Uitspraak
201503151/1/A1.
Datum uitspraak: 2 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Sluis,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 maart 2015 in zaak nr. 14/7452 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recreatieprojecten Zeeland B.V. (hierna: RPZ)
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college geweigerd aan RPZ een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van het pand aan de St. Annastraat 27 te Sluis (hierna: het perceel) als speelautomatenhal.
Bij besluit van 12 november 2014 heeft het college het door RPZ daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2015 heeft de rechtbank het door RPZ daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 november 2014 vernietigd en het college opgedragen om binnen vier weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
RPZ heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door H. Verhage, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg en RPZ, vertegenwoordigd door ir. A. Loontjens, bijgestaan door mr. P.C. Adriaanse en mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, beiden advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het gebruik van het pand als speelautomatenhal is in strijd met de ingevolge het bestemmingsplan "Kom Sluis" op de desbetreffende gronden rustende bestemming "Centrumvoorzieningen".
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers.
Het college hanteert bij de uitoefening van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo het beleid zoals neergelegd in de "Beleidsregels planologische kruimelgevallen Gemeente Sluis" (hierna: de Beleidsregels).
In artikel 12 van Pro de Beleidsregels is bepaald dat het geval van artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor per geval een afweging gemaakt zal worden, waarbij gebruik zal worden gemaakt van het algemeen afwegingskader zoals geformuleerd in artikel 15 van Pro deze regeling.
In artikel 15 is Pro bepaald dat burgemeester en wethouders alleen medewerking kunnen verlenen aan een verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan nadat getoetst is aan de volgende criteria:
1. Bestaand ruimtelijk beleid
Ieder verzoek wordt getoetst aan het rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid, alsmede aan de kwaliteitseisen zoals verwoord in de welstandsnota gemeente Sluis.
2. Waarborging ruimtelijke kwaliteit
In alle gevallen moet sprake zijn van een verantwoord stedenbouwkundige nieuwe situatie. Hiervan is onder andere sprake indien:
- medewerking aan het verzoek niet tot gevolg heeft dat het samenhangend straat- en bebouwingsbeeld wordt aangetast,
- de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken niet onevenredig worden aangetast,
- er geen sprake is van onevenredige toename van de verkeersbelasting en parkeerdruk ten opzichte van het bestaande gebruik,
- er geen sprake is van toename van de milieubelasting in de omgeving, en
- de verschillende functies in de omgeving geen significante hinder van elkaar zullen ondervinden en/of bestaande toegestane functies belemmerd zullen worden in hun doelmatig gebruik.
Bij strijdigheid met een van deze elementen kan in principe géén medewerking worden verleend aan het verzoek, tenzij strikte randvoorwaarden worden verbonden aan de afwijking van het bestemmingsplan en bouwvergunning ter waarborging van de ruimtelijke kwaliteit.
3. Afweging individueel en algemeen belang
Bij ieder verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan wordt onderzocht hoe het individuele belang van de aanvrager zich verhoudt tot het door de gemeente te bewaken algemene belang. Hierbij spelen aspecten als openbare orde, veiligheid (waaronder brandveiligheid, sociale veiligheid, verkeersveiligheid), landschapsschoon en natuur een rol.
4. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
Bij de beoordeling van ieder verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan wordt rekening gehouden met de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Juist omdat het bij dergelijke verzoeken gaat om een individuele concrete situatie in tegenstelling tot de integrale ruimtelijke benadering bij een herziening van een bestemmingsplan wordt nadrukkelijk rekening gehouden met de consequenties van het verzoek voor de omgeving en omwonenden.
In artikel 17 is Pro bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd blijven om af te wijken van deze regeling wanneer deze voor één of meer belanghebbenden gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregels te dienen doelen. In een dergelijk geval zal een aparte gemotiveerde beoordeling gemaakt worden. Voorts is in dit artikel bepaald dat afwijken van bestemmingsplan geen verplichting maar een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders is. Dat wil zeggen dat burgemeester en wethouders, ook al is het bouwplan in overeenstemming met de Beleidsregels, medewerking door af te wijken van het bestemmingsplan kunnen weigeren, mits deze weigering gemotiveerd is.
3. Het college heeft geweigerd voor het gebruik van het pand als speelautomatenhal een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor te verlenen. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het project niet uitvoerbaar zal zijn vanwege het ontbreken van een exploitatievergunning, die op grond van de Verordening inzake kansspelautomaten en speelautomatenhallen 2010 (hierna: de Verordening) is vereist om een dergelijke activiteiten te ontplooien.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 11 juni 2014 heeft de burgemeester van Sluis de aanvraag van RPZ om exploitatievergunning afgewezen omdat het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhalen was verleend, nadat de burgemeester bij besluit van dezelfde datum exploitatievergunning had verleend aan Casino Sluis N.V. De burgemeester heeft op basis van een vergelijking van de twee aanvragen aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat Casino Sluis het beste voldoet. Volgens het college kan RPZ pas in april 2018 mogelijk weer over een exploitatievergunning beschikken.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag had moeten toetsen aan het in artikel 15 van Pro de Beleidsregels opgenomen algemene afwegingskader en dat de vraag of een project uitvoerbaar is daarvan geen deel uitmaakt, zodat het college de omgevingsvergunning niet kon weigeren vanwege het feit dat het project niet uitvoerbaar is. Het college voert hiertoe aan dat uitvoerbaarheid van het project weliswaar niet is vermeld in artikel 15 van Pro de Beleidsregels, maar dat dit niet betekent dat de Beleidsregels geen ruimte bieden voor de gemaakte afweging. Voorts voert het college aan dat het enkele feit dat artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) in dit geval niet van toepassing is, niet meebrengt dat de omgevingsvergunning niet geweigerd mag worden op de grond dat onvoldoende aannemelijk is dat het project uitvoerbaar is.
4.1. Dat op grond van artikel 15 van Pro de Beleidsregels slechts omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend na toetsing aan de in dat artikel vermelde criteria, betekent niet dat die omgevingsvergunning moet worden verleend indien die criteria geen beletsel opwerpen. Artikel 17 van Pro de Beleidsregels biedt het college de ruimte om gemotiveerd medewerking door af te wijken van het bestemmingsplan te weigeren, ook indien het project voldoet aan de in artikel 15 van Pro de Beleidsregels vermelde criteria voldoet. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet mag weigeren om redenen die niet in het algemeen afwegingskader van artikel 15 van Pro de Beleidsregels zijn vermeld.
4.2. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar evenwel, zij het op andere gronden, terecht vernietigd. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
4.3. Weliswaar ziet de omgevingsvergunning slechts op de wijziging van het gebruik van een bestaand pand, met een herinrichting en een aanpassing van de gevel, zodat de gevolgen voor de ruimtelijke uitstraling van verlening van de omgevingsvergunning voor het project, indien dat niet uitvoerbaar blijkt, beperkt zullen zijn, maar dat betekent niet dat de vraag naar de uitvoerbaarheid van het project geen ruimtelijk belang is, zoals RPZ stelt. De omstandigheid dat artikel 3.1.6 van het Bro niet van toepassing is op verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, betekent voorts niet dat het college de uitvoerbaarheid van het project niet bij de aan het besluit ten grondslag liggende beoordeling mag betrekken. Ingevolge laatstgenoemde bepaling dient het college bij zijn beslissing op de aanvraag te beoordelen of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij kan het de uitvoerbaarheid van het project in aanmerking nemen. De enkele, ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar nog niet onherroepelijke weigering van de voor de exploitatie van de speelautomatenhal benodigde vergunning is evenwel onvoldoende voor de conclusie dat de omgevingsvergunning niet uitvoerbaar is. Bij zijn beoordeling of het project vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening al dan niet aanvaardbaar is, kon het college derhalve niet volstaan met de vaststelling dat een exploitatievergunning ontbreekt. Nu het college bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning geen eigen gemotiveerde ruimtelijke afweging van de bij het besluit betrokken belangen heeft gemaakt, berust het besluit op een onvoldoende draagkrachtige motivering en is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Gelet hierop dient het besluit te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het college zal een nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop het berust, te worden bevestigd.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sluis tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recreatieprojecten Zeeland B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Sluis een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
604.