Uitspraak
201504097/1/R6.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Eelderwolde, gemeente Tynaarlo,
2. [appellant sub 2], wonend te Eelderwolde, gemeente Tynaarlo,
en
het college van burgemeester en wethouders van Tynaarlo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft het college het uitwerkingsplan "Ter Borch, plan van uitwerking Garmpoleiland Waterwijk" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen van [appellant sub 1] en anderen door de voorzieningenrechter (zaak nr. 201504097/2/R6), ter zitting behandeld op 15 oktober 2015, waar [appellant sub 1] en anderen, in de persoon van [appellant sub 1] en gemachtigden, en [appellant sub 2] zijn verschenen. Verder is het college verschenen, vertegenwoordigd door B. Dijkstra en mr. P. Vos, en Extenzo BV, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, S. Greving en drs. J.H. van der Velde.
Overwegingen
Achtergrond
1. Het plan geeft uitwerking aan het bestemmingsplan "Ter Borch", vastgesteld door de raad van de gemeente Tynaarlo op 24 augustus 2004 en voor zover hier van belang goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Drenthe op 15 maart 2005. In het bestemmingsplan is aan het gebied dat in het nu voorliggende uitwerkingsplan is betrokken de bestemming "Uit te werken woongebied" toegekend. Volgens artikel 3 van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de gebieden waaraan die bestemming is toegekend onder meer bestemd voor wonen, verkeers- en verblijfsdoeleinden waaronder water, en groenvoorzieningen.
Op grond van het bestemmingsplan "Ter Borch" heeft het college eerder op 15 mei 2007 een uitwerkingsplan vastgesteld. Dat plan, "Ter Borch, plan van uitwerking Waterwijk", voorzag voor het Garmpoleiland, waarop het nu voorliggende plan betrekking heeft, in de bouw van 36 aaneen te bouwen woningen, de zogenoemde strip. Die woningen zijn niet gerealiseerd, volgens het college omdat na een aantal jaren bleek dat er geen belangstelling was voor het soort aaneengebouwde woningen met beperkte buitenruimte dat het plan uit 2007 toestond. Om die reden is gezocht naar een alternatieve invulling voor het Garmpoleiland met een andere type woningen, wat uiteindelijk heeft geleid tot het nu voorliggende plan.
Het plan
2. Het nu voorliggende uitwerkingsplan kent aan het Garmpoleiland de bestemming "Woongebied" toe, met voor het grootste deel van het eiland een bouwvlak. Op grond van het plan zijn uitsluitend vrijstaande of halfvrijstaande woningen toegestaan, waarbij de afstand van de niet-aangebouwde kant van de woning tot de perceelsgrens ten minste 3 meter moet bedragen. Het maximale aantal woningen is ten opzichte van het plan uit 2007 teruggebracht van 36 naar 20, en de maximale bouwhoogte van 12 naar 10 meter. Verder is de grens van het vlak met de bestemming "Woongebied" ten opzichte van het uitwerkingsplan uit 2007 over een afstand van ongeveer 8 meter verplaatst, ten koste van de bestemming "Water". Dat heeft tot gevolg dat het Garmpoleiland aan de zuidkant ongeveer 8 meter breder mag worden dan onder het plan uit 2007 het geval was.
Extenzo BV is de beoogde ontwikkelaar van de woningen die in het plan worden mogelijk gemaakt.
3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels het plan moet uitwerken. Ingevolge het derde lid kan een uitwerkingsplan worden vervangen door een nieuw uitwerkingsplan zolang de bestemming nog niet is verwezenlijkt. In dit geval heeft het college toepassing gegeven aan deze laatste bepaling en het uitwerkingsplan uit 2007 vervangen door het nu voorliggende uitwerkingsplan.
De beroepen
4. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] wonen in zogenoemde waterwoningen op het Warmoltseiland, dat ten zuiden van het Garmpoleiland ligt op ongeveer 30 meter afstand. Vanuit hun woningen hebben zij, over het water, zicht op het plangebied. Hun beroepen richten zich tegen de verbreding van het Garmpoleiland in de richting van hun woningen. Zij stellen voorop dat de verbreding in strijd is met door het gemeentebestuur gewekte verwachtingen die bepalend zijn geweest voor hun beslissing om een kavel op het Warmoltseiland te kopen. Verder hebben zij verschillende ruimtelijke bezwaren tegen het plan.
De Afdeling zal eerst ingaan op de ruimtelijke bezwaren tegen het plan die [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben aangevoerd. Daarna zal worden besproken in hoeverre er sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen die bij de vaststelling van het plan hadden moeten worden gehonoreerd.
Privacy en uitzicht
5. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat het plan leidt tot geluidhinder en tot onevenredige aantasting van hun privacy en hun vrije uitzicht over het water, doordat de terrassen en tuinen van de woningen op het Garmpoleiland dichter bij hun woningen kunnen worden aangelegd. Omdat het uitwerkingsplan uit 2007 voor hun woningen oriëntatie op het water voorschrijft, zijn hun voorgevels dicht bij het water geplaatst en voorzien van grote ramen, waardoor het verlies aan uitzicht en privacy des te ingrijpender zal zijn. [appellant sub 2] voert aan dat het plan onvoldoende recht doet aan het belang van de waterbeleving door de bewoners van het Warmoltseiland, terwijl waterbeleving als belangrijk element naar voren komt in het Ambitieplan dat de ontwikkelaar heeft opgesteld. Hij voert verder aan dat de afstand die uit een oogpunt van privacybescherming van belang is onder het uitwerkingsplan uit 2007 ongeveer 50 meter bedroeg, en in het nu voorliggende plan wordt teruggebracht tot 28 meter. Zowel [appellant sub 1] en anderen als [appellant sub 2] betogen in dit verband dat onvoldoende rekening is gehouden met het feit dat op de gronden ten zuiden van het bouwvlak, waar de tuinen zijn voorzien, vergunningvrije bouwwerken kunnen worden opgericht, wat op grond van het vorige uitwerkingsplan, dat aan die gronden de aanduiding "water" gaf, niet mogelijk was. Dat achtertuinen zijn voorzien aan de kant van het eiland waar zij op uitkijken en dat in die tuinen ook nog kan worden gebouwd levert volgens [appellant sub 1] en anderen een rommelige aanblik op.
[appellant sub 2] stelt dat het college wat de omvang van de versmalling van het water betreft, is uitgegaan van de verkeerde feitelijke situatie. Rietpartijen en waterplanten voor de oever zijn ten onrechte bij het Garmpoleiland gerekend, aldus [appellant sub 2].
5.1. Het college erkent dat het plan kan leiden tot vermindering van het woongenot en de privacy van appellanten, maar is van mening dat van onevenredige aantasting daarvan geen sprake is. Het wijst erop dat de omvang en de ligging van het bouwvlak niet zijn veranderd ten opzichte van het uitwerkingsplan uit 2007. De afstand van het bouwvlak waarin de woningen op het Warmoltseiland staan tot het gedeelte van het Garmpoleiland waar de tuinen zijn voorzien, bedraagt nog altijd ongeveer 28 meter, volgens het college, wat meer is dan de afstanden tussen vergelijkbare waterwoningen in andere delen van de wijk en de woningen waarop zij uitkijken.
5.2. Op grond van artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder b, lid 4.2.2, aanhef en onder a, en lid 4.2.3, aanhef en onder a, van de planregels is het oprichten van zowel hoofd- als bijgebouwen alleen toegestaan binnen het op de verbeelding aangegeven bouwvlak. Uit vergelijking van de verbeelding van het nu voorliggende uitwerkingsplan met de plankaart van het uitwerkingsplan uit 2007 blijkt dat het bouwvlak niet is verplaatst, zodat de afstand tussen de waterwoningen op het Warmoltseiland en de op het Garmpoleiland voorziene woningen onveranderd ongeveer 36 meter bedraagt. De verplaatsing van de grens tussen de bestemming "Woongebied" en de bestemming "Water" brengt wel met zich dat ten zuiden van het bouwvlak een strook grond van ongeveer 8 meter breed kan worden gebruikt als - onder meer - tuin. Binnen die strook kunnen, op grond van artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, in beperkte mate bouwwerken worden opgericht zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Binnen de bestemming "Water" zijn op grond van artikel 3 van de planregels geen bouwwerken toegestaan, waarbij in lid 3.1, aanhef en onder e, steigers uitdrukkelijk zijn uitgesloten. De gronden binnen de bestemming "Woongebied" zijn ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van waarde — bebouwingsvrije zone ten behoeve van een groene overgang", die is toegekend aan een strook langs het water, ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder m, van de planregels uitsluitend bestemd voor behoud, herstel en/of ontwikkeling van een groene overgang en/of de openheid van de gronden. Op grond van artikel 4, lid 4.2.5, aanhef en onder b, is ter plaatse van die aanduiding het bouwen van overige bouwwerken niet toegestaan, met uitzondering van de realisatie van vlonders.
De Afdeling acht niet uitgesloten dat het plan, in vergelijking met het uitwerkingsplan uit 2007, zal leiden tot enige vermindering van privacy en uitzicht en, in samenhang daarmee, van het woongenot van appellanten. De Afdeling ziet echter geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van onevenredige aantasting geen sprake is. Daarbij stelt de Afdeling voorop dat in het algemeen aan een eerder vastgesteld plan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend, omdat het college op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen, binnen de kaders die het bestemmingsplan stelt, een nieuw uitwerkingsplan met andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat de afstand tussen de hoofdgebouwen ook in het nu vastgestelde plan ongeveer 36 meter is, zodat in zoverre geen sprake is van verslechtering vergeleken met het uitwerkingsplan uit 2007. Dat het gebruik als tuin van de buiten het bouwvlak gelegen gronden tot onaanvaardbare aantasting van privacy en geluidhinder zal leiden acht de Afdeling evenmin aannemelijk, gezien de afstand van ongeveer 28 meter die overblijft tussen het Warmoltseiland en de grens van de bestemming "Woongebied" op het Garmpoleiland. De afstand van 50 meter die [appellant sub 2] in zijn beroepschrift noemt, is niet relevant, omdat bij die afstand is uitgegaan van inschattingen over situaties die volgens hem "waarschijnlijk" zijn of zich "in de praktijk" zullen voordoen, terwijl bij de beoordeling van de mate van verslechtering moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden onder het nu voorliggende plan, in vergelijking met wat het uitwerkingsplan uit 2007 maximaal mogelijk maakte. Bij het voorgaande acht de Afdeling verder van belang dat zich tussen de beide eilanden openbaar vaarwater bevindt, waarop ook in de situatie voor de vaststelling van het plan al doorgaand vaarverkeer mogelijk was.
Wat het uitzicht uit de woningen van appellanten betreft, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor de verwachting dat dat in onevenredige mate verslechtert door het plan, in aanmerking genomen de gelijkblijvende afstand tussen de hoofdgebouwen, de vermindering van de maximale bouwhoogte van 12 meter in het uitwerkingsplan uit 2007 tot 10 meter in het nu voorliggende plan, het verminderde aantal toegestane woningen, de voorgeschreven afstand van 3 meter tussen de niet-aangebouwde kant van de te realiseren woningen tot de perceelsgrens en de beperkte mogelijkheden voor het bouwen buiten het bouwvlak. Aan het feit dat in de woningen van appellanten in verband met de ligging aan het water relatief grote ramen zijn aangebracht, heeft het college geen doorslaggevend belang hoeven hechten. Ook als de waterbeleving door woningbouw op het Garmpoleiland vermindert, zoals appellanten stellen, leidt dat niet tot een ander oordeel. Die vermindering zou immers ook zijn opgetreden bij realisering van de woningbouw die het uitwerkingsplan uit 2007 mogelijk maakte. Verder heeft het Ambitieplan, dat overigens alleen betrekking heeft op het plangebied en niet op de waterbeleving vanaf het perceel van appellanten, geen juridisch bindend karakter, zodat ook aan strijd met dat plan - voor zover daarvan al sprake zou zijn - geen doorslaggevende betekenis toekomt.
Met betrekking tot de stelling van [appellant sub 2] dat het college van een verkeerde ligging van de zuidoever van het Garmpoleiland is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat uit het hiervoor overwogene blijkt dat het college zijn afweging van de gevolgen voor de privacy en het uitzicht van de bewoners van het Warmoltseiland heeft gebaseerd op de juiste afstanden, te weten die tussen de uiterste grenzen van de bouw- en de bestemmingsvlakken onder het uitwerkingsplan uit 2007 en onder het nu voorliggende uitwerkingsplan.
Noodzaak en alternatieven
6. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen dat er, anders dan het college stelt, geen noodzaak bestaat om het Garmpoleiland aan de zuidkant uit te breiden. Volgens hen is niet aangetoond dat er vanuit de markt geen belangstelling was voor de aaneengebouwde woningen waarin het uitwerkingsplan uit 2007 voorzag. Volgens [appellant sub 1] en anderen kan op grond van demografische ontwikkelingen worden verwacht dat op termijn weer behoefte bestaat aan dergelijke woningen. Verder heeft de gemeente volgens hen ten onrechte niet zelf geprobeerd het woningprogramma zoals het uitwerkingsplan uit 2007 dat mogelijk maakte in uitvoering te nemen, maar gewacht op initiatieven uit de markt.
[appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] stellen verder dat, anders dan het college meent, de woningen die het nu voorliggende plan mogelijk maakt, kunnen worden gerealiseerd met kleinere tuinen, die binnen de bestaande grens met de bestemming "Water" zouden kunnen worden aangelegd. Appellanten wijzen erop dat op een vergelijkbaar eiland in de Rietwijk, verderop in de wijk Ter Borch, en aan de Woltsingel vrijstaande woningen zijn gebouwd op kleinere kavels. Alternatieven die minder nadelig zouden kunnen zijn voor de bewoners van het Warmoltseiland zijn volgens hen niet onderzocht, hoewel daarom al in een vroeg stadium is gevraagd.
6.1. De Afdeling stelt voorop dat noch uit de Wro, noch uit enige andere wettelijke regeling volgt dat een vastgesteld maar nog niet verwezenlijkt uitwerkingsplan alleen zou mogen worden vervangen door een ander uitwerkingsplan als is aangetoond dat het eerste plan niet kan worden uitgevoerd. De enige eis die artikel 3.6, derde lid, van de Wro stelt, is dat de bestemming die in het eerste plan is gelegd niet is verwezenlijkt. Nu in het uitwerkingsplan uit 2007 aan het Garmpoleiland de bestemming "Woongebied" met de aanduiding "w6" was toegekend, de als zodanig aangeduide gronden in dat plan waren bestemd voor aaneengebouwde woningen, en dergelijke woningen niet zijn gerealiseerd, staat artikel 3.6 van de Wro niet in de weg aan de vaststelling van een nieuw uitwerkingsplan. Wel moet een toereikende motivering worden gegeven voor de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen, waaronder de keuze om het bestemmingsvlak "Woongebied", in vergelijking met het uitwerkingsplan uit 2007, te vergroten ten koste van de bestemming "Water". De Afdeling begrijpt het betoog van appellanten dan ook zo dat de motivering van het plan op dit punt tekortschiet.
6.2. In de nota zienswijzen staat dat in het verleden pogingen zijn gedaan het eiland te realiseren conform het oorspronkelijke stedenbouwkundige plan, maar dat dit niet tot een technisch en economisch uitvoerbaar plan heeft geleid en dat het eiland daarom al enkele jaren braak ligt. Ook staat in de nota dat als gevolg van de beperkte fysieke breedte van het eiland kostbare bouwtechnische ingrepen nodig waren, onder meer doordat parkeergelegenheid ondergronds moest worden gerealiseerd. Verder bleek er vanuit de markt geen vraag naar de voorziene aaneengebouwde woningen te zijn, aldus de nota. Ter zitting is van de zijde van het college in aanvulling hierop naar voren gebracht dat in september 2006 aan zes ontwikkelaars is gevraagd een visie te geven op het eiland en een grondbieding te doen. Met twee van deze ontwikkelaars is tussen 2007 en 2008 onderhandeld over de ontwikkeling van de strip, wat niet tot overeenstemming heeft geleid omdat de ontwikkelaars geen mogelijkheden zagen voor een, ook in markttechnische zin, haalbare ontwikkeling binnen de geldende planologische kaders. Pas in 2013 zijn besprekingen begonnen met Extenzo BV, de beoogd ontwikkelaar van de woningen, die het initiatief nam voor de nu beoogde invulling met vrijstaande en halfvrijstaande woningen.
[appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de hiervoor geschetste weergave van de pogingen van het gemeentebestuur om de bebouwing te doen realiseren volgens het oorspronkelijke uitwerkingsplan uit 2007 feitelijk niet juist zou zijn. Nu uit het voorgaande naar voren komt dat gedurende een aantal jaren pogingen zijn gedaan het uitwerkingsplan uit 2007 gerealiseerd te krijgen en daarvoor professionele ontwikkelaars zijn benaderd die geen van allen mogelijkheden zagen het plan uit te voeren, heeft het college in redelijkheid kunnen aannemen dat verwezenlijking van dat plan op afzienbare termijn niet was te verwachten.
6.3. Met betrekking tot de mogelijkheden die volgens appellanten bestaan om de beoogde vrijstaande en halfvrijstaande woningen te realiseren binnen de oorspronkelijke breedte van het Garmpoleiland, hebben het college en Extenzo BV ter zitting gewezen op een aantal omstandigheden die verbreding noodzakelijk maken. Daarbij is onder meer genoemd de aanwezigheid van een damwand met zogenoemde groutankers aan de noordzijde van het eiland, die meebrengt dat de kade direct achter de damwand niet te zwaar belast kan worden. Om die reden is de weg op ongeveer 3,25 meter vanaf de kade gelegd. Rekening houdend met een wegbreedte van ongeveer 4,5 tot 5,5 meter, die volgens het college nodig is om in- en uitdraaien met auto's van en naar de woonpercelen mogelijk te maken, met een smalle voortuin en een oprit met een lengte van ongeveer 5 meter, maar ook met een gangbare diepte van de woningen van ongeveer 11,5 meter, blijft in het nu voorliggende plan voor de achtertuin een diepte over van ongeveer 11,5 tot 12,5 meter. Het voorgaande is ter zitting toegelicht met een tekening waarvan de maatvoering door [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] niet gemotiveerd is bestreden. Omdat het bestemmingsvlak "Woongebied" in het nu voorliggende plan ongeveer 8 meter breder is dan onder het uitwerkingsplan uit 2007, zou bij het realiseren van vergelijkbare woningen binnen de breedte van het eiland op grond van dat plan de diepte van de achtertuinen ten hoogste 3,5 tot 4,5 meter kunnen bedragen. Dat er, zoals Extenzo BV stelt, weinig belangstelling zal bestaan voor vrijstaande en halfvrijstaande woningen met een tuin van een dergelijke diepte acht de Afdeling niet onaannemelijk.
[appellant sub 2] heeft ter zitting een ingetekende luchtfoto getoond waaruit volgens hem blijkt dat binnen de bestaande breedte van het eiland voldoende grote kavels kunnen worden gerealiseerd, als wordt uitgegaan van uitsluitend 11 vrijstaande woningen. Hierover heeft Extenzo BV opgemerkt dat een dergelijke invulling van het plan ertoe zou leiden dat de tuinen niet langer op het water zijn gericht, dat zijtuinen minder zon en minder privacy geven en dat de woningen daardoor minder aantrekkelijk zouden zijn. Die invulling zou verder volgens Extenzo BV betekenen dat het aantal woningen dat op het eiland kan worden gerealiseerd zou worden verminderd van 20 naar 11, wat ertoe leidt dat het plan niet langer financieel uitvoerbaar is. Ook dit komt de Afdeling niet onaannemelijk voor. Dat een vergelijkbaar woningprogramma te realiseren zou zijn binnen de breedte die het eiland onder het uitwerkingsplan uit 2007 had, hebben appellanten, gezien het voorgaande, niet aannemelijk gemaakt.
6.4. Het voorgaande overziend bestaat geen grond voor het oordeel dat de keuze voor de bestemmingen, voor zover het de ligging en de omvang van het bestemmingsvlak "Woongebied" betreft die in het plan is vastgelegd, onvoldoende is onderbouwd.
Stedenbouwkundige opzet
7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de stedenbouwkundige opzet van de wijk Ter Borch, die uitgaat van een terugkerend element in de vorm van drie zogenoemde strips met vergelijkbare, aaneengesloten bebouwing, in de drie deelgebieden Waterwijk, Rietwijk en Tuinwijk. [appellant sub 2] betoogt dat het college niet consequent aan de stedenbouwkundige uitgangspunten voor de wijk vasthoudt, wat volgens hem daaruit blijkt dat met dit plan van die uitgangspunten wordt afgeweken, terwijl zijn verzoek om een stuk openbaar groen van de gemeente te mogen overnemen onder verwijzing naar diezelfde uitgangspunten is afgewezen.
7.1. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college gedurende een aantal jaren zonder succes geprobeerd aan het plangebied invulling te geven conform de door [appellant sub 1] en anderen bedoelde oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet en het uitwerkingsplan uit 2007, waarin de realisering van aaneengebouwde woningen in het plangebied werd mogelijk gemaakt. Vervolgens heeft het college het nu voorliggende uitwerkingsplan vastgesteld. Dat daarmee in bepaalde mate wordt afgeweken van de oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet die in drie strips met aaneengesloten bebouwing voorzag, heeft het college, zoals blijkt uit hoofdstuk 2 van de plantoelichting, onderkend. Bij de nieuwe invulling is wel vastgehouden aan de overige uitgangspunten, te weten sfeer, architectonische samenhang en herkenbaarheid. De toelichting vermeldt dat de introductie van achtertuinen en daarmee het creëren van een "zachte overgang" tussen het water en de bebouwing vanuit een stedenbouwkundige optiek als een verbetering wordt gezien. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan, voor zover het gaat om het afwijken van de oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet van de wijk Ter Borch, niet op een dragende motivering berust. Overigens vermeldt het verweerschrift dat zowel voor de strip in de Rietwijk als voor die in de Tuinwijk inmiddels de oorspronkelijke opzet met aaneengesloten bebouwing is verlaten en dat voor beide locaties in 2011 en 2012 uitwerkingsplannen zijn vastgesteld die voorzien in vrijstaande woningen.
Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 2] dat het college niet consequent is in de toepassing van de stedenbouwkundige uitgangspunten, overweegt de Afdeling dat het feit dat het college met betrekking tot de aard van de op het Garmpoleiland te realiseren bebouwing met de hiervoor weergegeven motivering afwijkt van de oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet, niet betekent dat het daarom gehouden is ook in andere opzichten daarvan af te wijken. Daarbij is van belang dat het verzoek van [appellant sub 2] om een stuk openbaar groen te mogen overnemen van een geheel andere orde is dan de hiervoor besproken afwijking, die ten doel had een realistische invulling van het plangebied mogelijk te maken.
Rol van de ontwikkelaar
8. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de gemeente ten onrechte bij de planvorming de wensen van ontwikkelaar Extenzo BV als uitgangspunt heeft genomen. Volgens [appellant sub 2] had het college zelf vooraf de contouren van de gewenste invulling moeten vastleggen en daarbij moeten aansluiten bij het uitwerkingsplan uit 2007. Verder is er volgens hem in een te laat stadium informatie verstrekt aan omwonenden; er is pas overleg geweest op het moment dat de afspraken met de ontwikkelaar al min of meer vaststonden. [appellant sub 2] wijst er in dit verband op dat uit gesprekken met raadsleden van de oppositie blijkt dat ook zij pas in een laat stadium zijn geïnformeerd over de inhoud van het plan.
8.1. Het plan vormt zoals gezegd een uitwerking van het bestemmingsplan "Ter Borch" uit 2004, waarin aan de in het nu voorliggende plan gelegen gronden de bestemming "Uit te werken woongebied" is toegekend. Dat plan bepaalt, samen met de Wro, de kaders waaraan het college zich moet houden bij de vaststelling van het uitwerkingsplan. Dat het initiatief voor het plan en de daarin mogelijk gemaakte ontwikkelingen niet is genomen door de gemeente maar door een ontwikkelaar, betekent niet dat het plan niet binnen de kaders moet blijven die in de Wro en het bestemmingsplan "Ter Borch" zijn gesteld, en ook niet dat het college bij zijn besluit om het plan vast te stellen niet aan de geldende kaders heeft getoetst.
Met betrekking tot de stelling dat pas gelegenheid is gegeven voor inspraak over het plan en overleg met het gemeentebestuur nadat er al bepaalde afspraken waren gemaakt met de beoogde ontwikkelaar, overweegt de Afdeling dat onbestreden is dat het ontwerpplan op de voorgeschreven manier ter inzage is gelegd en dat daartegen zienswijzen naar voren konden worden gebracht en zijn gebracht. Het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan maakt geen deel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde planprocedures. Het mogelijk schenden van een inspraakverplichting, als daarvan in dit geval al sprake zou zijn, heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de planprocedure en het besluit tot vaststelling van het uitwerkingsplan. Wat appellanten hebben aangevoerd geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college uit oogpunt van zorgvuldigheid eerder gelegenheid had moeten bieden tot inspraak en overleg dan het heeft gedaan. Dat raadsleden van oppositiepartijen pas op de hoogte zijn gesteld van de inhoud van het plan nadat afspraken met de ontwikkelaar werden gemaakt, maakt, al aannemend dat dat inderdaad zo is, het voorgaande niet anders. Op grond van de Wro bestond immers geen verplichting de raad, fracties of individuele raadsleden daarover te informeren. Overigens gaat het hier om een uitwerkingsplan waarover op grond van artikel 3.6, eerste lid, van de Wro wordt besloten door het college, en niet door de raad.
Gewekte verwachtingen
9. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] voeren aan dat de breedte van de strook water voor hun woningen zoals die was vastgelegd in het uitwerkingsplan uit 2007 van doorslaggevend belang is geweest voor hun beslissing om hun kavels te verwerven. Mede gezien de documentatie die ten tijde van de aankoop door de gemeente is verstrekt, hoefden ze niet te verwachten dat al op zo korte termijn een nieuw, voor hen nadeliger plan zou worden vastgesteld. [appellant sub 2] wijst er in dit verband op dat uit de verstrekte documentatie naar voren komt dat water de hoogste prioriteit zou krijgen en dat andere functies daaraan ondergeschikt zouden worden. Uit het feit dat het Garmpoleiland indertijd feitelijk breder is aangelegd dan volgens het uitwerkingsplan uit 2007 zou mogen, kan volgens [appellant sub 1] en anderen worden afgeleid dat het gemeentebestuur van begin af aan het plan had het tussen de eilanden gelegen water aanmerkelijk smaller te maken.
9.1. Vooropgesteld moet worden dat van de door appellanten bedoelde documenten alleen het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan een juridisch bindend karakter hebben en dat niet is gesteld en evenmin is gebleken dat het uitwerkingsplan wat de breedte van het bestemmingsvlak "Woongebied" betreft met het bestemmingsplan in strijd is. Verder kunnen aan een eerder vastgesteld uitwerkingsplan in het algemeen geen blijvende rechten worden ontleend, omdat het college op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen, binnen de kaders die het bestemmingsplan stelt, een nieuw uitwerkingsplan met andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. De Afdeling acht voorstelbaar dat op grond van het uitwerkingsplan uit 2007 en de bedoelde documentatie bij appellanten bepaalde verwachtingen zijn ontstaan over de toekomstige invulling van de wijk, en dat hun beslissing om over te gaan tot de aanschaf van een kavel mede op die verwachtingen is gebaseerd. Het enkele gegeven dat het college nadien een uitwerkingsplan heeft vastgesteld waarin aan de bestemming "Uit te werken woongebied" op bepaalde punten een andere invulling wordt gegeven dan in het uitwerkingsplan uit 2007 is echter onvoldoende om te kunnen oordelen dat het college met het thans bestreden besluit heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Daarbij is van belang dat niet is gebleken van concrete toezeggingen door of toe te rekenen aan het college, waaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat de situatie zou blijven zoals in het uitwerkingsplan uit 2007 was bepaald.
9.2. Verder is van belang dat de feitelijke breedte van het Garmpoleiland bij de aanleg in dit kader niet relevant is. Het gaat niet om de feitelijke situatie maar om een vergelijking tussen hetgeen het vorige en het huidige uitwerkingsplan mogelijk maakte c.q. maakt. Daarom wordt uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden in het voorheen geldende plan en dus van de grens tussen het bouwvlak en de aanduiding "water" zoals deze in het uitwerkingsplan uit 2007 was vastgelegd. Overigens heeft het college in de nota zienswijzen uiteengezet dat het Garmpoleiland bij de aanleg aan de zuidkant, anders dan aan de noordkant, niet met behulp van damwanden op de exacte grens volgens het uitwerkingsplan is begrensd omdat de posities van de ankers en de fundering van de te plaatsen gebouwen op elkaar moeten worden afgestemd en omdat er vanwege de grotere breedte van de watergang aan de zuidkant geen noodzaak was aan die kant direct een damwand aan te leggen.
Overige beroepsgronden
10. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de versmalling van het water van 36 naar 28 meter zal leiden tot ongelukken en een grotere kans op schade als gevolg van voorbijkomend vaarverkeer.
10.1. Dat de bedoelde versmalling van het vaarwater zal leiden tot een toename van de kans op ongelukken en schade acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt. Overigens heeft het college in de nota zienswijzen uiteengezet dat het water in de Waterwijk alleen toegankelijk is voor bewoners en niet voor recreanten van buiten, doordat de wijk van het wel voor recreanten toegankelijke vaarwater wordt gescheiden door een sluis waarvoor een pas nodig is en die passen alleen aan bewoners worden uitgegeven. Daarbij is ook vermeld dat pashouders zijn gebonden aan een gebruiksregeling waarin wordt bepaald dat de maximale vaarsnelheid 4 km per uur is.
11. [appellant sub 1] en anderen betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met de onrust die het plan heeft veroorzaakt bij de direct omwonenden. Volgens hen ontbreekt het maatschappelijk draagvlak voor het plan.
11.1. De gestelde omstandigheid dat er onvoldoende draagvlak is voor het plan kan niet afdoen aan de rechtmatigheid daarvan, omdat het college op grond van de Wro en het bestemmingsplan "Ter Borch" in dit verband een eigen bevoegdheid en een eigen verantwoordelijkheid heeft. Dat het college een andere afweging heeft gemaakt dan [appellant sub 1] en anderen, en mogelijk andere omwonenden wenselijk achten betekent niet dat om die reden het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen.
12. [appellant sub 2] voert aan dat de kleurstelling van de te realiseren woningen, wit/beige met oranje kozijnen, in strijd is met het bestemmingsplan "Ter Borch".
12.1. De kleurstelling van woningen wordt in het algemeen niet bepaald in een bestemmings- of uitwerkingsplan, maar behoort tot de welstandsaspecten waarover eventueel op grond van de artikelen 12 en volgende van de Woningwet in een welstandsnota eisen kunnen worden gesteld. Dergelijke eisen spelen een rol wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor het realiseren van een bouwplan. Anders dan [appellant sub 2] kennelijk meent, stellen noch het bestemmingsplan "Ter Borch", noch het nu voorliggende uitwerkingsplan eisen aan de kleurstelling die bij de bouw van woningen moet worden toegepast.
13. [appellant sub 2] stelt dat de nota zienswijzen maar een beperkt beeld geeft van de zienswijze die hij tegen het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. De nota vermeldt volgens hem ook niet duidelijk genoeg dat steigers en vlonders in het plangebied niet zijn toegestaan.
13.1. De Afdeling leest dit betoog zo dat het college, door de zienswijze van [appellant sub 2] samengevat weer te geven, volgens hem heeft gehandeld in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Die bepaling verzet zich er echter niet tegen dat het college de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, geeft op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Met betrekking tot de stelling dat uit de nota onvoldoende blijkt dat vlonders en steigers niet zijn toegestaan, overweegt de Afdeling dat niet de nota zienswijzen maar de planregels en de verbeelding, in samenhang gelezen, bepalend zijn voor de vraag of een bepaalde bestemming het bouwen van bouwwerken zoals vlonders en steigers toestaat. Wat daarover wel of niet in de nota zienswijzen staat is daarom niet doorslaggevend.
Conclusie
14. De beroepen zijn ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Oudenaarden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
568.