Uitspraak
201403278/1/A2.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
145 patiënten, 22 chiropractoren en de stichting Stichting het Nationaal Register van Chiropractoren, gevestigd te Rotterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: de stichting),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 maart 2014 in zaak nr. 13/10077 in het geding tussen:
de stichting
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Op 4 september 2013 is op de website van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) een nieuwsbericht geplaatst, volgens hetwelk de IGZ van oordeel is dat het gebruik van hoog cervicale manipulaties op dit moment niet verantwoord is en dat IGZ dat oordeel hanteert als handhavingsnorm.
Bij besluit van 12 november 2013 is het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2014 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. E.H.C.M. Biemans en mr. J. van Broekhuijze, beiden advocaat te Ridderkerk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.L. de Graaf en J.P. Jansen, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge het vierde lid wordt onder beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen, bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 8:1 kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gezondheidswet is er een Staatstoezicht op de volksgezondheid, ressorterend onder de minister, dat bestaat uit bij algemene maatregel van bestuur aangewezen onderdelen en dat tot taak heeft het toezicht op de naleving en de opsporing van overtredingen van het bepaalde bij of krachtens wettelijke voorschriften op het gebied van de volksgezondheid, een en ander voor zover de ambtenaren van het Staatstoezicht daarmede zijn belast bij of krachtens wettelijk voorschrift.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG) organiseert degene die in een register als bedoeld in artikel 3 staat ingeschreven of die een beroep uitoefent waarvan de opleiding krachtens artikel 34, eerste lid, is geregeld of aangewezen, en die zijn beroep uitoefent anders dan in het kader van een instelling als bedoeld in de Kwaliteitswet zorginstellingen, zijn beroepsuitoefening op zodanige wijze en voorziet zich zodanig van materieel, dat een en ander leidt of redelijkerwijze moet leiden tot verantwoorde zorg.
Ingevolge het derde lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur, indien het niveau van de uitoefening van de individuele gezondheidszorg dit vereist, regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering van onder meer het eerste lid.
Ingevolge artikel 86, eerste lid, zijn met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens artikel 40, eerste lid, gestelde voorschriften en de in deze wet opgenomen strafbepalingen belast de bij besluit van de minister aangewezen ambtenaren.
Ingevolge artikel 87a kunnen de in artikel 86 bedoelde personen, indien zij van oordeel zijn dat artikel 40, eerste lid, niet of in onvoldoende of op onjuiste wijze wordt nageleefd, de desbetreffende beroepsbeoefenaar een schriftelijk bevel geven. De beroepsbeoefenaar is verplicht binnen de daarbij gestelde termijn aan het bevel te voldoen.
Ingevolge artikel 2 van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwz) biedt de zorgaanbieder verantwoorde zorg aan. Onder verantwoorde zorg wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en patiëntgericht wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de patiënt.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, zijn met toezicht op de naleving van de bij of krachtens artikel 2 gestelde eisen belast de ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan de minister, indien hij van oordeel is dat artikel 2 niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze wordt nageleefd, de zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing geven.
2. Op 4 september 2013 heeft de IGZ op haar website een nieuwsbericht geplaatst. Daarin staat vermeld dat de IGZ van oordeel is dat het gebruik van hoog cervicale manipulaties als behandelmethode op dit moment niet verantwoord is en dat zij dit oordeel als handhavingsnorm hanteert. Voorts is daarin vermeld dat deze handhavingsnorm voor hoog cervicale manipulatie geldt voor iedere zorgverlener die manipulaties toepast. Het daartegen gerichte bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard, omdat de stichting met de publicatie van het nieuwsbericht slechts is geïnformeerd over het bestaande handhavingsbeleid van de IGZ. Met de publicatie vindt geen wijziging in een recht of plicht plaats, omdat het bestaande beleid niet is gewijzigd. Het nieuwsbericht is daarmee niet gericht op rechtsgevolg en dus geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt, aldus het besluit op bezwaar.
3. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het nieuwsbericht van de IGZ geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij voert daartoe aan dat het nieuwsbericht een mededeling bevat die op rechtsgevolg is gericht. Het standpunt van de IGZ dat het gebruik van hoog cervicale manipulaties als behandelmethode niet meer dient plaats te vinden, doet volgens de stichting een verbod ontstaan op die behandelmethode. Zij heeft documenten overgelegd betreffende de afhandeling door de IGZ van enkele calamiteitenmeldingen, waaruit volgens haar blijkt dat het beleid van de IGZ ter zake is gewijzigd.
3.1. In artikel 40 van de Wet BIG en artikel 2 van de Kwz is de algemene norm neergelegd dat een zorgaanbieder verantwoorde zorg dient aan te bieden. De IGZ is ingevolge artikel 86, eerste lid, van de Wet BIG en artikel 7, eerste lid, van de Kwz belast met het toezicht op de naleving van deze norm. Ten behoeve van de aanwending van haar handhavingsbevoegdheid heeft de IGZ het IGZ-handhavingskader opgesteld. Daarin is gesteld dat de wetgever de zorgaanbieders de ruimte heeft gelaten om vanuit hun expertise en praktijk een concrete invulling te geven aan de algemeen geformuleerde wettelijke normen. Zorgaanbieders doen dat door wetenschappelijke kennis te vertalen in criteria voor professioneel handelen en die criteria vast te leggen in een professionele standaard met veldnormen. De IGZ baseert haar handhaving vervolgens, waar mogelijk, op die veldnormen. Zij verklaart dan de veldnorm tot IGZ-handhavingsnorm. De IGZ geeft in haar beleid aan dat zij de veldnormen ziet als zwaarwegende adviezen. De zorgaanbieder moet zich in het algemeen aan de veldnorm houden, maar mag daarvan in het belang van de patiënt beargumenteerd en toetsbaar afwijken.
Indien er geen veldnormen zijn of de IGZ van oordeel is dat de bestaande veldnormen onvoldoende duidelijk of onvoldoende meetbaar zijn of anderszins niet aanvaardbaar zijn en niet adequaat voor haar handhaving, kan zij, indien noodzakelijk in verband met verantwoorde zorg, besluiten om zelfstandig specifieke IGZ-handhavingsnormen te formuleren, waarbij zij naar buiten toe kenbaar maakt wanneer en hoe zij in individuele gevallen zal handhaven. Zorgaanbieders kunnen ook hier beargumenteerd en toetsbaar van afwijken als dit in het belang is van de patiënt of cliënt. Daarbij wijst de IGZ erop dat zij vanuit haar publieke verantwoordelijkheid de opdracht heeft om toezicht te houden en waar nodig corrigerend op te treden.
3.2. Uit het bericht van 4 september 2013 kan worden afgeleid dat de IGZ de Nederlandse Vereniging voor Manuele Therapie (hierna: NVMT) heeft gevraagd voor hoog cervicale manipulaties een nieuwe veldnorm te ontwikkelen en dat de NVMT daarover een advies had uitgebracht, dat nog aan haar leden moest worden voorgelegd. Voorts blijkt uit het bericht dat over de betrokken behandeling overleg gaande is met andere relevante beroepsgroepen. In het bericht is het oordeel van de IGZ neergelegd dat, in afwachting van de totstandkoming van een professionele standaard met veldnormen inzake manipulaties van de hoog cervicale wervelkolom het gebruik van die manipulaties niet verantwoord is en de IGZ dit oordeel hanteert als een eigen algemene handhavingsnorm bij het uitoefenen van toezicht op de naleving van de in voormelde wettelijke voorschriften neergelegde norm strekkende tot het verlenen van verantwoorde zorg.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel, dat het nieuwsbericht niet slechts - informatieve - mededelingen van feitelijke aard bevat. De handhavingsnorm is een algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de uitleg van een wettelijk voorschrift bij het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Met het nieuwsbericht wordt invulling gegeven aan de norm ‘verantwoorde zorg’ in artikel 40 van de Wet BIG en artikel 2 van de Kwz. Het nieuwsbericht is echter niet gericht tot een of meer bepaalde personen, maar tot de gehele beroepsgroep en derhalve van algemene strekking. Het is aldus een naar buiten toe kenbaar gemaakte beleidsregel over de wijze waarop de IGZ haar toezichthoudende bevoegdheden zal uitoefenen. Aangezien, gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, geen beroep kan worden ingesteld tegen een beleidsregel, moet worden geconcludeerd dat het nieuwsbericht geen besluit is, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Het bezwaar is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
97-705.