Uitspraak
201508245/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 oktober 2015 in zaak nr. 15/3216 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2015 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: vog) voor de functie van wijkverpleegkundige afgewezen.
Bij besluit van 9 juni 2015 heeft de staatssecretaris het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 oktober 2015 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 juni 2015 vernietigd, het besluit van 9 maart 2015 herroepen en bepaald dat de aangevraagde vog wordt afgegeven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2016, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M.A.I. Witlox, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De staatssecretaris heeft de aanvraag om verlening van een vog voor de functie van wijkverpleegkundige afgewezen, omdat [wederpartij] bij vonnis van 11 juli 2008 door de meervoudige strafkamer van de rechtbank Amsterdam is veroordeeld tot een werkstraf voor de duur van 180 uren wegens het op 28 januari 2008 plegen van ontucht met een wilsonbekwame en ontucht met misbruik van gezag, strafbaar gesteld in de artikelen 247 en 249 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: het delict). [wederpartij] heeft het delict gepleegd tijdens de uitoefening van zijn functie als verpleegkundige jegens een 93-jarige patiënte die aan zijn zorg was toevertrouwd. Volgens [wederpartij] heeft hij het delict gepleegd in een periode waarin hij onder grote persoonlijke druk stond en is de kans op herhaling dermate klein dat de staatssecretaris de vog had moeten afgeven.
2. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij bij zijn beoordeling van de vraag of weigering van de vog evident disproportioneel is onvoldoende [wederpartij]'s omstandigheden heeft betrokken, dat hij ten aanzien van de kans op herhaling niet had mogen volstaan met een verwijzing naar het nog niet verstreken zijn van de in paragraaf 3.2.2 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (hierna: de Beleidsregels) vermelde termijn van twintig jaar en dat [wederpartij] aannemelijk heeft gemaakt dat de kans op herhaling dermate klein is dat de vog kan worden afgegeven. Hiertoe voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij alle voor het geval van [wederpartij] relevante omstandigheden en belangen bij zijn beoordeling heeft betrokken en dat hij bij de weigering van de vog doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het gegeven dat [wederpartij] het delict tijdens de uitoefening van zijn functie van verpleegkundige heeft gepleegd, het delict strafrechtelijk niet licht is afgedaan, [wederpartij] ten tijde van het plegen van het delict meerderjarig was en de veroordeling ruim binnen bedoelde termijn van twintig jaar valt. Volgens de staatssecretaris hoefde hij in het voordeel van [wederpartij] geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de door de rechtbank van belang geachte omstandigheden dat [wederpartij] de vog-aanvraag heeft moeten indienen als gevolg van nieuw beleid van zijn werkgever, dat de strafrechter het door de officier van Justitie gevorderde beroepsverbod heeft afgewezen en de officier hiertegen niet in hoger beroep is gegaan, en dat [wederpartij] na het delict in therapie is gegaan en hij zich bewust is van de noodzaak om op de juiste wijze met spanningen om te gaan. De staatssecretaris wijst erop dat het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Amsterdam bij uitspraak van 9 februari 2010 [wederpartij]'s inschrijving in het register voor de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (hierna: het BIG-register) voorwaardelijk heeft geschorst voor één jaar met een proeftijd van twee jaar, hetgeen volgens de staatssecretaris geen lichte tuchtrechtelijke afdoening vormt. Bovendien heeft het tuchtcollege overwogen dat de vrees voor de kans op herhaling niet is weggenomen en is [wederpartij] niet in therapie gegaan om de oorzaak van zijn handelen te achterhalen, maar ter verwerking van het effect dat zijn voorarrest op hem heeft gehad. Voorts voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij de kans op herhaling heeft beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval en thans onvoldoende houvast bestaat voor de conclusie dat het risico op herhaling aanvaardbaar is. Hierbij is volgens hem van belang dat uit de door [wederpartij] overgelegde psychologische rapportages van 29 april 2008 en 25 september 2015 niet kan worden afgeleid dat herhaling onwaarschijnlijk is. Hij wijst op de ernstige gevolgen, ook voor het vertrouwen van de samenleving in de gezondheidszorg, indien [wederpartij] het delict tijdens de uitoefening van de functie van verpleegkundige herhaalt. Volgens hem is het daarom gerechtvaardigd van [wederpartij] te vragen over een langere periode te laten zien dat hij niet in herhaling valt. Na de door haar geconstateerde schending van de artikelen 3:4, eerste lid, en 7:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had de rechtbank voorts niet zelf in de zaak mogen voorzien, aldus de staatssecretaris.
2.1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is een vog een verklaring van de staatssecretaris dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de staatssecretaris de afgifte van een vog, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor een vog wordt aangevraagd in de weg zal staan.
Volgens paragraaf 3.3 van de Beleidsregels kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de vog zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico. In dat geval wordt de vog afgegeven hoewel wordt voldaan aan het objectieve criterium. Voor de toepassing van het subjectieve criterium wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds aanvragen waarop het reguliere beoordelingskader van toepassing is en anderzijds aanvragen waarop het verscherpte beoordelingskader van paragraaf 3.2.2 van toepassing is.
Volgens paragraaf 3.2.2 bestaat bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in de Beleidsregels slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een vog wanneer sprake is van een functie met een, voor zover thans van belang, afhankelijkheidsrelatie. In onder meer het geval dat de aanvrager in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze Beleidsregels éénmaal is veroordeeld tot een taakstraf geldt een verscherpt beoordelingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de vog wordt geweigerd. De vog kan enkel worden afgegeven indien de weigering ervan evident disproportioneel is. Of de weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
2.2. Het oordeel van de rechtbank dat is voldaan aan het in de Beleidsregels bedoelde objectieve criterium is in hoger beroep niet bestreden. Niet in geschil is voorts dat [wederpartij] voorafgaand aan het delict zonder incidenten 26 jaar en sinds het delict, na een onderbreking van ongeveer zes maanden in verband met zijn strafrechtelijke vervolging, zonder incidenten ten minste zeven jaar als verpleegkundige in de gezondheidszorg heeft gewerkt.
Zoals blijkt uit het vonnis van 11 juli 2008 heeft de strafrechter aan de afwijzing van de vordering tot het opleggen van een beroepsverbod van drie jaar ten grondslag gelegd dat het delict een eenmalig en door uitzonderlijke spanning ingegeven incident is geweest, waarbij [wederpartij] zich direct heeft gerealiseerd dat wat hij deed in alle opzichten ongepast was. Het tuchtcollege heeft in de uitspraak van 9 februari 2010 overwogen dat de kans op herhaling indien [wederpartij] wederom onder extreme stress zou komen te staan, niet is weggenomen, maar daarbij is geen maatregel opgelegd die het [wederpartij] onmogelijk maakte als verpleegkundige in de gezondheidszorg te werken. Het tuchtcollege heeft [wederpartij]'s inschrijving in het BIG-register immers voorwaardelijk geschorst.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris ondeugdelijk gemotiveerd waarom hij het [wederpartij], ondanks de eerdere afwijzing van de vordering tot oplegging van een beroepsverbod door de strafrechter en ondanks het feit dat de tuchtrechter heeft volstaan met een voorwaardelijke schorsing van de inschrijving in het BIG-register, thans door weigering van de vog alsnog onmogelijk maakt zijn werkzaamheden als verpleegkundige voort te zetten. Dat de strafrechter, het tuchtcollege en de staatssecretaris ieder een eigen invalshoek ten aanzien van het beschermen van de maatschappij hebben en de staatssecretaris daarin een eigen verantwoordelijkheid heeft, zoals de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, doet er niet aan af dat zowel de strafrechter als de tuchtrechter de kans op herhaling van het delict en het belang van de bescherming van de maatschappij hebben meegewogen. Daarbij moet het tuchtcollege worden geacht te beschikken over een bijzondere deskundigheid bij het maken van een dergelijke belangenafweging. De Afdeling kan de staatssecretaris voorts niet volgen in zijn betoog ter zitting van de Afdeling dat geen belang aan het oordeel van de strafrechter kan worden gehecht, omdat dit invloed zou hebben op alle zaken waarin op grond van een vonnis van de strafrechter een vog wordt geweigerd. Gelet op het feit dat de strafrechter zich gemotiveerd over een beroepsverbod heeft uitgesproken, onderscheidt onderhavige zaak zich immers van de meeste zaken. De Afdeling deelt voorts niet zonder meer het ter zitting van de Afdeling uiteengezette standpunt van de staatssecretaris over de conclusie van het psychologisch rapport van 25 september 2015. Die conclusie luidt: "Er is in het onderhavige onderzoek geen ziekelijke stoornis of gebrekkige ontwikkeling van de geestvermogens geconstateerd. Ook ten tijde van het delict was hier geen sprake van. Voornoemde brengt met zich mee dat er momenteel vanuit gedragskundig oogpunt geen sprake is van een verhoogd recidivegevaar. Op basis van de gestructureerde risicotaxatieinstrumenten zijn er geen noemenswaardige aanwijzingen gevonden voor een verhoging van de kans op herhaling." De staatssecretaris mocht hieruit niet zonder nadere motivering afleiden dat herhaling niet onwaarschijnlijk is. Het gevaar voor recidive is immers nooit geheel uit te sluiten, evenmin als de kans dat een werkend persoon in het verband van zijn werk een delict pleegt. De rechtbank heeft het besluit van 9 juni 2015 gezien het voorgaande derhalve terecht wegens strijd met de artikelen 3:4, eerste lid, en 7:12, tweede lid, van de Awb vernietigd.
In zoverre faalt het betoog.
2.3. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling echter niet onderkend dat de door haar in het besluit van 9 juni 2015 geconstateerde gebreken niet zonder meer de herroeping van het besluit van 9 maart 2015 en afgifte van de gevraagde vog rechtvaardigen. Bij voorbaat staat immers niet vast of de staatssecretaris die gebreken in een nieuw te nemen besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar herstelt of dat hij tot het oordeel komt dat de vog toch moet worden afgegeven.
In zoverre slaagt het betoog.
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 9 maart 2015 heeft herroepen en heeft bepaald dat de aangevraagde vog wordt afgegeven. Voor het overige moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd. De staatssecretaris moet met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op het door [wederpartij] tegen het besluit van 9 maart 2015 gemaakte bezwaar nemen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
4. De staatssecretaris moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 oktober 2015 in zaak nr. 15/3216, voor zover de rechtbank het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 9 maart 2005 heeft herroepen en heeft bepaald dat de door [wederpartij] aangevraagde verklaring omtrent het gedrag wordt afgegeven;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige;
IV. bepaalt dat tegen het door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [wederpartij] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.013,70 (zegge: duizenddertien euro en zeventig cent), waarvan € 21,70 aan reiskosten en het overige aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is toe te rekenen.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2016
620.