Uitspraak
201406645/1/R2.
Datum uitspraak: 23 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Swifterbant, en anderen,
en
de raad van de gemeente Dronten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Swifterbant-Visvijverweg 14 (90119)" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2015, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.M. Hegger en
ing. E. Heldoorn, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling op
27 mei 2015 het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen bij de raad.
Bij brief van 30 juni 2015 heeft de raad aan het verzoek van de Afdeling om nadere schriftelijke inlichtingen voldaan. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant] en anderen daarop een reactie ingediend.
Bij brief van 24 augustus 2015 heeft de Afdeling de raad verzocht om een nadere schriftelijke onderbouwing op zijn reactie van 30 juni 2015.
Bij brieven van 27 augustus 2015 en 7 september 2015 heeft de raad aan dit verzoek voldaan. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant] en anderen daarop een reactie ingediend.
Met toestemming van partijen heeft de Afdeling afgezien van een nadere behandeling van de zaak ter zitting en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Planbeschrijving en toetsingskader
1. Het plan voorziet in de mogelijkheid om op het perceel Visvijverweg 14 een accommodatie te realiseren om maximaal 300 tijdelijke werknemers te huisvesten.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Intrekking
3. Ter zitting is het beroep van [appellant] en anderen voor zover dat is ingesteld door [2 andere appellanten] ingetrokken.
Voorts is ter zitting de beroepsgrond met betrekking tot de ligging van het plangebied binnen de zone van een hoogspanningslijn ingetrokken.
Ontvankelijkheid
4. De raad bestrijdt dat [appellant] en anderen belanghebbende zijn bij het plan gelet op de afstand van hun woningen respectievelijk de agrarische gronden tot het plangebied. Volgens de raad bestaat geen zicht op de voorziene accommodatie, is niet aannemelijk dat het aantal verkeersbewegingen langs hun woningen zal toenemen en zal ook geen sprake zijn van andere ruimtelijke gevolgen zoals geluidoverlast.
5. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen wonen dan wel eigenaar of pachter zijn van (verschillende) agrarische gronden in de omgeving van het plangebied. Gelet op de afstand tot het plangebied in samenhang met de omstandigheid dat het een open agrarisch gebied betreft en sprake zal zijn van een aanzienlijke toename van bebouwing, terwijl voorts niet op voorhand is uitgesloten dat de verkeersintensiteit ter plaatse zal toenemen, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] en anderen allen belanghebbenden zijn bij het plan.
Ladder voor duurzame verstedelijking
6. [appellant] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Allereerst voeren zij aan dat in de plantoelichting niet is ingegaan op de ladder voor duurzame verstedelijking. Voorts voeren zij aan dat de raad niet met een objectief onderzoeksrapport heeft onderbouwd dat sprake is van een actuele regionale behoefte, onvoldoende heeft bezien of in de behoefte binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien en niet heeft bezien in hoeverre de gekozen locatie voor de nieuwe stedelijke ontwikkeling gebruik makend van verschillende manieren van vervoer passend ontsloten is of als zodanig wordt ontwikkeld.
7. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in
hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
8. Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Gelet hierop dient de raad in de plantoelichting te beschrijven dat wordt voldaan aan de in dit artikel genoemde voorwaarden. De Afdeling stelt vast, hetgeen in de reactie op het beroepschrift ook door de raad is erkend, dat in de plantoelichting niet is getoetst aan de voorwaarde dat sprake is van een actuele regionale behoefte zoals genoemd in het tweede lid van artikel 3.1.6, van het Bro. Gelet hierop is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dit betoog van [appellant] en anderen slaagt.
Verkeer
9. [appellant] en anderen betogen dat de raad zijn conclusie ten aanzien van het aspect verkeer niet heeft gestaafd met een deugdelijk verkeerskundig onderzoek. De berekening die als bijlage 1 bij het plan is gevoegd, kan volgens hen niet als zodanig worden aangemerkt. Zij voeren daartoe aan dat onduidelijk is waar de bezettingsgraad van de accommodatie op is gebaseerd alsmede het aantal voertuigbewegingen per dag, dat volgens hen hoger ligt dan de raad inschat. Met de gehanteerde aankomst- en vertrektijden wordt voorts onvoldoende rekening gehouden met een vroege start van de werkdag, aldus [appellant] en anderen.
[appellant] en anderen betwisten verder dat het verkeer van en naar het plangebied op grond van het Huisreglement via de N711 zal ontsluiten en niet via de Visvijverweg. Volgens hen fungeert de Visvijverweg als belangrijke ontsluitingsroute voor de richting Dronten en Lelystad en kan nakoming van het Huisreglement niet publiekrechtelijk worden afgedwongen. Om die reden is ten onrechte geen rekening gehouden met de verkeersbewegingen op de Visvijverweg, waarbij voorts van belang is dat het aantal verkeersbewegingen vanwege de nabijgelegen shortgolfbaan op deze weg reeds is toegenomen.
Voorts zijn de verkeerstellingen waarnaar de raad verwijst niet representatief nu die zijn verricht in het naseizoen. Bovendien is over deze verkeerstellingen in de plantoelichting niets vermeld, aldus [appellant] en anderen.
10. [appellant] en anderen hebben op 4 maart 2015 nadere stukken ingezonden, waaronder een door Goudappel Coffeng opgesteld verkeerskundig onderzoek, getiteld "Verkeer Visvijverweg 14 te Swifterbant" (hierna: het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng). In het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng is in aanvulling op het beroepschrift vermeld dat bij het bepalen van de verkeersgeneratie ook rekening dient te worden gehouden met werknemers van het migrantenhotel, zoals beveiligingsmedewerkers, een receptioniste, schoonmakers en leveranciers. Voorts is volgens dit tegenonderzoek onvoldoende gemotiveerd dat wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen en is onduidelijk of de vorm en de functie van de Visvijverweg is toegerust op het verwerken van de verkeersaantallen. Tot slot is volgens het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng niet inzichtelijk gemaakt wat het effect is als het verkeer van en naar de huisvestingsaccomodatie niet via de N711 ontsluit, maar via de Visvijverweg in westelijke richting.
11. De raad stelt dat eind november tot begin december algemene verkeerstellingen zijn uitgevoerd op de Visvijverweg, tussen de Rivierduinweg en de Kamperhoekweg. Omdat deze verkeerstellingen niet specifiek ten behoeve van het plan zijn verricht, maken deze geen onderdeel uit van het plan. Het betreft wel het voor het plangebied relevante gedeelte van de Visvijverweg, zodat de uitkomst wel is betrokken bij de beoordeling van het plan. Voorts stelt de raad dat de bezettingsgraad van 2,5 personen per auto eerder is gehanteerd in vergelijkbare gevallen en door de rechtbank is geaccepteerd. Op basis van de verkeerstellingen en de bezettingsgraad van 2,5 personen per auto is de berekening die als bijlage 1 bij het plan is gevoegd tot stand gekomen. Hieruit kan, aldus de raad, worden geconcludeerd dat de Visvijverweg over voldoende capaciteit beschikt om de toename van het aantal verkeersbewegingen op te vangen, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de verkeersveiligheid ter plaatse en het woon- en leefklimaat van omwonenden. Voor de gehanteerde werktijden is uitgegaan van het werkritme van het merendeel van de tijdelijke werknemers. Verder heeft de raad onderkend dat niet kan worden afgedwongen dat de ontsluiting uitsluitend via de N711 zal plaatsvinden, maar kan volgens hem van het Huisreglement en de controle hierop worden uitgegaan.
12. In de plantoelichting staat dat vanaf de rotonde op de provinciale weg N711 het plangebied het eerste erf aan de Visvijverweg is. De N711 sluit in noordelijke richting aan op de A6 richting Noordoostpolder en Friesland en in zuidelijke richting via de N307 naar Dronten en Kampen en via de N50 richting Noordoostpolder of Zwolle. Voorts is vermeld dat over het algemeen onder tijdelijke werknemers veel wordt gecarpooled en gemiddeld 2,5 personen gebruik maken van één auto. Tijdens het hoogseizoen zal sprake zijn van 240 voertuigbewegingen (heen en terug) per dag. Veelal zullen de werknemers na werktijd, onderweg naar huis, boodschappen doen. Indien ervan wordt uitgegaan dat elke auto per week een keer extra de huisvestingslocatie verlaat om bijvoorbeeld boodschappen te doen, levert dit 40 voertuigen per dag extra op, waarmee het totaal aantal voertuigbewegingen per dag op 280 komt, zo staat in de plantoelichting.
Verder is in de plantoelichting vermeld dat door middel van het Huisreglement wordt gestimuleerd/opgedragen dat via de N711 wordt ontsloten. Hierdoor is geen sprake van verkeershinder voor andere percelen. Dit gedeelte van de Visvijverweg zal worden verbreed van 3,5 meter naar 5 meter, aldus de plantoelichting.
In bijlage 1 bij het plan zijn de berekeningen van het aantal voertuigbewegingen per maand opgenomen. De hoogste bezettingsgraad is er in de maanden juni en juli. Dan zal sprake zijn van 240 voertuigbewegingen per dag van en naar de huisvestingslocatie. Voor de vertrektijden is uitgegaan van 06.00 tot 08.00 uur ’s ochtends. Voor aankomsttijden is uitgegaan van 17.00 tot 19.00 uur ’s avonds.
13. Wat betreft de bezettingsgraad van de accommodatie zoals vermeld in bijlage 1 bij het plan, overweegt de Afdeling dat, daargelaten de juistheid van de verschillende bezettingspercentages per maand, de raad bij de beoordeling van het plan is uitgegaan van een bezettingsgraad van 100%. Dat betekent dat bij de beoordeling van het verkeersaspect is uitgegaan van 300 tijdelijke arbeidsmigranten.
Ten aanzien van de verkeersgeneratie stelt de raad met juistheid dat voor logiesgebouwen voor arbeidsmigranten in de aanbevelingen met betrekking tot de verkeersgeneratie van voorzieningen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) geen kengetallen voor het aantal verkeersbewegingen zijn geformuleerd. De raad heeft daarom aansluiting gezocht bij de verkeersgeneratie waarvan de CROW bij bungalowparken uitgaat. Daarbij heeft hij in overweging genomen dat over het algemeen veel wordt gecarpooled door arbeidsmigranten en dat per voertuig kan worden uitgegaan van een bezettingsgraad van 2,5 personen. In hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding dit uitgangspunt onredelijk te achten.
Voorts heeft de raad er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat elke auto de huisvestingsaccommodatie eenmaal per week extra verlaat voor bijvoorbeeld het doen van boodschappen. Daarbij is niet uitgesloten dat de frequentie van het boodschappen doen op zichzelf hoger kan liggen zoals [appellant] en anderen betogen, maar daarbij heeft de raad het aannemelijk kunnen achten dat dit aansluitend aan het werk zal plaatsvinden waardoor geen sprake zal zijn van extra verkeersbewegingen.
Het betoog van [appellant] en anderen - zoals neergelegd in het het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng - dat bij het bepalen van de verkeersgeneratie ten onrechte geen rekening is gehouden met werknemers van de voorziene accommodatie, zoals beveiligingsmedewerkers en schoonmakers, volgt de Afdeling niet. Uit de plantoelichting volgt dat een beheerder zal worden aangesteld, maar dat bewoners een eigen huishouden voeren, waarbij zij zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de orde en netheid van de beschikbaar gestelde faciliteiten en zelf boodschappen doen. De in dit kader getrokken vergelijking met een hotel gaat in dit geval derhalve niet op.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant] en anderen voorts onvoldoende gestaafd dat bij de aankomst- en vertrektijden niet in redelijkheid kan worden uitgegaan van de door de raad gehanteerde tijden, nog daargelaten tot welk oordeel een andere conclusie zou moeten leiden. Gelet op het vorenstaande heeft de raad bij de beoordeling van het plan in redelijkheid kunnen uitgaan van een verkeersgeneratie van in totaal 280 voertuigen per dag, zodat het betoog van [appellant] en anderen met betrekking tot de verkeersgeneratie vanwege de voorziene accommodatie faalt.
14. Ten aanzien van het betoog van [appellant] en anderen dat het plan in onvoldoende parkeergelegenheid voorziet, wordt overwogen dat in de plantoelichting staat dat aan de voorzijde van het erf een parkeerterrein wordt gerealiseerd met 150 parkeerplaatsen. In de enkele stelling van [appellant] en anderen dat dit aantal minimaal is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre onzorgvuldig is. De raad heeft bij de berekening in redelijkheid kunnen uitgaan van 0,5 parkeerplaatsen per bewoner. Dit betoog faalt.
15. Ten aanzien van het betoog dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat het verkeer uitsluitend via de N711 zal ontsluiten, overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat van gemeentewege niet kan worden afgedwongen dat het verkeer van en naar het plangebied uitsluitend via de N711 zal ontsluiten. Wel is dit als één van de regels opgenomen in het Huisreglement, dat als bijlage 2 bij het plan is gevoegd. Aangegeven is dat de opzichter erop zal toezien dat deze regel zal worden nageleefd. De Afdeling is van oordeel dat de raad niet onder verwijzing naar het Huisreglement heeft kunnen afzien van een onderzoek naar de verkeerseffecten ingeval het verkeer van en naar het plangebied (deels) zal ontsluiten via de Visvijverweg. Het betoog van [appellant] en anderen met betrekking tot de verkeersontsluiting slaagt.
16. Wat betreft het bestaande aantal verkeersbewegingen op de Visvijverweg is in de Zienswijzennota, die onderdeel uitmaakt van het vaststellingsbesluit, vermeld dat eind november tot begin december 2013 verkeerstellingen zijn uitgevoerd op de Visvijverweg tussen de Rivierduinweg en de Kamperhoekweg. Op een werkdag passeren hier gemiddeld 190 voertuigen per etmaal. Tijdens het drukste uur, tussen 7.00 en 8.00 uur, passeren hier 25 voertuigen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd aanleiding te twijfelen aan de representativiteit van deze verkeerstellingen ter onderbouwing van de aanvaardbaarheid van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan. Hierbij wordt betrokken dat de tellingen zijn verricht in de maanden november en december, derhalve in een periode waarin aannemelijk is dat in dit gebied het aantal verkeersbewegingen lager ligt dan in andere periodes, zoals het voorjaar en de zomer. In aansluiting op hetgeen hiervoor onder 15 is overwogen, ontbreekt in de onderbouwing van het plan voorts een beoordeling van de effecten van het aantal verkeersbewegingen in de autonome situatie in combinatie met het aantal verkeersbewegingen vanwege het plan op de Visvijverweg. Gelet op het voorgaande slaagt dit betoog van [appellant] en anderen eveneens.
Geluid
17. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte geen akoestisch onderzoek is verricht naar de geluidsbelasting op omliggende woningen en bedrijven ten gevolge van de voorziene accommodatie. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad op dit punt niet kunnen verwijzen naar een hotel of camping en de daarmee gepaard gaande geluidsoverlast.
18. De raad stelt dat in de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ geen richtafstanden zijn vermeld voor accommodaties voor tijdelijke werknemers. De raad heeft in dit geval aansluiting gezocht bij de richtafstand van 50 meter die geldt voor een camping. Tussen de huisvestingsaccommodatie en de dichtstbijzijnde woonfunctie ligt evenwel een afstand van 450 meter, zodat zonder meer voldoende afstand wordt aangehouden, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare geluidsoverlast tot gevolg zal hebben op de woningen van [appellant] en anderen.
Conclusie
19. Gelet op hetgeen onder 8 en 15 en 16 is overwogen ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 3:46 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
20. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
Goede procesorde
21. Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat het door de raad ingebrachte verkeerskundige onderzoek getiteld "Verkeerskundige onderbouwing bestemmingsplan Visvijverweg 14 te Swifterbant", opgesteld door Mobycon (hierna: het verkeersrapport van Mobycon) wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing dient te blijven.
22. Gelet op artikel 8:58 van Pro de Awb kunnen nadere stukken tot tien dagen voor de zitting worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval indien de nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. De Afdeling overweegt dat het nadere stuk van de raad op 1 mei 2015 is ingekomen bij de Raad van State, zodat het meer dan tien dagen voor de zitting is ingediend. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het nadere stuk van de raad heeft geleid tot een situatie strijdig met de goede procesorde. Het verkeersrapport van Mobycon heeft niet een zodanige inhoud of omvang dat een zinvolle behandeling ter zitting niet zonder uitstel kon plaatsvinden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] en anderen ter zitting inhoudelijk hebben gereageerd op het verkeersrapport van Mobycon. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat het verkeersrapport van Mobycon bij de beoordeling van het beroep van [appellant] en anderen wordt betrokken.
Ladder voor duurzame verstedelijking
23. Ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro, overweegt de Afdeling het volgende.
In de reactie van de raad van 30 juni 2015 staat dat hij onderzoek heeft gedaan naar het aantal tijdelijke arbeidsmigranten in Flevoland en de beschikbare accommodaties. Onder verwijzing naar het rapport "Flexmigranten in Nederland", opgesteld door Conclusr Research op 28 november 2014 in opdracht van de Algemene Bond Uitzendondernemingen (ABU) en het rapport "Economie en Arbeidsmarkt 2014-2015 Flevoland", opgesteld door de provincie Flevoland, stelt de raad dat het aantal tijdelijke arbeidsmigranten in Flevoland ruim 9000 bedraagt. Uit navraag bij verschillende uitzendorganisaties blijkt, aldus de raad, dat op piekmomenten ongeveer 3500 tijdelijke arbeidsmigranten werkzaam zijn in de provincie Flevoland.
[appellant] en anderen stellen onder verwijzing naar de in hun opdracht opgestelde "Ladder-beoordeling bestemmingsplan ‘Visvijverweg’ Dronten", van Stec Groep B.V. (hierna: het onderzoek van Stec) allereerst dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat de provincie Flevoland in dit geval als relevante marktregio kan worden aangemerkt en in de tweede plaats dat aan het gehanteerde aantal van 3500 tijdelijke arbeidsmigranten op piekmomenten geen concrete gegevens ten grondslag liggen in de vorm van een (markt)onderzoek.
De Afdeling overweegt dat de raad van geval tot geval dient te bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Dat de raad in dit geval is uitgegaan van de provincie Flevoland als relevante regio acht de Afdeling geen onjuiste invulling van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft kunnen uitgaan van een aantal van 3500 tijdelijke arbeidsmigranten op piekmomenten, te weten in het voorjaar, de zomer en de herfst. Blijkens de reactie van de raad heeft hij dit aantal gebaseerd op informatie die is verstrekt door een aantal grote uitzendorganisaties in Flevoland. Daaruit is naar voren gekomen, aldus de raad, dat in die piekperiode in elk geval voor 3500 personen huisvesting beschikbaar moet zijn. [appellant] en anderen hebben niet onderbouwd waarom aan dit aantal dient te worden getwijfeld. Dat de raad geen inzicht heeft geboden in de verkregen informatie van de ondervraagde uitzendorganisaties, maakt op zichzelf niet dat niet van dit aantal mocht worden uitgegaan.
24. Wat betreft het aantal huisvestingsplaatsen in Flevoland, heeft de raad in zijn reactie van 27 mei 2015 aangegeven dat in Dronten momenteel 270 plaatsen beschikbaar zijn, in de Noordoostpolder 450 en in Zeewolde 600. Het totaal aantal huisvestingsplaatsen komt daarmee op 1320, zodat een tekort bestaat aan 2180 huisvestingsplaatsen.
[appellant] en anderen stellen dat de raad bij de inventarisatie van het aantal huisvestingsplaatsen ten onrechte niet heeft aangegeven of in de regio ook kleine of middelgrote huisvestingslocaties aanwezig zijn, of er ook legale bewoning plaatsvindt in reguliere woningen, en zo ja, om hoeveel huisvestingsplaatsen het daarbij gaat. Voorts heeft de raad niet bezien wat het aanbod van nog niet benutte (plan)capaciteit is, waarbij [appellant] en anderen specifiek wijzen op een locatie in Lelystad met 325 plaatsen, in Zeewolde met 600 plaatsen en in Ens voor circa 150 tot 300 tijdelijke arbeidsmigranten. Tot slot stellen [appellant] en anderen dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de behoefte zich in de planperiode van 10 jaar zal ontwikkelen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich onder verwijzing naar het tekort van 2180 huisvestingsplaatsen voor tijdelijke arbeidsmigranten in de provincie Flevoland in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte. Weliswaar heeft de raad bij het inzichtelijk maken van het bestaande aantal huisvestingsplaatsen getuige zijn reactie alleen de grote huisvestingslocaties in Flevoland betrokken, maar niet is gebleken dat daarnaast elders in de provincie Flevoland nog middelgrote dan wel kleine huisvestingslocaties voor tijdelijke arbeidsmigranten aanwezig zijn die buiten beschouwing zijn gelaten. Wat betreft de bewoning van reguliere woningen en op campings in (sta)caravans en in recreatiewoningen heeft de raad erop gewezen dat dit gebruik veelal plaatsvindt in strijd met de bestemming en dat het aantal gevallen waarin dit gebeurt verwaarloosbaar is. De Afdeling acht dit niet onaannemelijk, zodat dit aantal niet behoeft te worden betrokken bij het bestaande aanbod van huisvestingsplaatsen. Voor zover [appellant] en anderen wijzen op plannen in Lelystad, Zeewolde en Ens, overweegt de Afdeling dat indien ervan moet worden uitgegaan dat deze plannen zullen worden verwezenlijkt met de door [appellant] en anderen genoemde aantallen, dit er niet toe leidt dat de berekende vraag aan huisvestingsplaatsen van 2180, met het plan wordt overtroffen. Voorts ziet de Afdeling geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de berekende behoefte aan huisvestingsplaatsen voor tijdelijke arbeidsmigranten binnen de planperiode zodanig zal wijzigen dat de raad gelet daarop het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
25. Met betrekking tot de regionale afstemming heeft de raad in zijn reactie van 27 mei 2015 vermeld dat in de provincie Flevoland geen sprake is van een overlegstructuur die specifiek is gericht op de huisvestingsproblematiek van tijdelijke arbeidsmigranten. Wel is het plan in een algemeen overleg besproken bij de provincie, aldus de raad. Bij brieven van 27 augustus 2015 en 7 september 2015 heeft de raad op verzoek van de Afdeling een aantal stukken overgelegd waaruit volgens hem volgt dat het plan op provinciaal niveau is besproken.
[appellant] en anderen hebben in hun reactie van 14 en 15 september 2015 naar voren gebracht dat uit de door de raad overgelegde stukken niet blijkt dat het plan, ten aanzien van de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling die voorziet in een bestaande behoefte, als zodanig in regionaal verband is besproken.
De Afdeling overweegt dat de door de raad overlegde stukken onder meer een aantal interne e-mails betreffen met verslagen van het provinciale periodieke overleg alsmede stukken die zien op het verzoek van de gemeente Dronten aan de provincie om met betrekking tot het plan het zogenoemde Experimentenkader voor huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten toe te passen. [appellant] en anderen merken terecht op dat deze stukken niet specifiek zien op de vraag of in de provincie Flevoland behoefte bestaat aan de in het plan voorziene huisvestingsaccommodatie voor maximaal 300 tijdelijke arbeidsmigranten. Wel blijkt uit de overgelegde stukken dat het plan ambtelijk en bestuurlijk op provinciaal niveau is besproken en dat duidelijk blijkt dat de provincie ervan op de hoogte was dat - in afwijking van het Omgevingsplan Provincie Flevoland 2006 - met het plan sprake is van de mogelijkheid nieuwe bebouwing in het buitengebied te realiseren ten behoeve van de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. Gelet hierop alsmede gelet op het vorenoverwogene waaruit volgt dat het plan voorziet in een bestaande behoefte binnen de provincie Flevoland, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat regionale afstemming heeft plaatsgevonden.
26. Ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro, overweegt de Afdeling het volgende.
Voor de vraag of binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in een huisvestingsaccommodatie voor maximaal 300 tijdelijke arbeidsmigranten wijst de raad in de plantoelichting en in de reactie op het beroepschrift op de "Ruimtelijke beleidsnotitie Huisvesting arbeidsmigranten", vastgesteld op 27 september 2012. In dit beleid is opgenomen hoe binnen de gemeente Dronten de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten wordt geregeld. Vermeld is dat de fysieke ruimte voor bebouwing en bijbehorende voorzieningen, zoals parkeergelegenheid, binnen bestaand stedelijk gebied beperkt is. In de reactie op het beroepschrift heeft de raad gesteld dat de leegstaande bebouwing van de CAH Vilentum in Dronten reeds wordt benut voor grootschalige huisvesting van arbeidsmigranten. Binnen de gemeente Dronten zijn voor het overige geen bestaande locaties beschikbaar voor huisvesting, aldus de raad. Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van de Afdeling in voldoende mate beschreven dat de voorziene ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd door transformatie, herstructurering of anderszins.
27. Ten aanzien van artikel 3.1.6, tweede lid, onder c, van het Bro, staat in de plantoelichting dat het plangebied nabij de provinciale weg de N711 ligt, zodat het plangebied goed bereikbaar is met de auto. Verder stelt de raad dat op het terrein voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd. Ter zitting heeft de raad hierop aangevuld dat bij de rotonde aan de N711 een bushalte aanwezig is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee in voldoende mate beschreven dat de voorziene locatie passend kan worden ontsloten.
Verkeer
28. Naar aanleiding van het door [appellant] en anderen ingediende verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng, heeft de raad het verkeersrapport van Mobycon ingebracht. Hierin is vermeld dat de verkeerstellingen die in november en december zijn verricht op de Visvijverweg, ten westen van de kruising met de Kamperhoekweg, niet representatief zijn voor de piekperiode in de maanden juni en juli. Volgens het verkeersrapport van Mobycon kunnen de autonome verkeersaantallen van de maanden november en december worden verdubbeld voor een representatieve aanname van het aantal verkeersbewegingen op de Visvijverweg voor de periode juni en juli, waarmee het totaal uitkomt op 364 auto’s per dag. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk.
In het verkeersrapport van Mobycon wordt voor de verkeersgeneratie vanwege de huisvestingsaccommodatie uitgegaan van 240 verkeersbewegingen per dag, vermeerderd met 84 autoritten (heen en terug) per dag vanwege bijvoorbeeld winkelbezoek. Daarmee komt het totaal aantal verkeersbewegingen van en naar de accommodatie op 324 per dag. [appellant] en anderen hebben ter zitting met juistheid gesteld dat in het verkeersrapport van Mobycon is uitgegaan van andere aantallen dan waarvan in de plantoelichting wordt uitgegaan, omdat daar is gerekend met 280 verkeersbewegingen per dag van en naar de accommodatie. De Afdeling ziet hierin evenwel geen aanleiding niet van de door Mobycon berekende aantallen uit te gaan. Het verschil wordt veroorzaakt doordat Mobycon in de berekening is uitgegaan van zeven dagen per week, terwijl de raad in de plantoelichting heeft gerekend met zes dagen. Voorts is Mobycon ervan uitgegaan dat elke werknemer eenmaal per week de accommodatie extra zal verlaten voor winkelbezoek, terwijl de raad dit winkelbezoek in de plantoelichting heeft gekoppeld aan het aantal verkeersbewegingen, waarbij is uitgegaan van 1 auto per 2,5 werknemer.
Uitgaande van een totaal aantal verkeersbewegingen van 688 per dag, ligt vervolgens de vraag voor of de Visvijverweg deze verkeersintensiteit kan verwerken, waarbij tevens de rijroute van het verkeer van en naar de accommodatie dient te worden betrokken. In het verkeersrapport van Mobycon zijn twee scenario’s beschreven voor de verdeling van het verkeer van en naar de huisvestingsaccommodatie. In het eerste scenario rijdt al het verkeer in oostelijke richting naar de N711. In het tweede scenario is ervan uitgegaan dat 20% van het nieuw gegenereerde verkeer via de Visvijverweg in westelijke richting zal ontsluiten. Bij dit percentage is betrokken dat het grootste aandeel van het verkeer (70%) Swifterbant, Dronten of de agrarische gebieden rondom deze kernen als bestemming heeft en zal rijden via de N711. Een percentage van 10 zal richting de Ketelhaven of de Noordoostpolder via de Visvijverweg in oostelijke richting rijden. De Afdeling acht deze aanname redelijk gezien de ligging van het plangebied op een afstand van circa 300 meter tot de rotonde die direct aansluit op de N711.
Over de Visvijverweg is in het verkeersrapport van Mobycon vermeld dat dit een erftoegangsweg is buiten de bebouwde kom, met een beperkte breedte en een beperkt aantal zijaansluitingen. Inhalen wordt ontmoedigd en passeren gebeurt op lage snelheid. Hoewel voor de theoretische capaciteit van erftoegangswegen in beginsel wordt uitgegaan van 4000 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etm), bedraagt de maximaal acceptabele verkeersintensiteit gezien het profiel van de Visvijverweg, haar rol in het verkeersnetwerk (auto en fiets) en de verspreide aanliggende bebouwing volgens het verkeersrapport van Mobycon rond de 1000 mvt/etm. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Uitgaande van de bestaande verkeersintensiteit op de Visvijverweg van 364 mvt/etm, vermeerderd met een percentage van 20 van het totaal aantal verkeersbewegingen van en naar de accommodatie (324 mvt/etm), bedraagt het aantal verkeersbewegingen dat in westelijke richting via de Visvijverweg zal ontsluiten in totaal 429 mvt/etm. Ervan uitgaande dat het overige verkeer van en naar de huisvestingsaccommodatie via de Visvijverweg in oostelijke richting zal ontsluiten, bedraagt het totaal aantal verkeersbewegingen op dit gedeelte van de Visvijverweg circa 623 mvt/etm. Gelet op deze aantallen heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat vanwege het plangebied geen onaanvaardbare verkeerssituatie zal optreden op de Visvijverweg. Dat vanwege het landelijke karakter van de weg en het gebruik daarvan door fietsers, voertuigen hun snelheid zullen moeten aanpassen en in voorkomend geval bij het passeren op elkaar moeten wachten, doet hier niet aan af.
29. Gelet op hetgeen onder 23 tot en met 28 is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb, geheel in stand blijven.
Proceskosten
30. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Wat betreft het door [appellant] en anderen ingebrachte verkeersrapport van Mobycon en het onderzoek van Stec, overweegt de Afdeling dat deze voor vergoeding in aanmerking komen, waarbij voor elk rapport vier uren wordt vergoed tegen het forfaitaire bedrag van € 75,00 per uur.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Dronten van 21 mei 2014, waarbij het bestemmingsplan
"Swifterbant-Visvijverweg 14 (90119)" is vastgesteld;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Dronten tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.825,00 (zegge: achttienhonderdvijfentwintig euro), waarvan € 1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat de raad van de gemeente Dronten aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.V. Fenwick, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Fenwick
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
608.