Uitspraak
201507163/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Digeketen B.V., gevestigd te Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 juli 2015 in zaak nr. 15/1128 in het geding tussen:
Digeketen
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van Digeketen voor een projectsubsidie afgewezen.
Bij besluit van 15 januari 2015 heeft de staatssecretaris het door Digeketen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juli 2015 heeft de rechtbank het door Digeketen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Digeketen hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Digeketen heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2016, waar Digeketen, vertegenwoordigd door E. de Vries, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.L. Klein Breteler, werkzaam bij de directie Wetgeving en Juridische Zaken, en drs. N.A. Liborang, werkzaam bij de directie Maatschappelijke Ondersteuning, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding van het hoger beroep
1. Digeketen heeft de staatssecretaris om een projectsubsidie verzocht voor de ontwikkeling van een digitaal persoonlijk gezondheidsdossier. Met het project wordt onder meer beoogd de burger de regie te geven over zijn eigen gezondheidsgegevens, dataverwerking door zorgverleners efficiënter te maken en een kennisinfrastructuur te bewerkstelligen op basis van de praktijk op het gebied van zorg, welzijn en dienstverlening.
2. De staatssecretaris heeft de aanvraag van Digeketen afgewezen. Volgens de staatssecretaris valt het project onder de beleidsterreinen maatschappelijke zorg, voor zover van landelijke betekenis (hierna: maatschappelijke zorg), en gezondheidszorg, maar komt het project op beide beleidsterreinen niet voor subsidie in aanmerking.
Ten aanzien van het beleidsterrein maatschappelijke zorg geldt volgens de staatssecretaris dat het project van Digeketen geen meerwaarde biedt ten opzichte van initiatieven die reeds worden ondersteund. Bovendien is het project niet van landelijke betekenis, omdat het hoofdzakelijk plaatsvindt in een gedeelte van Brabant.
Ten aanzien van het beleidsterrein gezondheidszorg ziet de staatssecretaris niet de door Digeketen gestelde lacunes in het huidige elektronisch medisch dossier, het Landelijk Schakelpunt (hierna: LSP). Bovendien is de staatssecretaris niet meer verantwoordelijk voor digitale patiëntinformatie.
De staatssecretaris heeft Digeketen tot slot niet gevolgd in diens standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel noopt tot het alsnog verstrekken van de aangevraagde subsidie.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bij het subsidiëren van activiteiten op het gebied van gegevensuitwisseling in de maatschappelijke zorg en gezondheidszorg een ruime mate van beleidsvrijheid heeft, en dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten de subsidieaanvraag af te wijzen. Verder was de staatssecretaris volgens de rechtbank niet gehouden de aangevraagde subsidie te verstrekken op grond van het vertrouwensbeginsel, omdat geen concrete toezegging is gedaan dat een in te dienen subsidieaanvraag geheel of gedeeltelijk zou worden ingewilligd.
Hoger beroep
4. Digeketen betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de subsidieaanvraag ten onrechte heeft afgewezen.
Met betrekking tot het beleidsterrein gezondheidszorg voert Digeketen aan dat het standpunt van de staatssecretaris, dat een project naast het LSP niet noodzakelijk is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet redelijk is. Daarbij wijst Digeketen er allereerst op dat de staatssecretaris de aangevoerde lacunes van het LSP ten onrechte van de hand heeft gewezen. De staatssecretaris is niet ingegaan op inhoudelijke argumenten en op beschrijvingen van het project. Daarnaast is volgens Digeketen aangetoond dat de huidige aanpak niet slaagt in volledige keteninformatisering. Het LSP wordt alleen door huisartsen, apotheken en ziekenhuizen gebruikt, en slechts voor zover zij willen meewerken. Data van smartphone-apps kan daarin niet worden geïntegreerd. Volgens Digeketen zou haar aanpak bijdragen aan de ontwikkeling van een volledige keteninformatisering.
Met betrekking tot het beleidsterrein maatschappelijke zorg voert Digeketen aan dat de staatssecretaris niet heeft onderbouwd waarom het project geen meerwaarde biedt ten opzichte van het reeds ontplooide initiatief "iWmo" en ten onrechte niet is ingegaan op de door Digeketen naar voren gebrachte informatie en argumenten.
Voorts is de staatssecretaris volgens Digeketen vooringenomen geweest. De staatssecretaris heeft niet de noodzakelijke openheid en eerlijkheid betracht doordat niet al tijdens contactmomenten in 2013 is gewezen op reeds ondersteunde initiatieven. Dat leidt tot strijd met het in artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) neergelegde verbod op vooringenomenheid, aldus Digeketen.
Tot slot heeft de rechtbank volgens Digeketen niet onderkend dat de subsidieaanvraag, zo deze al niet aan de voorwaarden zou voldoen, in elk geval op grond van het vertrouwensbeginsel zou moeten worden gehonoreerd.
Beoordeling van het hoger beroep
4.1. De subsidieaanvraag van Digeketen is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies en de Kaderregeling VWS-subsidies. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bevoegdheid van de staatssecretaris om subsidie te verlenen voor het project van Digeketen niet nader is ingekaderd door beleidsregels of regelgeving over het waarborgen van een goede gegevensuitwisseling op de terreinen gezondheidszorg en maatschappelijke zorg. Daaruit volgt dat de staatssecretaris veel beslissingsruimte toekomt om een keuze te maken over welke subsidieaanvragen hij wel en niet toewijst. Bij de beoordeling van de besluitvorming dient de bestuursrechter die ruimte te respecteren.
4.2. De staatssecretaris heeft zich, zoals voormeld, met betrekking tot het beleidsgebied gezondheidszorg op het standpunt gesteld dat de door Digeketen gestelde lacunes niet bestaan, en met betrekking tot het beleidsgebied maatschappelijke zorg op het standpunt gesteld dat het project van Digeketen geen meerwaarde biedt ten opzichte van de door hem genoemde reeds lopende projecten. Ter zitting heeft de staatssecretaris nogmaals te kennen gegeven dat geen beleidsmatige behoefte bestaat aan het project van Digeketen. Dat Digeketen de standpunten van de staatssecretaris niet deelt, berust naar het oordeel van de Afdeling op een verschil van inzicht. Daarin ligt geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op zijn standpunt kon stellen. Evenmin verplicht dat de staatssecretaris ertoe om in te gaan op elk van de aspecten van het project van Digeketen.
4.3. In hetgeen Digeketen naar voren heeft gebracht is verder geen grond gelegen voor het oordeel dat de besluitvorming in strijd met het verbod op vooringenomenheid tot stand is gekomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578, wordt overwogen dat de strekking van het verbod op vooringenomenheid geenszins inhoudt dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Dat de staatssecretaris in 2013, en derhalve vóór de subsidieaanvraag van Digeketen, niet al heeft gewezen op de reeds door hem ondersteunde initiatieven, is onvoldoende om aan te nemen dat de staatssecretaris de subsidieaanvraag heeft afgewezen op grond van persoonlijke belangen of voorkeuren. Strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb doet zich dan ook niet voor.
4.4. Tot slot is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In beroep heeft Digeketen erkend dat een dergelijke toezegging niet is gedaan. Dat het gestelde handelen van de staatssecretaris dan wel diens medewerkers bij Digeketen de verwachting heeft gewekt dat het project aansluit bij het beleid en kans maakt op subsidie, kan niet gelden als een concrete en ondubbelzinnige toezegging dat een subsidieaanvraag wordt ingewilligd. Het beroep van Digeketen op het vertrouwensbeginsel kan reeds daarom niet slagen.
4.5. Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de subsidieaanvraag van Digeketen kon afwijzen, zodat het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor zover Digeketen heeft bedoeld een verzoek te doen om schadevergoeding, als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, wordt overwogen dat uit de bevestiging van de aangevallen uitspraak volgt dat zich geen van de in dat artikel opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Het verzoek van Digeketen zal daarom worden afgewezen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Slump
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2016
480-799.