Uitspraak
201502088/2/A1.
Datum uitspraak: 1 juni 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 februari 2015 in zaak nr. 14/1661 in het geding tussen:
ProRail
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2014 heeft het college aan ProRail een omgevingsvergunning tweede fase verleend (lees: een beschikking met betrekking tot de tweede fase genomen) voor een geluidscherm langs het spoor ter hoogte van de Parallelweg, tussen de Looierstraat en de Keizerstraat (km 17.632 - 18.342), te Heerlen.
Bij uitspraak van 4 februari 2015 heeft de rechtbank het door ProRail daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft ProRail hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juli 2015, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. P.R. Tjon-En-Fa en M.M. Ririassa, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door W.A.A. Buttolo en F. Claus, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 23 september 2015 in zaak nr. 201502088/1/A4 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 10 april 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 15 december 2015 heeft het college het besluit van 10 april 2014 ingetrokken en gelijktijdig een nieuwe omgevingsvergunning tweede fase verleend (lees: een beschikking met betrekking tot de tweede fase genomen).
ProRail is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. Van deze gelegenheid heeft zij gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het besluit van 10 april 2014 had betrekking op de activiteiten bouwen en het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Aan de bij dit besluit verleende vergunning was onder meer het volgende voorschrift verbonden: "Vergunninghouder dient minstens eenmaal per drie maanden te controleren of het transparante karakter van de doorzichtige onderdelen niet is aangetast door graffiti en/of beplakkingen. Indien sprake is van een dergelijke aantasting, wordt overgegaan tot reiniging teneinde het transparante karakter te herstellen." In de tussenuitspraak van 23 september 2015 is overwogen dat dit voorschrift zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel en dat de controle op de naleving van dit voorschrift hierdoor wordt bemoeilijkt. Hierbij is in aanmerking genomen dat dit voorschrift niet omschrijft wanneer het transparante karakter van de doorzichtige onderdelen van het scherm zodanig is aangetast dat reiniging van deze delen noodzakelijk is om de zichtlijnen te herstellen. Voor vergunninghouder is daarom niet duidelijk welke verplichting uit het voorschrift voortvloeit. Voorts is overwogen dat het voorschrift derhalve niet in deze vorm had mogen worden verbonden aan de beschikking en dat dit voorschrift moet worden aangepast. Daarnaast is in de tussenuitspraak overwogen dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is genomen. Hierbij is in aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom het ter voorkoming van visuele hinder nodig is het scherm driemaandelijks te controleren. Ook is hierbij in aanmerking genomen dat uit het bestreden besluit noch het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college de hoogte van de met de voorgeschreven reiniging gemoeide kosten heeft laten meewegen bij het verbinden van het voorschrift aan de beschikking, terwijl de Afdeling aannemelijk acht dat de kosten die zijn gemoeid met het door ProRail geschetste ‘worst-case scenario’ aanzienlijk hoger zijn dan de reinigingskosten die ProRail kwijt is bij het volgens haar beleid eens per vijf jaar laten verwijderen van graffiti.
2. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 15 december 2015 het besluit van 10 april 2014 ingetrokken en opnieuw een beschikking met betrekking tot de tweede fase genomen. Dit besluit ziet op dezelfde onderdelen als het besluit van 10 april 2014. Aan de bij het besluit van 15 december 2015 verleende vergunning is wederom hetzelfde voorschrift verbonden en ten aanzien daarvan is in een toelichting een uitleg gegeven over wanneer tot reiniging van het geluidscherm moet worden overgegaan.
Het besluit van 15 december 2015 is, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, eveneens onderwerp van dit geding.
3. ProRail betoogt in haar zienswijze dat het besluit van 15 december 2015 dezelfde gebreken heeft als het besluit van 10 april 2014.
ProRail voert hiertoe aan dat het voorschrift dat ziet op de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm nog steeds in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. ProRail stelt in dit verband onder meer dat met de door het college in de toelichting opgenomen meet- en rekenregels over wanneer overgegaan moet worden tot reiniging van het geluidscherm nog altijd geen zekerheid wordt gegeven over wanneer het geluidscherm moet worden gereinigd. Volgens ProRail kan de toepassing van de meet- en rekenregels leiden tot een situatie waarin geoordeeld moet worden dat geen sprake is van een ontoelaatbare aantasting van het transparante karakter van het geluidscherm terwijl wel bijna het gehele scherm beklad is, dan wel dat sprake is van een aantasting terwijl het scherm bijna niet beklad is. Dit betekent volgens ProRail dat het voorschrift nog steeds toelaat dat bij summiere graffiti op het geluidscherm overgegaan moet worden tot reiniging van het scherm.
Daarnaast voert ProRail hiertoe aan dat het voorschrift nog steeds onevenredige gevolgen voor haar heeft in verhouding tot het hiermee te dienen doel. In dit verband stelt ProRail onder meer dat het voorschrift leidt tot onevenredige hoge kosten voor ProRail in verhouding tot het met het voorschrift te dienen doel. Volgens ProRail gaat het college er ten onrechte vanuit dat de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm gelijktijdig met de controle van het geluidscherm op aanstootgevende teksten dan wel afbeeldingen kan worden uitgevoerd. Volgens ProRail kan deze controle niet gelijktijdig worden uitgevoerd, omdat de door het college voorgestelde controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm niet kan worden uitgevoerd vanuit een langzaam rijdende trein. In dit verband wijst ProRail erop dat volgens de door het college genoemde methode 1.836 beoordelingspunten moeten worden opgemeten en beoordeeld op transparantie. Voorts gaat het college er volgens ProRail ten onrechte vanuit dat de jaarlijkse kosten van het schoonmaken van het geluidscherm maximaal € 44.264,69 bedragen. Dit betreffen volgens ProRail slechts de kosten voor het eenmalig reinigen van het geluidscherm. Ook stelt ProRail dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een driemaandelijkse controle noodzakelijk is.
3.1. Het college heeft het voorschrift over de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm niet aangepast.
Het college heeft volstaan met in de overwegingen van het besluit van 15 december 2015 op te merken dat het bepalen of sprake is van een ontoelaatbare aantasting van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm volgens het college kan door middel van een snelle visuele controle volgens een systeem dat in de overwegingen wordt uitgelegd Dit systeem komt op het volgende neer. Het geluidscherm bestaat uit meer vensters. Deze vensters zijn allen 4 m breed. De vensters zijn opgebouwd uit lamellen die 4 m breed zijn en 0,5 m hoog. Per lamel zijn drie beoordelingspunten aangewezen. Over de lengte gemeten liggen deze beoordelingspunten op ¼, een ½ en ¾ van elke glazen lamel. Elk beoordelingspunt is een vierkant vlak van 50 x 50 cm. Indien de drie beoordelingspunten per lamel niet meer volledig doorzichtig zijn moet die lamel volgens het college gereinigd worden.
Daarnaast heeft het college in dit besluit opgemerkt dat is gekozen voor een driemaandelijkse controle, omdat de controle door ProRail van de geluidschermen langs het spoor op aanstootgevende teksten en afbeeldingen ook driemaandelijks plaatsvindt. Het college gaat ervan uit dat de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm minder tijd kost dan de controle op aanstootgevende teksten en afbeeldingen. Volgens het college kunnen beide controles daarom gelijktijdig plaatsvinden.
Voorts gaat het college er in het besluit van 15 december 2015 vanuit dat de kosten die voortvloeien uit dit voorschrift aanvaardbaar zijn. Hierbij neemt het college in aanmerking dat de controle van het geluidscherm geen extra kosten met zich brengt, omdat de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm gelijktijdig met de controle van het geluidscherm op aanstootgevende teksten en afbeeldingen kan worden uitgevoerd. Ook neemt het college hierbij in aanmerking dat de kosten voor het schoonmaken van het geluidscherm in het ‘worst case-scenario’ € 42.944,24 per jaar zullen bedragen. Volgens het college is de kans echter gering dat dit scenario zich daadwerkelijk zal voordoen.
3.2. Zoals hiervoor reeds is vermeld, is het voorschrift over de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm niet aangepast. Nu het voorschrift in ongewijzigde vorm wederom aan de beschikking is verbonden, is het daaraan klevende gebrek dat uit het voorschrift niet duidelijk voortvloeit welke verplichting het voor de vergunninghouder meebrengt, zoals dit is geconstateerd in de tussenuitspraak, dan ook niet hersteld. Dat in de motivering van het besluit van 15 december 2015 een uitleg wordt gegeven over de wijze waarop dit voorschrift kan worden toegepast, maakt niet dat dit voorschrift daarom uit een oogpunt van rechtszekerheid aanvaardbaar is
Daarnaast heeft het college in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd waarom het een driemaandelijkse controle heeft voorgeschreven en waarom het de kosten die gemoeid gaan met de in het voorschrift opgenomen verplichting aanvaardbaar acht. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ProRail in haar zienswijze op het besluit van 15 december 2015 aannemelijk heeft gemaakt dat controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm aanzienlijk meer tijd kost dan de controle door ProRail van de geluidschermen op aanstootgevende teksten en afbeeldingen, zodat beide controles, anders dan waarvan het college is uitgegaan, niet gelijktijdig kunnen plaatsvinden. Dit betekent dat er in zoverre geen reden is om wat betreft de voor te schrijven frequentie van de controle van het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm aan te sluiten bij de frequentie van de controle van de geluidschermen op aanstootgevende teksten en afbeeldingen. Daarnaast heeft het college wat betreft de kosten die voortvloeien uit de in het voorschrift opgenomen verplichting alleen rekening gehouden met de kosten die ProRail heeft genoemd voor het eenmalig schoonmaken van het geluidscherm. Dit is niet het ‘worst case-scenario’, omdat het geluidscherm mogelijk 4 keer per jaar schoongemaakt moet worden. Voorts heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met de kosten van het uitvoeren van de controles, ervan uitgaande dat deze niet gelijktijdig met de controles van de geluidschermen op aanstootgevende teksten en afbeeldingen kunnen plaatsvinden. In dit verband overweegt de Afdeling nog dat daar bijkomt dat, naar ProRail terecht stelt, niet is uitgesloten dat het in het besluit van 15 december 2015 beschreven systeem van berekeningen ertoe kan leiden dat ook wanneer slechts een klein deel van een venster van het geluidscherm is beklad overgegaan moet worden tot het schoonmaken van dit venster.
Het betoog slaagt.
4. De conclusie is dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 10 april 2014 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 10 april 2014 komt voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het besluit van 15 december 2015 is ook gegrond. Het besluit van 15 december 2015 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover hierbij het hiervoor genoemde voorschrift aan de verleende omgevingsvergunning is verbonden. Indien het college alsnog een voorschrift over het behoud van het transparante karakter van het geluidscherm aan de vergunning wil verbinden, dient dit te geschieden met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 februari 2015 in zaak nr. 14/1661;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 10 april 2014;
V. verklaart het tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 15 december 2015 ingestelde beroep gegrond;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 15 december 2015 voor zover aan de bij dit besluit verleende vergunning het voorschrift is verbonden waarin is bepaald dat vergunninghouder minstens eenmaal per drie maanden dient te controleren of het transparante karakter van de doorzichtige onderdelen niet is aangetast door graffiti en/of beplakkingen en dat indien sprake is van een dergelijke aantasting, overgegaan moet worden tot reiniging teneinde het transparante karakter te herstellen;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.H. Schoppers, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Schoppers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
578.