Uitspraak
201406967/1/A1.
Datum uitspraak: 21 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid IEF Capital Vastgoed Eta West B.V. en anderen, gevestigd te Amsterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud: IEF)
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 juli 2014 in zaak nr. 13/4875 in het geding tussen:
IEF
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college aan [vergunninghoudster] omgevingsvergunning verleend voor onder meer winkel- en woonruimte op het Meerplein, de percelen [locatie 1] tot en met [locatie 2] alsmede [locatie 3] te Beverwijk (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 9 juli 2014 heeft de rechtbank het door IEF daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft IEF hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 5 augustus 2014 heeft het college het besluit van 8 oktober 2013 ingetrokken en in plaats daarvan een vervangend besluit genomen.
IEF heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2015, waar IEF, vertegenwoordigd door mr. J.I. Zijlma, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.L. Riddersma, mr. R.F.C. Kleine Deters en R.T. Potma, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door drs. F.G. Meijer, gehoord.
Overwegingen
1. Het college heeft naar aanleiding van een tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 juli 2014 in zaak nr. 13/4848, waarin eveneens het besluit van 8 oktober 2013 ter toetsing voorlag, op 5 augustus 2014 een nieuw besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het perceel genomen. Nu het college bij dat besluit het besluit van 8 oktober 2013 heeft ingetrokken en een vervangend besluit heeft genomen, wordt het besluit van 5 augustus 2014, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
IEF heeft door de intrekking van het besluit van 8 oktober 2013 door het college geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat IEF niet heeft gesteld schade te hebben geleden door dit besluit.
2. Het hoger beroep is derhalve niet-ontvankelijk.
3. Het project waarvoor het college bij besluit van 5 augustus 2014 omgevingsvergunning heeft verleend, is voorzien op drie naast elkaar gelegen locaties. Op het Meerplein worden een twee-laags parkeergarage onder peil, een commerciële ruimte, een expeditieruimte, 98 bergingen bij de woningen en 35 parkeerplaatsen op de begane grond, 82 woningen van drie bouwlagen op de eerste, tweede en derde verdieping en zestien appartementen op de eerste, twee, derde en vierde verdieping opgericht. Op de Nagellocatie worden twee verdiepingen met een detailhandelsfunctie opgericht en op de Boogaardlocatie een horecagelegenheid op de begane grond met daarboven twee bouwlagen met negen shortstayappartementen en twee appartementen met daarboven twee opbouwen ten behoeve van technische installaties. De in het project voorziene commerciële ruimte bestaat uit 10.000 m², waarvan 8269 m² is gelegen op het Meerplein.
4. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
5. Op de gronden waarop het project is voorzien, is het bestemmingsplan "Breestraat e.o." van toepassing. De ingevolge dat bestemmingsplan op het perceel rustende bestemmingen "Centrumdoeleinden 1 (C1)", "Centrumdoeleinden 2 (C2)", "Centrumdoeleinden 3 (C3)", "Verkeer en Verblijf - Wandelpromenade", "Leidingen" en "Archeologisch waardevol gebied" staan het project niet geheel toe. Om het project te kunnen realiseren heeft het college bij besluit van 5 augustus 2014 opnieuw ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning verleend. De afwijking van het bestemmingsplan ziet onder meer op een overschrijding van de bedrijfsvloeroppervlakte met 769 m² ten behoeve van detailhandel op het Meerplein, waar ingevolge het bestemmingsplan 7.500 m² aan bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel is toegestaan.
6. IEF betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is verleend, nu het project voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Daartoe voert zij primair aan dat voor de beoordeling of het project dient te worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro de totale omvang van het project bepalend is. IEF voert in dit verband aan dat er geen actuele behoefte bestaat aan het project. Subsidiar voert IEF aan dat ook de overschrijding van de in het bestemmingsplan toegestane bedrijfsvloeroppervlakte met 769 m² aan detailhandel evenzeer een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, waaraan evenmin behoefte bestaat.
6.1. Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Bro van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
6.2. Anders dan IEF betoogt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de bij besluit van 5 augustus 2014 verleende omgevingsvergunning dient te voldoen aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro gestelde eisen, nu zowel het project als geheel als het gedeelte van het project waarvoor het college in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning heeft verleend geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in dat artikel mogelijk maakt. Daartoe wordt overwogen dat het bestemmingsplan op het perceel reeds bebouwing mogelijk maakt ten behoeve van verschillende stedelijke functies zoals parkeervoorzieningen, woningen, appartementen, horecagelegenheid en detailhandel. Aan dat bestemmingsplan lag het project ten grondslag, met dien verstande dat het project na de vaststelling van het bestemmingsplan is aangepast. Het project, waarvoor thans omgevingsvergunning is verleend en dat evenals het bestemmingsplan voorziet in parkeervoorzieningen, woningen, appartementen, horecagelegenheid en detailhandel, wordt binnen de grenzen van dit bestemmingsplan gerealiseerd. De in het project voorziene toevoeging van 769 m2 bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel ten opzichte van de in het bestemmingsplan als richtlijn vermelde maximaal toegestane bedrijfsvloeroppervlakte van 7.500 m2 aan detailhandel op het Meerplein is het gevolg van een inpandige functiewijziging, waarbij een deel van de stallingsgarage plaatsmaakt voor een magazijn- en expeditieruimte ten behoeve van detailhandel. Door deze functiewijziging worden de bebouwingsmogelijkheden niet vergroot en vindt er derhalve geen nieuw beslag op de ruimte plaats. Ook staat het bestemmingsplan op het Meerplein blijkens de daar geldende bestemming "Centrumdoeleinden 3 (C3)" zowel parkeervoorzieningen als detailhandel toe. Voor het overige maakt het project geen functiewijziging mogelijk ten opzichte van wat het bestemmingsplan op het perceel reeds mogelijk maakt.
Nu in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan de planologische afweging om te voorzien in voormelde stedelijke functies reeds heeft plaatsgevonden en het project daarin slechts een beperkte functieverandering teweegbrengt die geen gevolgen heeft voor de beschikbare ruimte, heeft het college terecht niet de reeds in het kader van het bestemmingsplan vastgestelde ontwikkeling in het kader van deze omgevingsvergunning opnieuw getoetst en heeft het voorts terecht niet de met het project voorziene toevoeging van 769 m2 bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Vergelijk 12.12 van de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 in zaak nr. 201308866/1/R3 alsmede 10.3 van de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 in zaak nr. 201408879/1/R3.
Het betoog van IEF dat op de Nagellocatie in strijd met het bestemmingsplan 1.000 m2 bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel wordt toegevoegd, omdat maar één functie-eenheid ter plaatse wordt gerealiseerd, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals het college ter zitting genoegzaam heeft gemotiveerd, wordt op de Nagellocatie in totaal niet meer bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel gerealiseerd dan volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Dit betekent dat de planologische afweging van de in de omgevingsvergunning voorziene bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel op de Nagellocatie al bij de vaststelling van het bestemmingsplan reeds heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
7. IEF betoogt verder dat het besluit van 5 augustus 2014 is genomen in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: PRVS), zoals deze luidde ten tijde van belang. Daartoe voert IEF aan dat het college bij de beoordeling het gehele project had moeten betrekken en niet uitsluitend de overschrijding van de in het bestemmingsplan toegestane bedrijfsvloeroppervlakte met 769 m². Het project leidt tot een ernstige verstoring en een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur, aldus IEF.
7.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de PRVS, zoals deze luidde ten tijde van belang, kan een bestemmingsplan met inachtneming van het bepaalde in artikel 15 voorzien Pro in grootschalige (perifere) detailhandelsvestigingen:
a. op een locatie gelegen in of aansluitend op bestaande binnensteden en winkelcentra indien dit aantoonbaar niet leidt tot ernstige verstoring en/of duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur;
b. als in de binnensteden en/of wijkwinkelcentra aantoonbaar geen ruimte gevonden kan worden en;
c. als aantoonbaar sprake is van thematische binding aan een bestaande perifere locatie.
Ingevolge het tweede lid geeft de toelichting bij het bestemmingsplan dat nieuw toe te voegen grootschalige (perifere) detailhandel mogelijk maakt aan in hoeverre regionale afstemming heeft plaatsgehad binnen de regionale adviescommissie en maakt melding van het advies van deze commissie.
Ingevolge artikel 1, onder 18, wordt onder grootschalige (perifere) detailhandel verstaan: detailhandel groter dan 1.500 m² vloeroppervlak (buiten bestaande winkelcentra) en groter dan 5.000 m² (binnen bestaande winkelcentra).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, wordt in deze regeling mede verstaan onder een bestemmingsplan een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚ of tweede lid van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
7.2. Artikel 6 van Pro de PRVS ziet slechts op die situatie waarbij nieuwe planologische ontwikkelingen betreffende grootschalige detailhandel in een, in dit geval, omgevingsvergunning, worden opgenomen. Nu het bestemmingsplan detailhandel op het Meerplein en de Nagellocatie toestaat, dient bij de beoordeling of het project kan worden aangemerkt als grootschalige (perifere) detailhandel als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de PRVS in samenhang bezien met artikel 1, onder 18, van de PRVS uitsluitend de overschrijding van de in het bestemmingsplan maximaal toegestane bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel met 769 m² te worden betrokken. De toename van 769 m² bedrijfsvloeroppervlak aan detailhandel kan, anders dan IEF betoogt, niet worden aangemerkt als grootschalige (perifere) detailhandel, als bedoeld in artikel 1, onder 18, van de PRVS, nu de uitbreiding kleiner is dan het in dat artikel genoemde vloeroppervlak van 5.000 m². De bij besluit van 5 augustus 2014 verleende omgevingsvergunning is derhalve niet in strijd met artikel 6, eerste lid, van de PRVS.
Het betoog faalt.
8. IEF betoogt dat het besluit van 5 augustus 2014 in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe voert zij aan dat het project op zichzelf bezien, alsook de overschrijding van de in het bestemmingsplan toegestane bedrijfsvloeroppervlakte met 769 m², zorgt voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en een zodanige leegstand dat de ruimtelijke gevolgen daarvan onaanvaardbaar zijn. IEF voert onder verwijzing naar de gemeentelijke Detailhandelsstructuurvisie voorts aan dat de markt voor supermarkten verzadigd is. Verder was het college ervan op de hoogte dat het project niet als zodanig zal worden uitgevoerd, maar zal worden aangepast naar een project met een kleinere omvang, aldus IEF.
8.1. Het college heeft zich onder verwijzing naar de aan het besluit van 5 augustus 2014 ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing "Meerplein e.o. Beverwijk" in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ten aanzien van de gestelde leegstand heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project, en derhalve ook de overschrijding van de volgens het bestemmingsplan maximaal toegestane bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel met 769 m², niet zal leiden tot een zodanige leegstand dat de ruimtelijke gevolgen daarvan onaanvaardbaar zouden zijn. In dit verband wordt overwogen dat het college bij de beoordeling van de vraag of het in redelijkheid in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning kon verlenen voor het project, heeft mogen betrekken dat het bestemmingsplan op het perceel, naast de mogelijkheid tot het realiseren van een parkeergarage, woningen, appartementen en een horecagelegenheid, reeds voorziet in onder meer 7.500 m² bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel op het Meerplein en dat de planologische afweging om te voorzien in deze ruimtelijke ontwikkeling reeds heeft plaatsgevonden in het kader van de procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan. Voorts heeft het daarbij mogen betrekken dat de ten opzichte van het bestemmingsplan extra voorziene 769 m² bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel, zoals blijkt uit de aanvraag en de daarbij behorende tekening en ruimtelijke onderbouwing, het gevolg is van een inpandige functiewijziging waarbij de 769 m² bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel in de plaats komt van stallingsruimte. Het college heeft daarbij van belang kunnen achten dat de 769 m² bedrijfsvloeroppervlakte aan detailhandel blijkens die stukken met name is bestemd voor extra magazijn- en expeditieruimte behorende bij een supermarkt, waarbij is betrokken dat, zoals onbestreden door het college naar voren is gebracht, zich in de laatste jaren in algemene zin een trend voordoet waarbij met name bij supermarkten meer ruimte is benodigd voor expeditie en magazijn. Dat dit volgens IEF tot gevolg heeft dat meer winkelvloeroppervlak vrij komt, is niet gebleken. Daarbij zij opgemerkt dat, ook al zou dit wel zo zijn, IEF niet met stukken heeft onderbouwd dat deze extra winkelruimte leidt tot zodanige leegstand dat het college de omgevingsvergunning hierom zou moeten weigeren.
Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project niet zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Daartoe wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2 (www.raadvanstate.nl), overwogen dat voor de beantwoording van de vraag of ten gevolge van een plan een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau zal ontstaan geen doorslaggevende betekenis toekomt aan eventueel overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen. Voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau wordt doorslaggevend geacht of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een voorzieningenniveau op aanvaardbare afstand door het project wordt gewaarborgd, nu door de ontwikkeling nieuwe detailhandelsvestigingen worden gecreëerd waar burgers hun dagelijkse boodschappen kunnen doen, zodat, ook indien het project zal leiden tot sluiting van reeds bestaande detailhandelsvestigingen, burgers voor hun (dagelijkse) boodschappen terecht kunnen bij de detailhandel op het perceel.
Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet in strijd is met de gemeentelijke Detailhandelsstructuurvisie. Daartoe wordt overwogen dat in paragraaf 4.2 van de gemeentelijke Detailhandelsstructuurvisie weliswaar is vermeld dat er naast de ontwikkeling van het Meerplein geen distributieve ruimte is voor substantiële uitbreiding van het winkelaanbod in het centrum van Beverwijk, maar dat uit deze structuurvisie ook volgt dat al rekening is gehouden met het project en dat de herontwikkeling van het Meerplein kansen biedt voor schaalvergroting en uitbreiding van het winkelaanbod, hetgeen leidt tot versterking van de binnenstad van Beverwijk. Het college heeft zich ten aanzien van de uitbreiding van het bedrijfsvloeroppervlak aan detailhandel met 769 m², waarvoor in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning is verleend, gezien hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de mogelijke leegstand, op het standpunt kunnen stellen dat dit geen substantiële uitbreiding van het winkelaanbod betreft.
Het college heeft voorts in het door IEF gestelde dat het project als zodanig niet zal worden uitgevoerd in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien de omgevingsvergunning te weigeren. In dit verband wordt van belang geacht dat het college heeft toegelicht dat het geen wijziging van de aanvraag heeft ontvangen waaruit blijkt dat vergunninghoudster het project in een beperktere omvang wil realiseren.
Het betoog faalt.
9. IEF betoogt voorts, onder verwijzing naar een aantal krantenberichten, tevergeefs dat het project economisch niet uitvoerbaar is en is aangepast naar een project met een kleinere omvang, zodat het aan de orde zijnde project niet zal worden gerealiseerd. In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de economische uitvoerbaarheid van het project. Hierin is vermeld dat met diverse partijen afspraken zijn gemaakt over afname van hetgeen is aangevraagd. Met de gemeente Beverwijk zijn in een realiseringsovereenkomst financiële afspraken gemaakt over de afname van parkeerplaatsen en de raad van Beverwijk heeft hier krediet voor beschikbaar gesteld. Daarnaast zijn met potentiële afnemers intenties uitgesproken. Voor zover IEF betoogt dat een aantal van deze afnemers niet meer bereid is in het project te investeren, wordt overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat weliswaar een aantal afnemers vanwege de onzekerheid over het onherroepelijk worden van de bij besluit van 5 augustus 2014 verleende vergunning heeft aangegeven niet meer bereid te zijn in het project te investeren, maar dat er indicaties zijn dat, indien dat besluit onherroepelijk wordt, er voldoende afnemers zullen zijn, zodat het project doorgang zal vinden, mede gelet op de, na de economische crisis, weer aantrekkende markt. Het college heeft verder nog toegelicht dat het geen wijziging van de aanvraag heeft ontvangen waaruit blijkt dat vergunninghoudster het project in een beperktere omvang wil realiseren. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het project niet (langer) financieel uitvoerbaar heeft kunnen achten.
Het betoog faalt.
10. Het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2014 is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2014 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Slump w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
374-789.