als informatiedocument waarmee het college op grond van artikel 9.2 van de regeling bij de bepaling van de beste beschikbare technieken rekening moet houden.
Het college heeft aan de weigering van de vergunning ten grondslag gelegd dat de opslag van stoffen binnen de inrichting niet voldoet aan het onderdeel van voorschrift 4.8.2 van de PGS 15 op grond waarvan de lokale brandweer binnen 15 minuten inzetbaar moet zijn, dan wel binnen de inrichting een bedrijfsbrandweer aanwezig moet zijn.
Ziegler heeft geen bedrijfsbrandweer en heeft zich ook niet aangesloten bij een gezamenlijke brandweer. Het college heeft ter zitting verklaard dat Ziegler hier ook niet toe verplicht is. In hoger beroep is slechts in geschil of Ziegler kan voldoen aan het onderdeel van voorschrift 4.8.2 dat bepaalt dat de lokale brandweer binnen 15 minuten inzetbaar moet zijn.
De begrippen 'opkomsttijd', 'voorbereidingstijd' en 'inzettijd'
2. Zoals het college en de rechtbank terecht hebben overwogen, is de tijd dat de brandweer inzetbaar moet zijn (de inzettijd) de benodigde tijd tussen de brandmelding en de daadwerkelijke blusactie en bestaat deze uit de opkomsttijd en de voorbereidingstijd.
De opkomsttijd is de tijd tussen het moment dat de meldkamer de melding van de brand in ontvangst neemt tot aan het moment dat de brandweer bij de brand arriveert.
De voorbereidingstijd is de tijd die ter plaatse van de brand nodig is om een adequate inzet voor te bereiden, die onder andere bestaat uit het uitrollen en aansluiten van slangen, het nemen van persoonlijke veiligheidsmaatregelen en het verkennen van de situatie.
De uitleg van deze begrippen, die mede is ontleend aan het Besluit veiligheidsregio's (Stb. 2010, 255), is tussen partijen niet in geschil.
3. Volgens het college bedraagt de opkomsttijd voor de inrichting van Ziegler ten minste 9,8 minuten en de voorbereidingstijd ten minste 7 minuten, zodat niet wordt voldaan aan de in voorschrift 4.8.2 van de PGS 15 neergelegde eis dat de lokale brandweer binnen 15 minuten inzetbaar is. De rechtbank heeft het college hierin gevolgd.
De hogerberoepsgronden
4. Ziegler betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij voldoet aan de eis dat de lokale brandweer binnen 15 minuten inzetbaar is. De rechtbank is bij de berekening van de opkomsttijd en voorbereidingstijd van onjuiste feiten uitgegaan. Zij heeft daarom ten onrechte het besluit tot weigering van de vergunning in stand gelaten. Ziegler voert hiertoe een aantal gronden aan die hieronder afzonderlijk worden behandeld.
5. Ziegler betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn besluit tot weigering van de vergunning ten onrechte heeft gebaseerd op de adviezen van de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: VRR). In het advies van 7 maart 2013 is niet onderkend dat de kazerne Pottumstraat was gesloten. Het besluit is daarom onzorgvuldig tot stand gekomen en gebrekkig gemotiveerd. Daarnaast moeten volgens Ziegler niet de opkomsttijden vanaf de kazernes Albrandswaard en Mijnsherenlaan worden gehanteerd, maar de opkomsttijd vanaf de Don Berghuijskazerne, omdat deze kazerne het dichtst bij de inrichting ligt. De kazernevolgordetabel, waarin de kazerne Albrandswaard als eerste kazerne wordt genoemd, kan in dit verband niet worden gevolgd, aldus Ziegler.
5.1. De VRR heeft twee adviezen uitgebracht. Ten tijde van het eerste advies, gedateerd 27 augustus 2012, was de kazerne Pottumstraat nog in gebruik. Volgens dit advies was de gemiddelde opkomsttijd vanaf die kazerne 9,8 minuten. Op 7 maart 2013 is een tweede (aanvullend) advies uitgebracht. Daarin is, naar het college stelt abusievelijk, geen rekening gehouden met de sluiting van de kazerne Pottumstraat op 2 januari 2013. Volgens het college maakt dat voor de opkomsttijden echter niet uit. Het college heeft toegelicht dat de opkomsttijden van de twee andere dichtstbijzijnde kazernes - eerst kazerne Albrandswaard (aan de Schroeder van der Kolklaan 77a te Poortugaal) en daarna kazerne Mijnsherenlaan (aan de Mijnsherenlaan 180 te Rotterdam) - langer dan 10 minuten bedragen. Dit blijkt uit gegevens van het managementinformatiesysteem van de brandweer Rotterdam-Rijnmond, waarin de uitrukken naar Ziegler worden bijgehouden. Deze gegevens heeft Ziegler niet betwist. Er is geen aanleiding om deze gegevens onjuist of onbetrouwbaar te achten. Gelet hierop is het college in zoverre niet uitgegaan van een te lange opkomsttijd. Aan het gebrek in het advies van 7 maart 2013 behoefde de rechtbank dan ook niet de door Ziegler gewenste gevolgen te verbinden.
5.2. Anders dan Ziegler stelt, kon de Don Berghuijskazerne niet worden gehanteerd voor de berekening van de opkomsttijd.
De kazerne functioneert als gezamenlijke brandweer voor de aangesloten bedrijven en verder als overheidsbrandweer (basisbrandweerzorg) binnen het verzorgingsgebied.
Ziegler is niet aangesloten bij de gezamenlijke brandweer.
Bovendien ligt de inrichting niet binnen het verzorgingsgebied van de Don Berghuijskazerne. Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Gemeenschappelijke regeling gezamenlijke brandweer voor het haven- en industriegebied van Rotterdam bestaat het verzorgingsgebied uit het haven- en industriegebied van de gemeente Rotterdam en het grondgebied van de deelgemeenten Rozenburg, Hoogvliet en Pernis van de gemeente Rotterdam. In dit artikellid is verder bepaald dat het verzorgingsgebied visueel is weergegeven in een bij deze regeling gevoegde situatietekening.
De inrichting ligt niet in de gemeente Rotterdam maar in de gemeente Albrandswaard, welke gemeente niet is genoemd in de omschrijving van het verzorgingsgebied. Anders dan Ziegler stelt, ligt haar inrichting ook niet in het 'haven en industriegebied van de gemeente Rotterdam' als bedoeld in dat artikellid. Verder kan aan de bij de gemeenschappelijke regeling gevoegde situatietekening, waarnaar Ziegler heeft verwezen, geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, reeds omdat deze tekening - anders dan de omschrijving van het verzorgingsgebied in artikel 4, eerste lid - niet de benodigde duidelijkheid biedt.
Ten aanzien van de kazernevolgordetabel overweegt de Afdeling dat dit een instrument van de VRR is om de alarmering van haar eenheden te organiseren. Het uitgangspunt van het college dat de opkomsttijd moet worden berekend vanaf de kazerne Albrandswaard is niet gebaseerd op de kazernevolgordetabel, maar op de omstandigheid dat dit de dichtstbijzijnde kazerne is nu - zoals hierboven is overwogen - de Don Berghuijskazerne niet functioneert als brandweer voor de inrichting van Ziegler.
5.3. Het betoog faalt.
6. Ziegler betoogt dat de inrichting van Ziegler in een gebied ligt waarvoor volgens het Regionaal Dekkingsplan Brandweer Rotterdam-Rijnmond 2.0 van de VRR van 17 september 2012 (hierna: het dekkingsplan) een opkomsttijd van 6 minuten geldt. Dit blijkt uit de kaarten met de zogeheten opkomstplots, die als bijlagen bij het dekkingsplan zijn gevoegd.
De rechtbank heeft dit betoog ten onrechte buiten beschouwing gelaten wegens strijd met de goede procesorde, aldus Ziegler.
6.1. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht, kunnen, gelet op artikel 8:58, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
6.2. Het betoog over het dekkingsplan betreft een argument dat dient ter motivering van de tijdig ingebrachte beroepsgrond dat de opkomsttijd onjuist is berekend.
De rechtbank heeft dit betoog ten onrechte wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten. Het dekkingsplan is een openbaar stuk dat door het college al in het geding was gebracht. De overweging van de rechtbank dat het college niet adequaat op dit betoog zou kunnen reageren, kan daarom niet worden gevolgd. Ook anderszins bestond geen reden dit betoog wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
Het vorenstaande leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, nu dit betoog in hoger beroep alsnog ten volle aan de orde komt.
6.3. Het dekkingsplan is een bestuurlijk document waarin het brandweerzorgniveau in de regio Rotterdam-Rijnmond is vastgesteld. Het bevat zogeheten zorgnormen voor de brandweerzorg, waarin de normen voor opkomsttijden zijn opgenomen die de VRR hanteert voor onder andere gebouwbranden. Bij het dekkingsplan zijn opkomstplots gevoegd; dit zijn geografische weergaven van het bereik van de verschillende brandweereenheden, gerelateerd aan de opkomsttijd. Zoals Ziegler terecht stelt, ligt haar inrichting volgens de opkomstplots voor de gemeente Albrandswaard in een gebied waarvoor een verwachte opkomsttijd van 6 minuten geldt. Volgens het college is uit navraag bij de VRR echter gebleken dat dit een fout betreft, omdat in de opkomstplots abusievelijk de kazernes van de gezamenlijke brandweer buiten hun verzorgingsgebied zijn opgenomen. De inrichting van Ziegler had in een gebied moeten liggen waarvoor een verwachte opkomsttijd van 10 minuten geldt, aldus het college.
6.4. Het college heeft de opkomsttijd bepaald op basis van de gegevens van het managementinformatiesysteem van de brandweer Rotterdam-Rijnmond. Uit die gegevens blijkt dat een opkomsttijd van 6 minuten niet wordt gehaald. In januari 2013 is vanaf de kazerne Albrandswaard twee keer uitgerukt naar Ziegler en daarbij lag de opkomsttijd boven de 10 minuten. De bij het dekkingsplan behorende kaart waar Ziegler op wijst geeft onvoldoende aanleiding om in afwijking van deze gegevens uit te gaan van een kortere opkomsttijd. Verder geldt op grond van artikel 3.2.1 van het Besluit veiligheidsregio's voor de opkomsttijd voor gebouwen met een industriefunctie een landelijke norm van 10 minuten.
Gelet hierop is de door het college gehanteerde opkomsttijd van 9,8 minuten bij de inrichting van Ziegler niet te kort.
Het betoog faalt.
7. Ziegler betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college voor de berekening van de voorbereidingstijd een landelijk gemiddelde van 7 minuten mocht hanteren. De volgende omstandigheden leiden er volgens Ziegler toe dat de werkelijke voorbereidingstijd lager is. Op het terrein van de inrichting zijn voorzieningen getroffen, zoals drie ondergrondse hydranten (brandkranen). Zij neemt deel aan het Centraal Registratiepunt gevaarlijke stoffen, waardoor eenvoudig en snel kan worden nagegaan hoeveel en welke stoffen zijn opgeslagen. Ten slotte kan op haar terrein een zogeheten 'snel interventie voertuig' worden ingezet.
7.1. In de nota van toelichting op het Besluit veiligheidsregio's wordt uitgegaan van een voorbereidingstijd van 7 minuten, hetgeen een landelijk gemiddelde is. In de adviezen van de VRR die ten grondslag liggen aan de weigering van de vergunning wordt bij dat landelijk gemiddelde aangesloten. In het advies van de VRR van 7 maart 2013 is rekening gehouden met de aanwezigheid van drie ondergrondse brandkranen op het terrein van de inrichting. Het college heeft er verder op gewezen dat geen reële gegevens beschikbaar zijn; de brandweer is een aantal keren uitgerukt naar de inrichting maar het betrof in alle gevallen loos alarm. Voorts heeft het college toegelicht dat bij de brandbestrijding van een opslagloods met beschermingsniveau 2 (als dat van Ziegler) het opzetten van een blussysteem met water 6 tot 10 minuten vergt en van een blussysteem met schuim 10 tot 15 minuten. Dit is door Ziegler niet of onvoldoende weersproken. Ten aanzien van het Centraal Registratiepunt gevaarlijke stoffen heeft het college overwogen dat deze instantie niet de actuele situatie op het moment van het incident doorgeeft, zodat nog altijd ter plaatse informatie moet worden verkregen. Met betrekking tot het 'snel interventie voertuig' heeft het college opgemerkt dat de daarmee uit te voeren handelingen bij een brand in een opslagloods zoals die van Ziegler beperkt zijn, zodat de inzet daarvan nauwelijks tijdwinst oplevert. Het college is derhalve van mening dat voor de voorbereidingstijd een ondergrens van 7 minuten moet worden gehanteerd.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, met name gelet op de tijd die gemoeid is met het opzetten van het blussysteem, voldoende aannemelijk gemaakt dat de reële voorbereidingstijd ten minste 7 minuten bedraagt. Er bestond geen aanleiding om van het landelijk gemiddelde af te wijken.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
190-769.