Uitspraak
201505469/1/R2.
Datum uitspraak: 8 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Duinbehoud en de stichting Stichting Westlandse Natuur, respectievelijk gevestigd te Leiden en Naaldwijk, gemeente Westland (hierna: de stichtingen),
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2012 kenmerk PZH-2012-340692570, heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Ockenburgh OG B.V. en de gemeente Den Haag een vergunning als bedoeld in artikel 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de renovatie van landgoed Ockenburgh in Den Haag.
Bij besluit van 28 mei 2015, ODH-2015-00669880, heeft het college het door de stichtingen hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard. Voorts is bij dit besluit de vergunningverlening in stand gelaten onder gewijzigde voorwaarden en met een aangepaste motivering ten opzichte van het besluit van 20 juni 2012.
Tegen dit besluit hebben de stichtingen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2016, waar de stichtingen, vertegenwoordigd door C. Visser, en het college, vertegenwoordigd door M. de Koning, werkzaam bij de omgevingsdienst Haaglanden, bijgestaan door mr. A.M.C.C. Tubbing, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, vertegenwoordigd door J.J. Schuurkamp en J.S. Gendronneau en dr. J.P. Groenendijk, gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Landgoed Ockenburgh ligt in de gemeente Den Haag en bestaat onder andere uit een landhuis, een chalet en een dienstwoning. Gemeente Den Haag is voornemens het landgoed te renoveren. Omdat landgoed Ockenburgh in het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen ligt, heeft de gemeente Den Haag voor de renovatie onder meer een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 aangevraagd. Bij besluit van 20 juni 2012 heeft het college de aangevraagde Nbw-vergunning verleend. Bij besluiten van 18 februari 2013 en 24 december 2013 heeft het college het door de stichtingen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 juni 2012 ongegrond verklaard en de verleende vergunning gewijzigd. De Afdeling heeft onder meer deze besluiten vernietigd bij uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3462. Het college heeft naar aanleiding van deze uitspraak bij het thans bestreden besluit van 28 mei 2015 een nieuwe beslissing op het bezwaar van de stichtingen genomen. Met inachtneming van de uitspraak van 24 september 2014 en de door de gemeente Den Haag gedane aanvullingen op de aanvraag van onder andere 20 mei 2015 heeft het college de vergunning in stand gelaten onder gewijzigde voorwaarden en met een aangepaste motivering ten opzichte van het besluit van 20 juni 2012. De vergunning heeft in het bijzonder betrekking op bebouwing ten behoeve van een hotelaccommodatie met bijbehorende parkeerfaciliteiten en omvat tevens de renovatie van het parkgebied, waaronder het aanpassen van de padenstructuur en het verplaatsen van het hondenlosloopgebied. Hiertegen hebben de stichtingen beroep ingesteld. Zij vrezen dat de renovatie van landgoed Ockenburgh leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen.
Natura 2000-gebied
2. Het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen is bij beschikking van 7 december 2004 van de Europese Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn). Bij besluit van 30 september 2011 is dit gebied op grond van artikel 10a van de Nbw 1998 aangewezen als Natura 2000-gebied. Het gebied is onder meer aangewezen voor het habitattype beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied (verkorte naam: duinbossen, H2180).
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Ingetrokken beroepsgronden
4. De stichtingen hebben ter zitting de beroepsgronden dat ten behoeve van de vergunningverlening ten onrechte gebruikt is gemaakt van een niet officieel vastgestelde habitattypenkaart en dat in de PAS-gebiedsanalyse Solleveld en Kapittelduinen geen gebiedsanalyse is gemaakt van het habitattype binnenduinrandbossen, ingetrokken.
Beroepsgronden
5. De stichtingen brengen naar voren dat Stichting tot behoud van de Historische Buitenplaats Ockenburgh bij de gemeente Den Haag het zogenoemde ‘Plan B’ voor renovatie van het landgoed heeft ingediend. Volgens de stichtingen had de vergunning niet mogen worden verleend, zolang niet duidelijk is welk renovatieplan daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
5.1. Vast staat dat de vergunning is aangevraagd voor renovatie van landgoed Ockenburgh zoals beschreven in het onderzoek "Ockenburgh - natuur herontwikkeling" van De Groene Ruimte B.V. van 15 september 2010 en de daarbij behorende aanvullingen van 19 oktober 2011, 1 mei 2012, 7 november 2013 en 20 mei 2015. De vergunning is overeenkomstig de aanvraag verleend. Deze vergunning ligt thans ter toetsing voor. Dat de Stichting tot behoud van de Historische Buitenplaats Ockenburgh bij de gemeente Den Haag het zogenoemde ‘Plan B’ heeft ingediend is in deze procedure dan ook niet relevant. Overigens heeft de gemeente Den Haag ter zitting toegelicht dat het zogenoemde ‘Plan B’ een kleinschaliger initiatief is voor renovatie van landgoed Ockenburgh dan het renovatieplan waarvoor de vergunning is verleend. Voorts heeft de gemeente Den Haag toegelicht dat weliswaar over ‘Plan B’ nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden, maar indien wordt beslist ‘Plan B’ te realiseren, het voornemen bestaat om dit initiatief uit te voeren binnen de voorschriften van de bij het bestreden besluit verleende vergunning.
6. De stichtingen betogen dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapport "Mitigatieplan Landgoed Ockenburgh in het kader van de Natuurbeschermingswet" van 1 mei 2015, opgesteld door Royal HaskoningDHV (hierna: het mitigatieplan) ten onrechte er van uitgaat dat stikstofdepositie geen gevolgen heeft voor de in het gebied aanwezige oude bomen. In dit verband wijzen zij op een onderzoek naar de effecten van honden op de Bosjes van Poot in Den Haag, dat volgens hen aantoont dat oude bomen stikstofgevoelig zijn. Daarnaast betogen zij dat de in het mitigatieplan opgenomen beschrijving van de huidige kwaliteit van de duinbossen op landgoed Ockenburgh ten onrechte vrijwel niet over bomen gaat en in het mitigatieplan meldingen van een vogelsoort op basis van waarneming.nl zijn betrokken. Volgens hen zijn deze waarnemingen niet goedgekeurd. Voorts betwisten de stichtingen dat het monitoren van abiotische randvoorwaarden niet zinvol is, hetgeen in het mitigatieplan is vermeld. De kwaliteit van de bodem bepaalt volgens de stichtingen de kwaliteit van de vegetatie.
6.1. Vast staat dat op landgoed Ockenburgh de habitatsubtypen duinbossen (droog) (H2180A) en duinbossen (binnenduinrand) (H2180C) voorkomen. In het mitigatieplan is bezien welke effecten de aangevraagde situatie op de aanwezige habitatsubtypen heeft. Ter zitting heeft J.P. Groenendijk, opsteller van het mitigatieplan, toegelicht dat de zinsnede in het mitigatieplan over de invloed van stikstofdepositie op oude bomen op het landgoed niet betekent dat oude bomen niet stikstof gevoelig zijn, maar dat de aanwezigheid van oude bomen aantoont dat de natuurwaarden op het landgoed ondanks de stikstofdepositie in kwalitatief goede staat verkeren. Deze uitleg hebben de stichtingen niet bestreden. Daarnaast is in het mitigatieplan vermeld dat monitoring van abiotische randvoorwaarden niet zinvol wordt geacht, omdat de planbijdrage dermate klein is dat eventuele trends in bodemparameters als gevolg van stikstofdepositie, zoals de zuurgraad, beschikbaar fosfaatgehalte of basenverzadiging, niet aantoonbaar zijn. De stichtingen hebben niet onderbouwd waarom de door hen naar voren gebrachte aanmerkingen op het mitigatieplan met betrekking tot het monitoren van abiotische randvoorwaarden, de beschrijving van de huidige kwaliteit van duinbossen op het landgoed en de in het onderzoek betrokken vogelsoort ertoe zouden moeten leiden dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag niet van het mitigatieplan heeft kunnen uitgaan.
Reeds hierom falen de betogen.
7. De stichtingen betogen dat de aangevraagde situatie negatieve gevolgen zal hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied, omdat het project naast een toename van verkeer ook zal zorgen voor een toename van bezoekers met honden op landgoed Ockenburgh. Voorts betwijfelen zij dat de maatregelen die in verband met dit project zullen worden genomen, voldoende zullen zijn om de negatieve gevolgen van de aangevraagde situatie weg te nemen. Hiertoe voeren zij aan dat het verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid een maatregel is met tijdelijke effecten die zolang sprake is van atmosferische stikstofdepositie als gevolg van verkeer dient te worden herhaald om verruiging van de ondergroei tegen te gaan. Daarnaast voeren zij aan dat het verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid door middel van een bosmaaier zal leiden tot beschadiging van boomstammen en boomwortels. Volgens hen is het handmatig verwijderen een betere methode.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het zich op grond van het mitigatieplan ervan heeft verzekerd dat het project de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Er bestaat volgens het college geen reden om te twijfelen aan de effectiviteit van de in het mitigatieplan opgenomen maatregelen.
7.2. Vast staat dat de kritische depositiewaarde voor stikstof op de meeste plekken op het landgoed waar de habitatsubtypen duinbossen (droog) (H2180A) en duinbossen (binnenduinrand) (H2180C) voorkomen door de achtergrondwaarde wordt overschreden. Blijkens het mitigatieplan zorgt de aangevraagde situatie voor een toename van verkeer over routes van landgoed Ockenburgh als gevolg waarvan een stikstofdepositietoename van maximaal 3,2 mol N/jaar op het gehele landgoed Ockenburgh optreedt. Voorts is toegelicht dat het niet aannemelijk is dat het aantal bezoekers met honden als gevolg van de aangevraagde situatie zal toenemen ten opzichte van de bestaande situatie op landgoed Ockenburgh.
In voorschrift 31 van de vergunning is de verplichting opgenomen om zorg te dragen voor het uitvoeren van de maatregelen genoemd in de paragrafen 5.1 en 5.2 en samengevat in paragraaf 5.3 van het mitigatieplan en op de wijze als opgenomen in paragraaf 6.1 van het mitigatieplan. Blijkens het mitigatieplan zijn de maatregelen gericht op het periodiek bekalken van paden met schelpengruis, het plaatselijk verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid en aanvullende maatregelen ter kwaliteitsverbetering in het gedeelte Zwitserse Partij. Over het plaatselijk verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid is in paragraaf 6.1 van het mitigatieplan vermeld dat het verwijderen daarvan in het najaar plaatsvindt. In het bestreden besluit is vermeld dat de periodieke maatregelen worden opgenomen in de beheerovereenkomst tussen de gemeente Den Haag en het Zuid-Hollands Landschap. In het monitoringsplan, dat als bijlage 2 onderdeel uitmaakt van het mitigatieplan, is voorts vermeld dat alle maatregelen om de drie jaar worden gemonitord. Voorschrift 19 van de vergunning bevat de verplichting om te rapporteren over de voortgang van de uitvoering van het monitoringsplan en de resultaten die zijn bereikt. Indien uit deze rapportage blijkt dat de kwaliteit van het betrokken habitattype achteruit is gegaan als gevolg van het aangevraagde project, vloeit uit voorschrift 20 de verplichting voor de vergunninghouder voort dat uiterlijk binnen twee maanden in overeenstemming met het bevoegd gezag moet zijn bepaald welke maatregelen getroffen moeten worden om de kwaliteit van het habitattype te herstellen en verdere achteruitgang van de kwaliteit te voorkomen. Deze maatregelen zullen aan de vergunninghouder worden opgelegd. Het college heeft toegelicht dat onder meer uit de omstandigheid dat het verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid in het najaar plaatsvindt en dat de maatregelen worden gemonitord volgt dat het plaatselijk verwijderen daarvan herhaaldelijk zal plaatsvinden. Voorts is ter zitting toegelicht dat het verwijderen plaatsvindt met een bosmaaier. Volgens het college is dit een gebruikelijke manier voor het verwijderen van genoemde plantensoorten. Het handmatig uittrekken van deze verruiging is volgens het college niet wenselijk, aangezien dit leidt tot bodemverstoring waarbij stikstof vrijkomt.
De Afdeling overweegt allereerst dat de stichtingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van het standpunt dat het aantal bezoekers met honden als gevolg van dit project niet zal toenemen. Voorts hebben de stichtingen niet gemotiveerd betwist dat de maatregelen die in het mitigatieplan zijn opgenomen onvoldoende zullen zijn om de negatieve gevolgen van de aangevraagde situatie weg te nemen. De Afdeling overweegt voorts dat op grond van de enkele stelling dat het verwijderen van bramen, brandnetels en fluitenkruid door middel van een bosmaaier zal leiden tot beschadiging van boomstammen en boomwortels, niet is aangetoond dat het mitigatieplan ten onrechte aan het besluit ten grondslag is gelegd. De stichtingen hebben niet betwist dat het verwijderen met een bosmaaier een gebruikelijke manier is voor het verwijderen van deze plantensoorten en zij hebben ter zitting onderkend dat het handmatig uittrekken van deze verruiging leidt tot bodemverstoring. Voor zover de stichtingen nog hebben bedoeld aan te voeren dat in het mitigatieplan onvoldoende aanvullende maatregelen zijn opgenomen ter verdere reductie van de stikstofdepositie op het habitatsubtype duinbossen (droog) (H2180A), overweegt de Afdeling dat hiertoe geen aanleiding bestaat nu niet is gebleken dat de maatregelen die wel in het mitigatieplan zijn opgenomen onvoldoende zullen zijn om de negatieve gevolgen van de aangevraagde situatie weg te nemen.
Het betoog faalt.
8. Ten aanzien van het betoog van de stichtingen dat niet inzichtelijk is of het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag rekening heeft gehouden met de cumulatieve effecten van andere vergunde maar nog niet uitgevoerde projecten in de omgeving die stikstofdepositie kunnen veroorzaken op het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen, overweegt de Afdeling het volgende. De stichtingen hebben in hun beroepschrift noch ter zitting geconcretiseerd aangegeven met de cumulatieve effecten van welke projecten volgens hen rekening had moeten worden gehouden. Voorts heeft het college toegelicht dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen projecten in de omgeving waren waarvoor een Nbw-vergunning is verleend maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd en die in combinatie met het voorliggende project negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied kunnen hebben. Dit standpunt hebben de stichtingen niet weersproken. In het aangevoerde bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de cumulatieve effecten van andere vergunde maar nog niet uitgevoerde projecten in de omgeving in de beoordeling van de vergunningaanvraag hadden moeten worden betrokken.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling in hetgeen de stichtingen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Solleveld en Kapittelduinen als gevolg van het aangevraagde project niet zullen worden aangetast.
10. Het beroep van de stichting is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
772.