Uitspraak
201503201/1/A4.
Datum uitspraak: 23 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Bosatex, gevestigd te Ophemert, gemeente Neerijnen, en [appellant B], wonend te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2015 heeft het college onder meer vastgesteld dat zich op de [locatie] en omgeving te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug, (hierna: de locatie) een geval van ernstige verontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
Tegen dit besluit hebben Bosatex en [appellant B] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bosatex en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2015, waar Bosatex en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. F.H.A.M. Thunnissen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.T.C.E. van Rens en J.C.J. Kemper, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij het bestreden besluit heeft het college vastgesteld dat zich op de locatie een ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29 van Pro de Wet bodembescherming voordoet, waarvan spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, noodzakelijk is. Het college heeft bepaald dat de sanering uiterlijk 1 oktober 2015 moet zijn gestart. Het college heeft Bosatex op grond van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming aangewezen als degene die de sanering van het geval van verontreiniging moet uitvoeren. Verder heeft het college bij het bestreden besluit ingestemd met een door Vitens N.V. ingediend deelsaneringsplan ten behoeve van het vervangen van waterleidingen op en nabij de locatie.
2. Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bodembescherming kunnen gedeputeerde staten naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid, in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
Ingevolge het tweede lid bepalen gedeputeerde staten, indien zij vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het vijfde lid kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, het derde lid of de eerste volzin van het vierde lid, moet worden nagekomen.
Ingevolge artikel 48 zijn Pro gedeputeerde staten belast met het oriënterend onderzoek en het nader onderzoek in hun provincie alsmede met het saneringsonderzoek en de sanering van in hun provincie gelegen gevallen van ernstige verontreiniging voor zover daarin niet is voorzien op de wijze, bedoeld in de artikelen 13, 27, 28, 43 tot en met 47, 55b of 72.
Ingevolge artikel 55b, eerste lid, is de eigenaar van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Met de sanering wordt begonnen uiterlijk voor het tijdstip dat is bepaald in de beschikking.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat de grond en het grondwater op de locatie ernstig verontreinigd zijn met vluchtige organochloorverbindingen (VOCl) en dat spoedige sanering noodzakelijk is vanwege het bestaan van verspreidingsrisico’s.
4. Bosatex en [appellant B] voeren aan dat het college [appellant B] ten onrechte als saneringsplichtig beschouwt. Volgens hen miskent het college in het bestreden besluit dat een eigenaar alleen verplicht is tot sanering, indien wordt voldaan aan artikel 55b, eerste lid, van de Wet bodembescherming.
4.1. In het dictum van het bestreden besluit is vermeld dat:
"De verplichting tot uitvoering van de sanering van het geval van ernstige bodemverontreiniging met VOCl de [locatie] in Driebergen in het kader van het project spoedlocaties, rust op de eigenaar en Stichting Bosatex." Vervolgens is vermeld dat:
"Stichting Bosatex wordt aangewezen op grond van artikel 37 lid 5 Wbb Pro als rechtspersoon die de sanering van het geval van ernstige bodemverontreiniging met VOCl moet uitvoeren."
Hieruit volgt dat het college zich weliswaar op het standpunt stelt dat ook [appellant B], als eigenaar van het (bron)perceel [locatie], - van rechtswege - saneringsplichtig is, maar dat het college in het bestreden besluit alleen Bosatex met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming heeft aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren. De aanwijzing van een (rechts)persoon krachtens artikel 37, vijfde lid, heeft als rechtsgevolg dat daarmee bindend wordt vastgesteld dat op diegene een in het vijfde lid bedoelde verplichting - in dit geval de verplichting om de sanering uit te voeren - rust. Het enkele standpunt van het bevoegd gezag in een besluit over ernst en spoed, dat iemand van rechtswege saneringsplichtig is, roept echter geen rechtsgevolgen in het leven. De vraag of het standpunt van het college, dat [appellant B] van rechtswege saneringsplichtig is, juist is, behoeft in het kader van deze procedure dan ook geen bespreking.
5. Bosatex en [appellant B] betogen dat het college Bosatex ten onrechte op grond van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming heeft aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren. Zij wijzen er in dit verband op dat artikel 37 niet Pro voorkomt in de opsomming van artikelen in artikel 48 van Pro de Wet bodembescherming. Volgens hen moet ervan worden uitgegaan dat het bevoegd gezag een (rechts)persoon alleen op grond van artikel 37, vijfde lid, kan aanwijzen als degene die de sanering moet uitvoeren, indien die (rechts)persoon op grond van een ander artikel van de Wet bodembescherming reeds tot sanering verplicht is, of kan worden verplicht. Die situatie doet zich volgens hen wat Bosatex betreft niet voor.
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het Bosatex met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming heeft kunnen aanwijzen als degene die de sanering moet uitvoeren. Deze aanwijzing is volgens het college in lijn met het convenant bodemsanering textielreinigingsbranche en de op basis daarvan met betrekking tot de locatie gesloten deelnemersovereenkomst, waarin Bosatex de zorg voor de sanering op zich heeft genomen. Voorts is de aanwijzing volgens het college in lijn met het feit dat Bosatex in december 2014 een melding als bedoeld in artikel 28 van Pro de Wet bodembescherming heeft gedaan van het voornemen om de locatie te saneren, met daarbij een saneringsplan.
5.2. Het vijfde lid van artikel 37, zoals dat thans luidt, is per 1 februari 2013 opgenomen in de Wet bodembescherming. Vast staat dat de Wet bodembescherming vóór de toevoeging van dit nieuwe vijfde lid in ieder geval niet de bevoegdheid bood om bij een besluit over ernst en spoed een (rechts)persoon als saneringsplichtig aan te wijzen, die niet reeds op grond van een ander artikel van de Wet bodembescherming tot sanering verplicht was, of daartoe kon worden verplicht. In de memorie van toelichting bij het nieuwe vijfde lid (Kamerstukken II 2011/12, 33 150, nr. 3, blz. 14-15) is opgemerkt dat met het opnemen van dit lid wordt bevestigd dat het bevoegd gezag al onder het destijds geldende artikel bevoegd was tot het aanwijzen van de geadresseerde van een verplichting en voorts dat het in de rede ligt dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de geadresseerde aansluiting zal zoeken bij artikelen waarin vergelijkbare bevoegdheden voor het bevoegd gezag zijn opgenomen en waarbij geadresseerden zijn genoemd. Hieruit blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat de wetgever met het nieuwe vijfde lid geen ruimere bevoegdheid heeft willen creëren dan volgens de wetgever reeds bestond. Het aannemen van een ruimere bevoegdheid op grond van het nieuwe artikel 37, vijfde lid, zou zich naar het oordeel van de Afdeling ook niet verdragen met het systeem van de Wet bodembescherming. Uit de artikelen 13, 27 en 55b van de Wet bodembescherming volgt van rechtswege een verplichting tot saneren voor degenen die voldoen aan het bepaalde in die artikelen, terwijl de artikelen 43 en verder regelen wanneer en aan wie een saneringsbevel kan worden gegeven. Deze regeling zou worden doorkruist, indien zou worden aangenomen dat via het vijfde lid van artikel 37 ook Pro anderen tot saneren kunnen worden verplicht. Ook artikel 48, waarin is geregeld wanneer gedeputeerde staten zelf belast zijn met sanering, zou worden doorkruist als op grond van artikel 37, vijfde lid, andere (rechts)personen als saneringsplichtig zouden kunnen worden aangewezen, dan degenen die reeds op grond van een ander artikel van de Wet bodembescherming tot sanering verplicht zijn, of daartoe kunnen worden verplicht.
Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het bevoegd gezag een (rechts)persoon alleen met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming kan aanwijzen als degene die de sanering moet uitvoeren, indien die (rechts)persoon op grond van een ander artikel in de Wet bodembescherming tot sanering verplicht is, of kan worden verplicht.
5.3. Bosatex en [appellant B] betogen terecht dat die situatie zich wat Bosatex betreft niet voordoet. Bosatex is niet gehouden tot sanering op grond van de artikelen 13, 27 of 55b van de Wet bodembescherming en is ook niet een van degenen aan wie een bevel tot sanering van de locatie krachtens artikel 43 zou Pro kunnen worden gegeven. Dat Bosatex met betrekking tot de locatie een melding als bedoeld in artikel 28 van Pro de Wet bodembescherming heeft gedaan, maakt verder niet dat Bosatex met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming verplicht kon worden tot uitvoering van de sanering. Uit artikel 28, in samenhang met artikel 39, van de Wet bodembescherming vloeit de verplichting voort om voorafgaand aan een voorgenomen sanering daarvan melding te doen en een saneringsplan bij het bevoegd gezag in te dienen. Indien het bevoegd gezag met het saneringsplan instemt, moet bij de daaropvolgende sanering worden gehandeld overeenkomstig het saneringsplan en het besluit tot instemming daarmee. Het indienen van een melding en saneringsplan creëert op zichzelf echter niet de verplichting om daadwerkelijk over te gaan tot de voorgenomen sanering. Dat uit het convenant bodemsanering textielreinigingsbranche en de deelnemersovereenkomst voor Bosatex een (contractuele) verplichting voortvloeit om de sanering van de locatie uit te voeren, maakt ten slotte niet dat Bosatex ook op grond van de Wet bodembescherming tot sanering kan worden verplicht.
Het betoog slaagt.
6. Bosatex en [appellant B] betogen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft bepaald dat de sanering uiterlijk 1 oktober 2015 moet zijn gestart. Sanering mag immers alleen plaatsvinden op grond van een saneringsplan waarmee het college heeft ingestemd en de gestelde termijn laat te weinig tijd om die instemming te verkrijgen en om vervolgens de start van de sanering voor te bereiden en in gang te zetten, aldus Bosatex en [appellant B].
6.1. De in het bestreden besluit gekozen termijn is volledig afgestemd op een sanering door Bosatex en de periode die volgens het college voor Bosatex redelijkerwijs voldoende is om daarmee te beginnen. Zoals hiervoor is overwogen, is het college er in het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat het Bosatex op grond van artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming kon aanwijzen als degene die de sanering moet uitvoeren. Nu de gestelde termijn op dit onjuiste uitgangspunt is gebaseerd, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat deze termijn betreft niet berust op een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
7. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 maart 2015 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij Bosatex krachtens artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming is aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren en voor zover daarbij is bepaald dat de sanering uiterlijk 1 oktober 2015 moet zijn gestart. Het college zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 26 maart 2015, kenmerk Z-BDM_HZ-2014-17546-01, voor zover daarbij de stichting Stichting Bosatex krachtens artikel 37, vijfde lid, van de Wet bodembescherming is aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren en voor zover daarbij is bepaald dat de sanering uiterlijk 1 oktober 2015 moet zijn gestart;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de stichting Stichting Bosatex en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de stichting Stichting Bosatex en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Van Roessel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
462.