Uitspraak
201500548/1/A2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 10 december 2014 in zaken nrs. 14/7253 en 14/6331 in het geding tussen:
stichting Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam en Omstreken, gevestigd te Amsterdam,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2012 heeft het college een aanvraag van de stichting om een voorziening in de huisvesting voor een school voor voortgezet onderwijs op islamitische grondslag, afgewezen.
Bij besluit van 2 september 2014 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 10 december 2014 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 september 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 13 maart 2015 heeft het college het door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.C. Nuijten, advocaat te Amsterdam, en G.J. Herbrink, werkzaam bij de gemeente, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.W.C. van Kleef en [persoon], voorzitter van de stichting, zijn verschenen.
Desgevraagd heeft de stichting een stuk overgelegd.
Het college heeft hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting opnieuw behandeld op 23 september 2015, waar het college, vertegenwoordigd door Nuijten en Herbrink, en de stichting, vertegenwoordigd door Van Kleef en [persoon], zijn verschenen.
Overwegingen
aanleiding
1. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft bij besluit van 25 augustus 2011 op aanvraag van de stichting een islamitische school voor voortgezet onderwijs (mavo-havo-vwo) in Amsterdam in aanmerking gebracht voor bekostiging.
De stichting heeft op 12 september 2011 een aanvraag ingediend voor een voorziening in de huisvesting voor deze school vanaf het schooljaar 2013/2014 door het schoolgebouw aan de Jacob Geelstraat 38 te Amsterdam blijvend in gebruik te mogen nemen.
Aan de afwijzing van deze aanvraag bij besluit van 13 november 2012 heeft het college, onder verwijzing naar artikel 76k, eerste lid, onder c en f, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: Wvo), ten grondslag gelegd dat de voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen dan wel dat de voorziening in de huisvesting ook overigens niet noodzakelijk is.
Bij brief van 10 juli 2013 heeft de Onderwijsraad desgevraagd aan het college advies uitgebracht op de voet van artikel 76f, negende lid, van de Wvo over de vraag of het college de aanvraag van de stichting mag afwijzen in het licht van de vrijheid van richting en inrichting.
Aan het besluit van 2 september 2014 tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar heeft het college ten grondslag gelegd dat de stichting geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar bezwaar tegen de afgewezen huisvesting, omdat het schooljaar is verstreken.
2. De rechtbank heeft aan de gegrondverklaring van het beroep van de stichting tegen het besluit van 2 september 2014 ten grondslag gelegd dat het belang van de stichting bij beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 13 november 2012 erin is gelegen, dat deze beoordeling kan worden betrokken bij toekomstige besluiten. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de stichting ook voor het schooljaar 2014/2015 een huisvestingsaanvraag heeft ingediend die het college heeft afgewezen.
hoger beroep van het college
3. Het college betoogt dat rechtbank heeft gehandeld in strijd met de goede procesorde doordat de rechtbank de stukken van de voorlopige voorziening niet aan het college heeft toegezonden en tegen de wens van het college met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de hoofdzaak heeft beslist. Het college stelt daardoor in zijn verdedigingsbelang te zijn geschaad.
3.1. Het betoog faalt. Het college kende de gronden van het beroep geruime tijd voor de behandeling van de zaak ter zitting. De rechtsvragen waarop de rechtbank in de hoofdzaak moest beslissen waren eenvoudig. Dat het verzoek van de stichting om het treffen van een voorlopige voorziening het college eerst twee dagen voor de zitting heeft bereikt, maakt niet dat het college door de kortsluiting in zijn belang is geschaad, nu deze stukken niet omvangrijk waren en in hoofdzaak een herhaling bevatten van hetgeen in beroep was aangevoerd.
4. Het college betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de stichting geen belang meer had bij een besluit op haar bezwaar en evenmin bij een beslissing op haar beroep. Daartoe voert het aan dat het schooljaar 2013 is verstreken, zodat de stichting niet meer kan bereiken dat voor dat jaar onderwijshuisvesting ter beschikking wordt gesteld. Bovendien stond op 1 augustus 2012 reeds vast dat de stichting niet kon aantonen dat het college met ingang van 1 augustus 2013 huisvesting ter beschikking zou stellen, zodat ook geen bekostiging uit ’s Rijks kas kon worden verstrekt voor het schooljaar 2013/2014 en reeds daarom een voorziening in de huisvesting niet aan de orde was.
4.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de stichting belang heeft bij een besluit op het bezwaar en een beslissing op haar beroep, omdat het oordeel dat in de procedure over de huisvestingsbekostiging voor het jaar 2013 wordt gegeven van belang is voor de daarop volgende jaren. In dat verband is van belang dat de stichting, gelet op het bepaalde in artikel 66, vierde lid, van de Wvo, op 1 augustus van enig jaar moet aantonen dat zij per 1 augustus van het volgende jaar zal beschikken over huisvesting om rijksbekostiging te kunnen ontvangen. Zou het standpunt van het college worden gevolgd, dan zou de stichting nimmer een oordeel van de rechter kunnen krijgen over de juistheid van het standpunt van het college dat de voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van te verwachten ontwikkelingen van het aantal leerlingen en de voorziening in de huisvesting ook overigens niet noodzakelijk is en zou, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, het rechtsmiddel dat de stichting kan aanwenden illusoir zijn.
5. Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet zelf voorziend het bezwaar van de stichting ongegrond heeft verklaard, nu het college uiteen heeft gezet dat uitlatingen van een lid van het bestuur van de stichting in strijd zijn met artikel 17 van Pro de Wvo, waarin onder meer is bepaald dat het onderwijs er mede van uit gaat dat leerlingen opgroeien in een pluriforme samenleving en mede is gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, en met het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK). De rechtbank heeft ten onrechte volstaan met de overweging dat de weigeringsgronden van artikel 76k van de Wvo limitatief zijn in plaats van die gronden uit te leggen in het licht van het IVRK.
5.1. Het betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de weigeringsgronden van artikel 76k van de Wvo limitatief zijn (vergelijk de uitspraak van 19 januari 2005 in zaak nr. 200403941/1). Het college heeft voorts niet de bevoegdheid te beoordelen of de school voldoet aan de vereisten van artikel 17 van Pro de Wvo. Die bepaling is opgenomen in hoofdstuk I van afdeling I, dat voorwaarden voor bekostiging van bijzonder onderwijs bevat. Nu de minister bevoegd is deze bekostiging al dan niet te verstrekken, komt alleen de minister een oordeel toe over de goede uitvoering van artikel 17 Wvo Pro, mede in het licht van het IVRK, door de school. Dat de stichting op basis van in de wet vastgelegde criteria aanspraak kan maken op een voorziening in de huisvesting voor de school is verder niet in strijd met enige bepaling van het IVRK, ook niet wanneer een lid van het bestuur van de stichting uitlatingen doet die naar het oordeel van het college verwerpelijk zijn en waarvan het bestuur van de stichting geen afstand neemt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
beroep van de stichting tegen besluit van 13 maart 2015
7. Bij besluit van 13 maart 2015 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de stichting gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt van rechtswege geacht voorwerp te zijn van het geding, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24.
8. Bij dit besluit heeft het college de aanvraag van de stichting buiten behandeling gesteld, omdat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de stichting, alhoewel zij in de gelegenheid is gesteld de aanvraag in zoverre aan te vullen, niet duidelijk heeft gemaakt met hoeveel leerjaren zal en kan worden gestart en, anders dan gebruikelijk is, heeft gekozen voor een grote school met veel leerjaren vanaf de start van de school, zonder bewijs te leveren van het te verwachten aantal leerlingen in het eerste jaar na de start.
9. De stichting betoogt dat uit de door haar overgelegde prognose die ten grondslag heeft gelegen aan haar verzoek de school voor bekostiging in aanmerking te brengen, in voldoende mate blijkt hoeveel leerlingen in welk jaar de school zullen bezoeken. Door nadere gegevens te vragen, miskent het college dat de weigeringsgronden die besloten liggen in artikel 76k, onder c en f, van de Wvo niet van toepassing zijn op een geval als het onderhavige waarin voor een nieuw te stichten school huisvesting wordt gevraagd, aldus de stichting.
9.1. Het college mag naar het oordeel van de Afdeling nadere gegevens vragen over het aantal leerlingen dat de school zal bezoeken in het jaar van oprichting en zal instromen in de tweede en hogere klassen. In zoverre slaagt het betoog niet.
Het college heeft evenwel, reeds gelet op het bepaalde in artikel 7:14 van Pro de Awb, waarin onder meer is bepaald dat titel 4.1 buiten toepassing blijft, ten onrechte toepassing gegeven aan het in die titel opgenomen artikel 4:5. Derhalve is de mogelijkheid om bij besluit op bezwaar de aanvraag buiten behandeling te laten bij wet uitgesloten. Het college mocht derhalve evenmin toepassing geven aan artikel 6 van Pro de Verordening huisvestingsvoorzieningen (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs Amsterdam 2006 dat dezelfde strekking heeft als artikel 4:5 van Pro de Awb. In zoverre slaagt het betoog.
10. Het beroep van de stichting is gegrond.
definitieve geschilbeslechting
11. De stichting heeft in 2012 een voorziening aangevraagd voor het schooljaar 2013-2014 en dient uiterlijk in augustus 2016 aan te tonen in augustus 2017 over huisvesting te beschikken om in augustus 2017 ook daadwerkelijk met het geven van onderwijs te kunnen beginnen. Gelet hierop en op de omstandigheid dat het college in deze procedure tot tweemaal toe een onrechtmatig besluit heeft genomen, zal de Afdeling het geschil definitief beslechten. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
11.1. In artikel 76f, vijfde lid, van de Wvo is bepaald dat het college een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst kan verstrekken. Het college is derhalve niet gebonden aan de aanvraag van de stichting om haar als voorziening het schoolgebouw aan de Jacob Geelstraat 38 toe te kennen en moet zich een eigen oordeel vormen over de vraag welke voorziening, gelet op het aantal leerlingen dat in het eerste jaar de school zal bezoeken, noodzakelijk is.
11.2. Nu de stichting heeft gevraagd om als voorziening het schoolgebouw aan de Jacob Geelstraat 38, een school met ruimte voor omstreeks duizend leerlingen, toe te kennen, was het aan de stichting om aannemelijk te maken dat en hoeveel leerlingen in het jaar van oprichting vanuit andere scholen zouden instromen in de tweede en hogere klassen. De stichting heeft evenwel geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat en in welke mate deze instroom zal plaatsvinden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet toegelicht is door de stichting op welke gegevens de berekening van de instroom in de tweede en hogere klasse, berusten. Nu de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat en hoeveel leerlingen in het jaar van oprichting vanuit andere scholen zouden instromen in de tweede en hogere klassen, behoeft niet de gehele door de stichting gevraagde voorziening te worden toegekend.
11.3. Gelet op de prognose van 12 maart 2013 van Verenigde Bijzondere Scholen voor Onderwijs op Algemene Grondslag VBS, betreffende de verwachte deelname in het eerste leerjaar in de periode 2014 tot en met 2030, die het college niet heeft bestreden, dient het college wel huisvesting te verstrekken voor het eerste leerjaar van mavo, havo en vwo, nu met die prognose aannemelijk is gemaakt dat voor dat eerste leerjaar in 2017, gelet op de belangstellingspercentages per onderwijssoort, te weten: mavo 24,95%, havo 22,34% en vwo 22,44%, vermenigvuldigd met het potentieel aan jongeren van 12/13 jaar van islamitische komaf in 2017 (267), naar verwachting ongeveer 186 leerlingen de school zullen bezoeken.
11.4. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
conclusie
12. De stichting dient uiterlijk op 1 augustus 2017 te beschikken over huisvesting voor 186 leerlingen. De aanvraag van de stichting wordt voor het overige afgewezen.
13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van de stichting tegen het besluit van 13 maart 2015, met kenmerk: BD2015-003786, gegrond;
III. vernietigt dat besluit, voor zover dat ziet op de afwijzing van de aanvraag van de stichting;
IV. herroept het besluit van 13 november 2012, met kenmerk: BD2012-008154;
V. bepaalt dat het college uiterlijk 1 augustus 2017 huisvesting aan de stichting Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam verstrekt voor 186 leerlingen en wijst de aanvraag van de stichting voor het overige af;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij de stichting Stichting Islamitisch Onderwijs Amsterdam in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
362.