Uitspraak
201500889/1/A3.
Datum uitspraak: 30 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2014 in zaak nr. 14/2307 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders (hierna: de KBvG).
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2013 heeft het bestuur van de KBvG (hierna: het bestuur), voor zover thans van belang, een verzoek van [appellant] om krachtens artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) een document openbaar te maken (hierna: het verzoek), afgewezen.
Bij besluit van 7 maart 2014 heeft het bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift en een aanvulling daarop ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A. Bakker, werkzaam bij WOZ-juristen te Rotterdam, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.N. van der Sluis, advocaat te Rotterdam, M.A. van Etten, bestuurslid, en mr. J. Rijsdijk, werkzaam bij de KBvG, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 57, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet worden bij verordening beroeps- en gedragsregels van de leden van de KBvG vastgesteld. Tevens kunnen bij verordening regels worden gesteld betreffende de bevordering van de vakbekwaamheid van de leden.
Ingevolge artikel 58 heeft de KBvG een bestuur, een ledenraad en een algemene ledenvergadering.
Ingevolge artikel 3 (Offertes en contracten) van de Verordening KBvG Normen voor Kwaliteit (Stcrt. 2010, nr. 4928, www.overheid.nl) verschaft de gerechtsdeurwaarder de (potentiële) opdrachtgever duidelijkheid over de aard en omvang van zijn werkzaamheden in het kader van een opdracht, de zakelijke condities en over de kosten die aan een opdracht zijn verbonden.
Ingevolge artikel 20 is het bestuur van de KBvG bevoegd tot het geven van nadere regels betreffende in deze verordening behandelde onderwerpen.
Ingevolge artikel 21 (Toetsing) draagt de gerechtsdeurwaarder zorg voor toetsing van zijn gerechtsdeurwaarderskantoor en dat hij naar aanleiding van de toetsing beschikt over een positief toetsingsverslag. De nadere regels als bedoeld in artikel 20, regelen onder meer hoe de naleving van het bij en krachtens deze verordening bepaalde zal worden getoetst, de frequentie van de toetsing en de indiening van het toetsingsverslag en de overgangstermijn bij inwerkingtreding van deze verordening.
Het bestuur heeft in overleg met de ledenraad van de KBvG het Reglement KBvG Normen voor Kwaliteit vastgesteld. De gerechtsdeurwaarder moet aan deze normen voldoen. De normen zijn uitgewerkt in concrete best practices die een nadere invulling geven aan de KBvG normen voor kwaliteit.
Ingevolge artikel 1.1 van het Reglement van het College Toetsing Gerechtsdeurwaarders (hierna: het college), versie 2010 (hierna: het reglement; www.kbvg.nl) hebben de navolgende begrippen de daarbij vermelde betekenis:
(…);
f. beoordelingsverslag: betekent met betrekking tot een toetsingsverslag, de verslaglegging door het college van zijn beoordeling of de gerechtsdeurwaarder die het aangaat, aan de normen voldoet;
(…);
u. toetsingsverslag: de verslaglegging door de auditor van de door hem uitgevoerde toetsing;
(…).
Ingevolge artikel 2.5 zijn de vergaderingen van het college niet openbaar. Het college bepaalt of de bureaudirecteur van de KBvG en/of leden van het bestuur of anderen worden toegelaten tot vergaderingen van het college.
Ingevolge artikel 5.7 beoordeelt het college ieder aan hem voorgelegd toetsingsverslag en legt het zijn beoordeling vast conform het model beoordelingsverslag.
Ingevolge artikel 5.8 wordt het beoordelingsverslag gesteld aan de voet van het toetsingsverslag. Het college zendt het beoordelingsverslag aan het bestuur.
Ingevolge artikel 5.9 wordt het beoordelingsverslag door het bestuur binnen twee weken na vaststelling aan de gerechtsdeurwaarder en de auditor toegezonden.
Ingevolge artikel 10.8 geeft het college na zijn beoordeling een beoordelingsverslag af aan het bestuur (conform artikel 5.9) en geeft het daarbij aan of zijn bevinding wel of niet is dat sprake is van een positief toetsingsverslag.
Ingevolge artikel 11 betrachten de leden van het college geheimhouding van de gegevens waarover zij bij de uitoefening van hun taak de beschikking krijgen en waarvan zij het vertrouwelijke karakter kennen of redelijkerwijs moeten vermoeden, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift of dit reglement hen tot mededeling verplicht of uit hun taak de noodzaak tot mededeling voortvloeit.
2. Het verzoek ziet op openbaarmaking van een door het college opgemaakt en aan het bestuur verzonden beoordelingsverslag, als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder f, van het reglement (hierna: het beoordelingsverslag), van een bij naam genoemd gerechtsdeurwaarderskantoor.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, reeds omdat hij geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen het standpunt van het bestuur dat de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob zich voordoet en dit standpunt het besluit van 7 maart 2014 zelfstandig kan dragen, het door hem ingestelde beroep ongegrond is. [appellant] voert daartoe aan dat het bestuur deze uitzonderingsgrond, anders dan aan het besluit van 13 december 2013, niet aan het besluit van 7 maart 2014 ten grondslag heeft gelegd. Voorts voert hij daartoe aan dat hij ter zitting bij de rechtbank kenbaar heeft gemaakt dat hij de toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob door het bestuur bestrijdt. Tevens voert [appellant] in zijn hogerberoepschrift alsnog gronden aan tegen de toepassing door het bestuur van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob.
3.1. Bij besluit van 13 december 2013 heeft het bestuur de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, alsmede artikel 11, eerste lid, van de Wob, aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag gelegd. In bezwaar heeft [appellant] geen gronden aangevoerd tegen toepassing van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Nadat het bestuur in het besluit van 7 maart 2014 gemotiveerd op de door [appellant] aangevoerde bezwaargronden is ingegaan, heeft het daarin het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, waarbij het heeft opgemerkt dat het bestreden besluit niet wordt herroepen.
Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank blijkt dat de rechtbank [appellant], nu deze in bezwaar en beroep geen gronden tegen de toepassing van de in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob vermelde uitzonderingsgrond heeft aangevoerd, heeft gevraagd naar zijn belang bij het door hem ingestelde beroep. Vervolgens heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij deze uitzonderingsgrond alsnog bestrijdt, waarna de rechtbank hem te kennen heeft gegeven dat zulks niet meer mogelijk is, omdat het daarvoor te laat is. Blijkens dat proces-verbaal heeft het bestuur ter zitting te kennen gegeven dat het met het besluit van 7 maart 2014 niet heeft beoogd de toepassing van deze uitzonderingsgrond te laten vallen.
3.2. Nu [appellant] geen bezwaargronden tegen de toepassing van deze uitzonderingsgrond heeft aangevoerd en het bestuur in de aan het besluit van 7 maart 2014 ten grondslag liggende motivering alleen op de gronden van bezwaar is ingegaan, blijkt uit die motivering niet dat het bestuur deze uitzonderingsgrond heeft laten vallen. Nu het bestuur te kennen heeft gegeven dat het dat ook niet heeft beoogd, is de rechtbank, door te oordelen dat deze uitzonderingsgrond in geding is, niet buiten de omvang van het geding getreden. Echter, nu het bestuur in dat besluit niet expliciet tot uitdrukking heeft gebracht dat het de toepassing van deze uitzonderingsgrond handhaaft, heeft de rechtbank [appellant] ten onrechte niet ter zitting in de gelegenheid gesteld om alsnog gronden van beroep tegen de toepassing daarvan aan te voeren.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 7 maart 2014 worden getoetst in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden. Bij deze toetsing worden de in het hogerberoepschrift aangevoerde gronden tegen de toepassing door het bestuur van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob, waar het bestuur in het verweerschrift in hoger beroep op heeft gereageerd, betrokken als waren het beroepsgronden.
5. [appellant] betoogt dat het bestuur het verzoek ten onrechte met toepassing van de in artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob vermelde uitzonderingsgrond heeft afgewezen. Het bestuur heeft aan de toepassing daarvan ten grondslag gelegd dat het beoordelingsverslag namen, contactgegevens en andere persoonsgegevens bevat van personen die bij de totstandkoming van het beoordelingsverslag betrokken zijn geweest, zodat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van openbaarmaking, aldus het bestuur. [appellant] voert daartegen aan dat de personen die bij de totstandkoming van het beoordelingsverslag betrokken zijn geweest, beroepshalve daarbij betrokken zijn geweest. Bovendien heeft het bestuur niet onderkend dat het gaat om de vraag of openbaarmaking van het beoordelingsverslag de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer op onevenredige wijze aantast, aldus [appellant].
5.1. De Afdeling heeft kennisgenomen van het beoordelingsverslag. Behalve de namen bevat het beoordelingsverslag geen andere persoonsgegevens van personen die bij de totstandkoming ervan betrokken zijn geweest. Dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking van namen kan verzetten, betekent niet dat namen nooit openbaar hoeven te worden gemaakt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2012 in zaak nr. 201106670/1/A3. Nu het bestuur niet heeft gemotiveerd waarom de openbaarmaking van de namen in dit geval aan de openbaarmaking daarvan in de weg staat, slaagt het betoog.
6. [appellant] betoogt verder dat het bestuur het verzoek ten onrechte heeft afgewezen met toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. [appellant] voert daartoe aan dat zich in dit geval geen situatie van onevenredige benadeling voordoet. Voorts voert hij aan dat een maatschappelijk belang is gelegen in goed functionerende gerechtsdeurwaarders en dat openheid over de kwaliteitscontrole van deze beroepsgroep daaraan dienstbaar is.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 15 juli 2015 in zaak nr. 201408147/1/A3) dient het recht op openbaarmaking krachtens de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt, zodat ten aanzien van de openbaarmaking geen onderscheid kan worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van een verzoeker. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, moet door de bestuursrechter integraal worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing moet het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar wegen. In die uitspraak van 15 juli 2015 heeft de Afdeling eveneens overwogen dat een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob kan worden gedaan, indien openbaarmaking van concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie leidt tot onevenredige benadeling en indien openbaarmaking van documenten leidt tot belemmering van het functioneren van een bestuursorgaan.
6.2. In het besluit van 7 maart 2014 heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat het systeem van controle en toezicht zodanig is ingericht dat de gerechtsdeurwaarder gehouden is informatie te verstrekken waarmee hij inzicht geeft in zijn bedrijfsvoering en dat deze informatie niet vanzelfsprekend wordt gedeeld, dan wel moet worden gedeeld, met de buitenwereld. Het systeem is voorts zodanig ingericht dat het de gerechtsdeurwaarder aanzet tot het doorvoeren van verbeteringen. Het tussentijds openbaar worden van informatie frustreert dit proces onnodig, aldus het bestuur. In zijn verweerschrift in beroep heeft het bestuur toegelicht dat openbaarmaking het bestuur onevenredig zal benadelen, omdat dit voor de toekomst met zich zal brengen dat het college het bestuur minder vrijelijk zal gaan adviseren en rapporteren. In aanvulling daarop en naar aanleiding van voormelde uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 heeft het bestuur in zijn aanvullend verweerschrift in hoger beroep toegelicht dat de beoordeling is gebaseerd op interviewgegevens die vertrouwelijk aan de auditor zijn verstrekt en dat de vertrouwelijke sfeer van de beoordeling van gerechtsdeurwaarders tot uitdrukking komt in de artikelen 2.5 en 11 van het reglement.
6.3. Naar het oordeel van de Afdeling is de in dit verslag neergelegde informatie niet op voorhand aan te merken als concurrentiegevoelige bedrijfsinformatie, waarvan openbaarmaking leidt tot onevenredige benadeling van het in het verzoek genoemde gerechtsdeurwaarderskantoor, dan wel als informatie waarvan openbaarmaking leidt tot belemmering van het functioneren van het bestuur. Het bestuur heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van beoordelingsverslagen afbreuk doet aan de te betrachten vertrouwelijkheid. Voorts is het bestuur ten onrechte niet ingegaan op het betoog van [appellant] dat een maatschappelijk belang is gelegen in goed functionerende gerechtsdeurwaarders en dat openheid over de kwaliteitscontrole van deze beroepsgroep daaraan dienstbaar is, welk betoog [appellant] ook in bezwaar naar voren heeft gebracht.
Hieruit volgt dat het bestuur zich in het besluit van 7 maart 2014, mede bezien in het licht van de in de verweerschriften in beroep en hoger beroep gegeven toelichting daarbij, niet deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking van het gehele beoordelingsverslag leidt tot onevenredige benadeling van het in het verzoek genoemde gerechtsdeurwaarderskantoor en het bestuur.
Het betoog slaagt.
7. Gelet hierop, alsmede gelet op de omstandigheid dat het bestuur te kennen heeft gegeven dat het de in het besluit van 7 maart 2014 toegepaste uitzonderingsgrond, vermeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, niet langer handhaaft, is het beroep gegrond en moet dit besluit, wegens strijdigheid met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, worden vernietigd.
8. Het bestuur moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het bestuur moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 december 2014 in zaak nr. 14/2307;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders van 7 maart 2014, kenmerk JMW/MLvG/304-0307;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het bestuur van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het bestuur van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
610.