Uitspraak
201504208/1/A2.
Datum uitspraak: 20 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting voor Protestants-Christelijk Onderwijs Alblasserdam-Zwijndrecht, gevestigd te Zwijndrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 april 2015 in zaak nr. 14/3371 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht (hierna: Zwijndrecht) de inkomsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs voor de periode 2003-2005 en voor het jaar 2006 definitief vastgesteld, het bedrag van de overschrijding vastgesteld op € 18.283,00 voor de periode 2003-2005 en op nihil voor het jaar 2006, alsmede een bedrag van € 3.019,17 aan te veel verstrekte voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 13 maart 2014 heeft het college het door de stichting daartegen ingestelde administratief beroep opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 april 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2014 vernietigd, voor zover daarbij de terugvordering van voorschotten is gehandhaafd, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Zwijndrecht heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, advocaat te Den Haag, vergezeld van [bestuurder van de stichting], het college, vertegenwoordigd door mr. R. van Drunen, werkzaam bij de provincie, en Zwijndrecht, vertegenwoordigd door mr. J.C. Hol, advocaat te Dordrecht, vergezeld van A.T. Kamsteeg, wethouder, R.C. Fabian, werkzaam bij de gemeente Zwijndrecht, en D. Postmus, adviseur onderwijszaken, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In geschil is de hoogte van het overschrijdingsbedrag met betrekking tot de bekostiging van het openbaar basisonderwijs. Openbaar en bijzonder onderwijs worden naar dezelfde maatstaf uit de openbare kas bekostigd. Deze gelijkwaardige overheidsbekostiging vloeit voort uit artikel 23 van de Grondwet. Met het oog hierop is in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) de zogeheten overschrijdingsregeling neergelegd. De strekking van deze regeling is dat bevoordeling van de door een gemeente in stand gehouden scholen voor openbaar onderwijs ten opzichte van niet door een gemeente in stand gehouden scholen voor bijzonder onderwijs wordt uitgesloten. De overschrijdingsregeling beoogt een financiële gelijkstelling te bewerkstelligen tussen openbaar onderwijs enerzijds en bijzonder onderwijs, zoals de door de stichting in stand gehouden scholen, anderzijds. Indien een gemeente uit eigen middelen ten behoeve van openbaar onderwijs in een periode meer uitgaven doet voor het personeel en de materiële instandhouding dan door het Rijk wordt bekostigd, leidt het surplus tot een overschrijdingsbedrag. De gemeente dient naar rato een gelijk bedrag aan het bijzonder onderwijs te verstrekken. Het overschrijdingsbedrag van het openbaar onderwijs wordt uitgedrukt in een percentage van de Rijksbekostiging die de openbare scholen in de betrokken periode hebben ontvangen. Door dit percentage te vermenigvuldigen met de bekostiging die de bijzondere school in dezelfde periode van het Rijk heeft ontvangen, wordt het overschrijdingsbedrag bepaald waarop de bijzondere basisschool aanspraak heeft.
Gemeenten die een of meer openbare scholen in stand houden moeten op grond van de WPO jaarlijks aangeven of zij aanvullende, gemeentelijke uitgaven voor materiële en personele voorzieningen ter dekking van exploitatietekorten van openbare scholen denken te doen, ten opzichte van de Rijksbekostiging die voor die scholen wordt ontvangen. Hierbij gaat het om begrote uitgaven. Ingevolge artikel 144 van de WPO stelt het college van burgemeester en wethouders de inkomsten en uitgaven steeds voorlopig vast en verleent het op basis daarvan eventueel voorschotten aan de bijzondere scholen. In beginsel bepaalt het college van burgemeester en wethouders eens in de vijf jaren aan de hand van de daadwerkelijke inkomsten en uitgaven, of zich een overschrijding heeft voorgedaan. Deze definitieve vaststelling kan leiden tot een wijziging van de voorlopig vastgestelde bedragen en eventueel resulteren in een terugvordering van verleende voorschotten, dan wel een na te betalen bedrag.
2. Zwijndrecht heeft de inkomsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs in de gemeente in de periode 2003-2005 definitief vastgesteld op onderscheidenlijk een bedrag van € 16.981.002,00 en een bedrag van € 16.999.285,00. Het bedrag van de overschrijding is aldus € 18.283,00 en het overschrijdingspercentage 0,11. De inkomsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs voor het jaar 2006 zijn definitief vastgesteld op onderscheidenlijk een bedrag van € 5.623.677,00 en een bedrag van € 5.623.677,00. Het bedrag van de overschrijding is aldus nihil en het overschrijdingspercentage 0. De aan de stichting verleende voorschotten zijn hoger dan het op grond van de overschrijdingspercentages vastgestelde bedrag. Het verschil wordt niet langer van de stichting teruggevorderd.
3. Tegen de door Zwijndrecht vastgestelde overschrijdingsbedragen heeft de stichting administratief beroep ingesteld bij het college. De stichting betwist de juistheid van deze bedragen en stelt zich op het standpunt dat zij recht heeft op een hoger bedrag.
Bij besluit van 30 mei 2012 heeft het college het beroep van de stichting ongegrond verklaard. Het college heeft het standpunt van Zwijndrecht, dat de loonkosten van de bestuursdirecteur gelet op artikel 144, derde lid, onder a, van de WPO als kosten van administratie, beheer en bestuur bij de toepassing van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing moeten blijven, onderschreven.
De rechtbank heeft bij uitspraak van 16 april 2013 het besluit van het college van 30 mei 2012 vernietigd. Over de door de stichting aangevoerde grond aangaande de loonkosten van de bestuursdirecteur heeft de rechtbank geoordeeld dat de beslissing in administratief beroep niet berust op een deugdelijke motivering.
Bij het besluit van 13 maart 2014 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het administratief beroep beslist en dit wederom ongegrond verklaard. Volgens het college dienen de kosten van de bestuursdirecteur te worden gerekend tot kosten van bestuursondersteuning en niet tot kosten van het personeel als bedoeld in artikel 1 van de WPO. De bestuursdirecteur behoort niet tot het aan de school verbonden personeel als bedoeld in artikel 29 van de WPO. Het komt daarom niet toe aan een onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden van de bestuursdirecteur, aldus het college.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het college gevolgd in zijn standpunt over de kosten van de bestuursdirecteur en overwogen dat deze kosten terecht met toepassing van artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO bij de toepassing van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing zijn gelaten.
4. Het geschil in hoger beroep heeft enkel betrekking op de loonkosten van de bestuursdirecteur. Volgens de stichting zijn deze kosten door Zwijndrecht ten onrechte niet betrokken bij de vaststelling van de inkomsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs.
5. De stichting betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte afstand heeft genomen van de uitspraak van 16 april 2013, waartegen geen hoger beroep is ingesteld. Volgens de stichting heeft de rechtbank miskend dat het geschil dat na de uitspraak van 16 april 2013 nog voorlag, beperkt was tot de beoordeling van de aard en de inhoud van de feitelijke werkzaamheden van de bestuursdirecteur. Indien dit betoog niet slaagt, dan betoogt de stichting dat het college was gebonden aan hetgeen zijn gemachtigde hierover op de zitting bij de rechtbank, voorafgaand aan de uitspraak van 16 april 2013, heeft verklaard.
5.1. In de uitspraak van 16 april 2013 heeft de rechtbank overwogen:
"Ter zitting van de rechtbank bleken partijen het eens over het toe te passen criterium: indien de directeur, wiens salaris door de gemeente werd betaald, zijn volledige werktijd besteedde aan het aansturen van het openbaar onderwijs, dan was zijn positie te vergelijken met die van de directeur van verweerders stichting, en dienen zijn loonkosten te worden meegerekend voor een eerlijke toepassing van de overschrijdingsregeling. Als echter zijn werktijd, en daarmee zijn loonkosten, niet duidelijk kunnen worden afgezonderd van eventueel andere voor de gemeente verrichte arbeid, is artikel 144, derde lid, sub a van de WPO van toepassing."
5.2. De rechtbank heeft met deze overweging geen definitief oordeel gegeven over de beroepsgrond van de stichting, dat Zwijndrecht de loonkosten van de bestuursdirecteur ten onrechte niet heeft betrokken bij de toepassing van de overschrijdingsregeling. De rechtbank heeft het weergegeven criterium ten behoeve van onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden van de bestuursdirecteur ook niet onderschreven. Aldus heeft de rechtbank in de uitspraak van 16 april 2013 niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven over hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 november 2006 in zaak nr. 200601616/1 en van 22 december 2010 in zaak nr. 201001626/1/H1).
De verklaring van de gemachtigde van het college op de eerdere zitting bij de rechtbank zag op de aan te leggen maatstaf bij een onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden van de bestuursdirecteur. Met die verklaring heeft het college geen uitdrukkelijke en ondubbelzinnige standpuntbepaling gegeven over het betrekken van de loonkosten van de bestuursdirecteur bij de toepassing van de overschrijdingsregeling. Anders dan de stichting stelt, was het college ter voldoening aan de uitspraak van 16 april 2013 niet slechts gehouden de feitelijke werkzaamheden van de bestuursdirecteur te onderzoeken.
De uitspraak van 16 april 2013 bood ruimte aan het college voor een nadere motivering van zijn standpunt over de loonkosten van de bestuursdirecteur. Die motivering heeft het college in het besluit van 13 maart 2014 gegeven. Hetgeen de gemachtigde van het college op de eerdere zitting bij de rechtbank heeft verklaard, staat daar niet aan in de weg. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de stichting terecht niet gevolgd bij haar uitleg van de uitspraak van 16 april 2013.
De betogen falen.
6. De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Zwijndrecht de kosten van de bestuursdirecteur terecht onder toepassing van artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO bij de toepassing van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens de stichting is de rechtbank het college ten onrechte gevolgd in zijn standpunt, dat deze kosten zijn aan te merken als kosten van administratie, beheer en bestuur. Zij wijst in dit verband op de in de WPO sinds 2006 gewijzigde definitie van het begrip personeel. Onder personeel in de WPO is mede begrepen een bovenschoolse functionaris en de bestuursdirecteur moet als zodanig worden aangemerkt. Indien dit betoog niet slaagt, dan betoogt de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van een redelijke uitleg van artikel 144 van de WPO de kosten van de bestuursdirecteur niet van de overschrijdingsregeling mogen worden uitgezonderd.
6.1. Ingevolge artikel 1 van de WPO, zoals deze luidt met ingang van 10 februari 2006, wordt onder personeel verstaan:
a. de benoemde directeur, het personeel benoemd in een functie voor het geven van onderwijs, het personeel benoemd in een andere functie dan het geven van onderwijs, het personeel dat is benoemd voor het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van meer dan een school, waaronder begrepen de leden van het bestuur van die scholen die zijn benoemd door een raad van toezicht als bedoeld in artikel 17c, derde lid, voor zover die leden mede zijn benoemd op basis van een arbeidsovereenkomst of een akte van aanstelling;
b. […].
Ingevolge artikel 29, eerste lid, zijn aan elke school zijn een of twee directeuren verbonden, bij wie onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berust.
Ingevolge het vijfde lid kan het bevoegd gezag tevens personeel, dat werkzaamheden verricht ten behoeve van meer dan een school, benoemen of te werk stellen zonder benoeming.
Ingevolge artikel 113, derde lid, worden programma's van eisen vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen.
Ingevolge artikel 114 worden de programma's van eisen, bedoeld in artikel 113, derde lid, onderverdeeld in programma's van eisen omtrent:
[…]
e. administratie, beheer en bestuur.
Ingevolge artikel 144, eerste lid, stellen burgemeester en wethouders indien een gemeente een of meer scholen in stand houdt, onderscheiden al naar gelang het basisscholen of speciale scholen voor basisonderwijs betreft, jaarlijks voorlopig vast:
[…]
c. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de materiële instandhouding,
[…]
f. het totaal van de ontvangsten dat is gebaseerd op de bedragen die krachtens artikel 113 voor de voorzieningen voor de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld,
g. het totaal van de aanvullende ontvangsten waaronder worden verstaan de bedragen die krachtens artikel 135 voor de voorzieningen ten behoeve van de materiële instandhouding voor dat kalenderjaar zijn vastgesteld,
h. het totaal van de bedragen die in het voorafgaande kalenderjaar zijn uitgegeven ten behoeve van de instandhouding van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 68,
[…].
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, worden bij het vaststellen van de bedragen, bedoeld in het eerste lid onder c, f, g en h, buiten beschouwing gelaten de uitgaven en ontvangsten voor administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114, onder e.
6.2. In aanloop naar de vermogensrechtelijke verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in de gemeente Zwijndrecht heeft de gemeenteraad in 2000 voor het door de gemeente in stand gehouden openbaar onderwijs een bestuurscommissie ingesteld, de Bestuurscommissie Openbaar Basisonderwijs Zwijndrecht (BOBZ). Deze commissie oefende de bevoegdheden uit die de raad aan haar had overgedragen. Voor het beheer van het openbaar onderwijs had Zwijndrecht een bestuursdirecteur aangesteld. Deze was als ambtenaar werkzaam bij de afdeling Welzijnszaken van de sector Welzijn van de gemeente, ook na zijn benoeming in de functie van directeur van de BOBZ. De werkzaamheden van de bestuursdirecteur vóór de instelling van de BOBZ werden verricht door het toenmalige hoofd van de afdeling Onderwijs van de sector Welzijn. De loonkosten van die functionaris zijn nimmer betrokken geweest bij de toepassing van de overschrijdingsregeling, aldus Zwijndrecht.
6.3. De wetgever heeft in artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO ervoor gekozen om de inkomsten en uitgaven voor administratie, beheer en bestuur buiten de overschrijdingsregeling te houden. De reden hiervoor is dat, gezien de verwevenheid van de werkzaamheden voor de gemeente als lokale overheid en voor het bevoegd gezag van de openbare school, het niet doenlijk is om uitgaven binnen de gemeente inhoudelijk uit te splitsen naar uitgaven voor algemeen onderwijsbeleid en uitgaven voor specifiek het openbaar onderwijs. De kosten van het een en van het ander zijn niet te ontvlechten. (Kamerstukken II 1996-1997, 25 000 VIII, nr. 84, blz. 2; Kamerstukken II 1996-1997, 25 000 VIII, nr. 119, blz. 3-5; Kamerstukken II 2000-2001, 27 291, nr. 6, blz. 13.)
6.4. De bestuursdirecteur had een aanstelling als gemeenteambtenaar en op hem was een andere rechtspositionele regeling van toepassing dan op het personeel van de openbare scholen. Hij werkte voor de gemeente Zwijndrecht met als specifieke taak de aansturing van het openbaar onderwijs en het voorbereiden van bestuurlijk beleid voor openbaar onderwijs. Verder is in de functiebeschrijving van de bestuursdirecteur onder meer vermeld dat deze direct valt onder de verantwoordelijkheid van de sectordirecteur Welzijn en dat de functie invulling geeft aan de toegenomen beleidsruimte en taken op bovenschools niveau. De bestuursdirecteur verrichtte derhalve, mede, werkzaamheden voor de gemeente als lokale overheid.
Onder deze omstandigheden kan, anders dan de stichting stelt, de bestuursdirecteur niet gelijk worden gesteld met het rechtstreeks aan de school verbonden personeel als bedoeld in de WPO. Het college heeft de loonkosten van de bestuursdirecteur terecht als kosten van bestuursondersteuning aangemerkt. Dit oordeel vindt steun in de hiervoor vermelde wetsgeschiedenis. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de loonkosten van de bestuursdirecteur uitgaven voor administratie, beheer en bestuur, bedoeld in artikel 114, onder e, van de WPO, betreffen. Gelet op artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO worden deze uitgaven buiten beschouwing gelaten bij de toepassing van de overschrijdingsregeling.
6.5. Gelet op de bewoordingen van artikel 144, derde lid, aanhef en onder a, van de WPO, bestaat geen grond voor het door de stichting gevoerde betoog over een redelijk uitleg van dit artikel.
6.6. De betogen falen.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
w.g. Borman w.g. Koster
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
710.