Uitspraak
201504657/1/A2.
Datum uitspraak: 9 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Beek, gemeente Montferland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 april 2015 in zaak nr. 15/6 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Montferland.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door W. van Beek, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigde], als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een bepaling van een bestemmingsplan een oorzaak als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
2. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie] te Beek/Loerbeek, waarop zich zijn bedrijfswoning en horecabedrijf bevinden. Het ten oosten van dat perceel naastgelegen perceel had volgens het bestemmingsplan "Buitengebied 2000, herziening 2000" (hierna: het oude bestemmingsplan) een agrarische bestemming. Op 27 mei 2010 is het bestemmingsplan "Kernen Loerbeek, Loil en Nieuw-Dijk" in werking getreden (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), op grond waarvan op het naastgelegen perceel de bouw van twee aaneengebouwde woningen mogelijk is gemaakt. [appellant] heeft het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan, met name bestaande uit een waardevermindering van zijn woning en een beperking in de uitbreidingsmogelijkheden van zijn horecabedrijf.
[belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel en is met het college overeengekomen dat hij eventuele door het college toe te kennen vergoedingen van planschade voor zijn rekening neemt. Hij is daarom belanghebbende bij deze zaak.
3. Het college heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [appellant] een advies van het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur van 25 maart 2014 ten grondslag gelegd. Het Kenniscentrum heeft daarin een vergelijking gemaakt tussen de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het perceel van [belanghebbende] op grond van het nieuwe bestemmingsplan en op grond van het oude bestemmingsplan.
Volgens het Kenniscentrum is door het nieuwe bestemmingsplan geen nadeliger situatie ontstaan ten aanzien van de bedrijfsmogelijkheden van [appellant], omdat een mogelijke uitbreiding reeds wordt beperkt door de aanwezigheid van een burgerwoning die op een kortere afstand van het perceel van [appellant] is gelegen dan de woningen op het perceel van [belanghebbende].
Volgens het Kenniscentrum betekent het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van de bedrijfswoning van [appellant] wel een beperkt planologisch nadeel, omdat hij in de nieuwe situatie wordt geconfronteerd met meer bebouwing met een grotere hoogte, oppervlakte en bouwmassa dan in de oude situatie mogelijk was. Dit leidt tot een beperkte aantasting van zijn uitzicht in oostelijke richting, een grotere inbreuk op zijn privacy en een slechtere situering van zijn woning, omdat deze meer ingebouwd is komen te liggen. Dit planologische nadeel valt evenwel volledig binnen het normale maatschappelijk risico als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro en komt daarom niet voor vergoeding in aanmerking, aldus het Kenniscentrum.
4. De rechtbank heeft overwogen dat het college van het advies van het Kenniscentrum heeft mogen uitgaan, omdat [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht die leiden tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies. De planologische wijziging lag in de lijn der verwachtingen en behoort daarom tot het normale maatschappelijke risico, aldus de rechtbank.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij bewust niet aanwezig was bij de plaatsopname door het Kenniscentrum. Volgens hem was hij daarvan niet op de hoogte gesteld.
5.1. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat het college [appellant] in strijd met de Procedureverordening voor advisering en tegemoetkoming in planschade 2008 van de gemeente Montferland niet ervan op de hoogte heeft gesteld dat het Kenniscentrum op 22 november 2014 (de Afdeling begrijpt: 2013) de situatie ter plaatse zou opnemen, zodat hij daarbij niet aanwezig was. Zij heeft [appellant] op dit punt derhalve in het gelijk gesteld. De rechtbank heeft echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het besluit van 25 november 2014 niet vernietigd om deze reden, omdat [appellant] nadien alsnog de mogelijkheid heeft gehad zijn standpunt uiteen te zetten en door de schending van de Procedureverordening derhalve niet is benadeeld. De Afdeling ziet geen aanleiding dit oordeel van de rechtbank onjuist te achten.
6. [appellant] betoogt voorts dat de door hem gestelde schade niet binnen het normale maatschappelijke risico valt. Loerbeek is een zeer kleine dorpskern en de mogelijkheid van een inbreidingslocatie op het perceel van [belanghebbende] lag, anders dan de rechtbank heeft overwogen, voor een redelijk denkend mens geenszins in de lijn der verwachtingen. Door de gerealiseerde woningbouw op dat perceel wordt hij zowel zakelijk als privé onevenredig benadeeld, zodat een tegemoetkoming in planschade op zijn plaats is, aldus [appellant].
6.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014 in zaak nr. 201305857/1/A2, terecht overwogen dat de vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden, in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
6.2. Het Kenniscentrum heeft zich in het advies op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag. De ontwikkeling past binnen het gevoerde planologische beleid, zoals neergelegd in de landelijke Nota Ruimte, het provinciale Streekplan Gelderland 2005, de gemeentelijke Woonkwaliteitsvisie van 24 april 2014 en de gemeentelijke beleidsnotities ‘Montferland: visie op de woningbouw 2005-2015’ en ‘Woningbouw op inbreidingslocaties’. Het gemeentelijk beleid is gericht op de bouw van extra woningen in de kleinere kernen zoals Loerbeek. Dat het perceel van [belanghebbende] een inbreidingslocatie zou kunnen worden, lag voor de hand omdat dit een braakliggend perceel was in een overigens vrijwel aangesloten lintbebouwing langs de Didamseweg. De nieuwbouw sluit voorts naadloos aan bij de bestaande bebouwing. De ontwikkeling past derhalve ook binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
De conclusie van het Kenniscentrum is dat de planologische wijziging als een normale maatschappelijke ontwikkeling dient te worden beschouwd, zodat de daaruit voortvloeiende schade tot het normale maatschappelijke risico behoort. Gelet daarop kan de vraag naar de omvang van het planologische nadeel onbeantwoord worden gelaten, aldus het Kenniscentrum.
6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in navolging van het advies van het Kenniscentrum op het standpunt heeft mogen stellen dat inbreiding van woningen in een bestaande woonkern in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is. [appellant] heeft niet gemotiveerd waarom de ontwikkeling in dit geval niet binnen het gevoerde beleid of de ruimtelijke structuur van de omgeving past. Zijn stelling dat Loerbeek een klein dorp is en geen stad, zodat daar een inbreidingslocatie niet te verwachten viel, is daartoe onvoldoende. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, sluit het gemeentelijk beleid inbreidingslocaties is dorpse centra geenszins uit. Verder zijn de aard en omvang van de nieuwbouw, te weten twee aangebouwde woningen die aansluiten op het aanwezige bebouwingslint, evenmin dusdanig dat deze niet passen binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
Dat de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent echter niet dat, zoals het Kenniscentrum lijkt te veronderstellen, de gevolgen van die ontwikkeling altijd volledig binnen het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan de vraag of de schade ten gevolge van een normale maatschappelijke ontwikkeling onevenredig is. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico moeten worden betrokken en elkaar niet uitsluiten (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 in zaak nr. 201303708/1/A2). Gelet hierop heeft het Kenniscentrum de vraag naar de omvang van het planologische nadeel ten onrechte onbeantwoord gelaten. Het advies is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd, zodat het college dat niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
7. De conclusie is dat het besluit van 25 november 2014, in strijd met artikel 7:12 van de Awb, niet toereikend is gemotiveerd. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in dat besluit binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en het zo nodig te wijzigen. Het college dient alsnog te (laten) bepalen wat de omvang is van de schade die [appellant] heeft geleden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan en in hoeverre die schade binnen het normale maatschappelijke risico valt.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Montferland op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 25 november 2014, kenmerk 14uit04456, te herstellen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Koeman w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
611.