Uitspraak
201408103/1/R2
Datum uitspraak: 14 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
2. de vereniging Leefmilieu, gevestigd te Nijmegen, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellante sub 2D], [appellante sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H], allen wonend te [woonplaats] (hierna: Leefmilieu en anderen),
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2014 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de uitbreiding van een varkenshouderij aan de [locatie 1]/[locatie 2] te Haaksbergen.
Bij besluit van 21 augustus 2014, kenmerk 2014/0168579, heeft het college de door Mob, en Leefmilieu en anderen hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Mob, en Leefmilieu en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2015, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, Leefmilieu en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2A] en bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
Het beroep van Mob
1. Mob richt zich tegen het toepassen van zogenoemde externe saldering bij het verlenen van de vergunning op grond van de Nbw 1998 (hierna: Nbw-vergunning). Zij voert daartoe, samengevat weergegeven, aan dat het kopen van emissierechten niet als maatregel kan worden meegenomen in de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan de aanvraag en het besluit, omdat de rechten niet zijn overgedragen. De wettelijke basis voor een overdracht ontbreekt en een wijziging van de tenaamstelling van de toestemming voldoet niet, volgens Mob.
1.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 april 2015 in zaak nr. 201402208/1/R2 en andere nummers (www.raadvanstate.nl), kan het college externe saldering als maatregel betrekken bij de passende beoordeling.
In het betoog van Mob ter zitting dat het onderhavige geval verschilt van de zaken die in eerdere uitspraken aan de orde waren, omdat de intrekking van de toestemming van het saldo-gevende bedrijf in dit geval mede verband hield met de Beleidsregeling "Rood voor rood", ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Deze omstandigheid doet er immers niet aan af dat door externe saldering kan worden verzekerd dat geen externe effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen optreden.
Het betoog faalt.
2. Voorts betoogt Mob dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en bij het bepalen van de hoogte van ammoniakemissie die voor saldering in aanmerking komt ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
2.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 15 juli 2015 in zaak nrs. 201408129/1/R2 en 201410391/1/R2 (www.raadvanstate.nl), hoeft het college niet te beoordelen of de aangevraagde en te vergunnen bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting. Voorts heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat voor het bepalen van de hoogte van ammoniakemissie die voor saldering in aanmerking komt, in het geval die emissie ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. In hetgeen door Mob is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om in deze zaak tot een ander oordeel te komen.
Het betoog faalt.
3. Gelet op het voorgaande is het beroep van Mob ongegrond.
Het beroep van Leefmilieu en anderen
4. Leefmilieu en anderen richten zich tegen de externe saldering met de ingetrokken Hinderwetvergunning van het bedrijf van [belanghebbende] aan de [locatie 3] te Haaksbergen (hierna: het saldo-gevende bedrijf), die als mitigerende maatregel in de passende beoordeling is betrokken. In dat verband voeren zij aan dat geen directe samenhang tussen de verleende Nbw-vergunning en de ingetrokken milieuvergunning bestaat, omdat de intrekking van de Hinderwetvergunning niet heeft plaatsgevonden ten behoeve van het bedrijf van [vergunninghouder], maar in het kader van de Beleidsregeling "Rood voor rood".
Voorts betogen zij dat het college bij het bepalen of de verhandelde emissie binnen de vergunde situatie van het saldo-gevende bedrijf past, ten onrechte niet de door dat bedrijf gedane melding op grond van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde ten tijde van belang (hierna: Wm (oud)), heeft betrokken.
Verder stellen Leefmilieu en anderen dat [vergunninghouder] onvoldoende saldo heeft aangekocht om de toename van emissie als gevolg van de uitbreiding van zijn bedrijf geheel te mitigeren. Gelet hierop neemt de stikstofdepositie door de uitbreiding op nabijgelegen Natura 2000-gebieden toe, aldus Leefmilieu en anderen.
4.1. Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wm (oud) geldt een voor een inrichting verleende vergunning, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, gestelde voorwaarden, tevens voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.
Ingevolge het derde lid wordt een verandering als bedoeld in het tweede lid ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegd gezag.
4.2. Niet is in geschil dat de vergunde bedrijfssituatie, rekening houdend met de stikstofdepositie in de relevante referentiesituaties, zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden van maximaal 0,62 mol N/ha/jr. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat deze toename van deposities op de betrokken Natura 2000-gebieden kan worden weggenomen door de toegepaste externe saldering met een deel van de intrekking van de milieutoestemming voor het bedrijf van [belanghebbende] aan de [locatie 3] te Haaksbergen. De milieutoestemming voor dat bedrijf, een Hinderwetvergunning van 30 augustus 1988 (hierna: de Hinderwetvergunning), is ingetrokken bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaksbergen van 11 januari 2011. In de uitspraak van 22 mei 2013, in zaak nr. 201203714/1/A4, waarin het intrekkingsbesluit reeds in het licht van een voorgenomen uitbreiding van het bedrijf van [vergunninghouder] aan de orde was, heeft de Afdeling overwogen dat ervan moet worden uitgegaan dat een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de Hinderwetvergunning voor het bedrijf van [belanghebbende] en het verlenen van een Nbw-vergunning voor een uitbreiding van het bedrijf van [vergunninghouder]. Voor zover Leefmilieu en anderen er thans op hebben gewezen dat het intrekkingsverzoek mede verband hield met deelname aan een regeling waarbij een bepaalde compensatie is of zal worden genoten bij de sloop van de bedrijfsbebouwing, maakt deze omstandigheid niet dat de beëindiging van de milieuvergunningplichtige activiteiten die plaatsvonden binnen die bedrijfsgebouwen, niet direct samenhangt met de uitbreiding van het bedrijf van [vergunninghouder] (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2013, in zaak nr. 201205373/1/R2). Het college kon daarom de intrekking van de Hinderwetvergunning bij de verlening van de Nbw-vergunning aan [vergunninghouder] betrekken.
Het betoog faalt.
4.3. Ten aanzien van de stelling van Leefmilieu en anderen dat bij het berekenen van de verhandelbare emissie van het bedrijf van [belanghebbende] op grond van de Hinderwetvergunning, de melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wm (oud) van 18 maart 1998 (hierna: de melding) had moeten worden betrokken, stelt de Afdeling het volgende vast. Niet is in geschil dat bij de Hinderwetvergunning voor het bedrijf van [belanghebbende] een vergunning is verleend voor het houden van pluimvee in een omvang van 604 mestvarkeneenheden, oftewel 60.400 vleeskuikens, in drie stallen. Voorts is niet in geschil dat de melding ziet op het plaatsen van een biologisch luchtwassysteem in één van de drie bestaande stallen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat deze melding bij het berekenen van de verhandelbare emissie is bezien, maar dat dit niet heeft geleid tot het verminderen van de verhandelbare emissie berekend op grond van de Hinderwetvergunning. Daartoe heeft het college, onweersproken, gesteld dat de gemelde verandering een proefopstelling van een biologisch luchtwassysteem betreft waarvoor de zogenoemde proefstalstatus nooit is verkregen. Het biologisch luchtwassysteem is, zo is onweersproken door het college gesteld, vanwege het ontbreken van een bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning voor het bouwen) niet geplaatst en daarmee is de gemelde verandering nooit gerealiseerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 16 januari 2002, in zaak nr. 200100142/1, komt in een dergelijk geval geen rechtskracht toe aan de gedane melding. Het college heeft deze melding dan ook terecht niet betrokken bij het berekenen van de verhandelbare emissie van het bedrijf van [belanghebbende] en is daarbij terecht uitgegaan van de Hinderwetvergunning van 30 augustus 1988. De verwijzing van Leefmilieu en anderen naar hetgeen over die melding is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013 maakt dat niet anders. Daartoe is van belang dat het college bij de beoordeling van de, op 14 november 2013 ingediende, aanvraag alle van belang zijnde gegevens en omstandigheden, waaronder de nadere inlichtingen van [vergunninghouder] op 25 januari 2014 dat de gemelde verandering niet is gerealiseerd, dient te betrekken.
Het betoog van Leefmilieu en anderen dat het college de verhandelbare emissie onjuist heeft berekend, faalt dan ook.
4.4. Voor zover Leefmilieu en anderen betogen dat [vergunninghouder] te weinig saldo heeft aangekocht om de toename in depositie ten gevolge van de voorgenomen uitbreiding te kunnen wegnemen, acht de Afdeling het volgende van belang. Uit de stukken blijkt en ter zitting is bevestigd dat de Hinderwetvergunning voor het bedrijf van [belanghebbende] geheel is ingetrokken en dat dit ten behoeve van een aantal agrarische bedrijven is gebeurd, waaronder het bedrijf van [vergunninghouder]. Het college verwijst voor de omvang van het deel van de intrekking ten behoeve van de aan hem verleende Nbw-vergunning naar een overeenkomst van 14 november 2013. Daarin is vermeld dat de ammoniakrechten die samenhangen met een veebestand van 18.880 vleeskuikens afkomstig van het bedrijf van [belanghebbende], met een totale ammoniakemissie van 1510,4 kg NH3, worden verkocht en geleverd aan [vergunninghouder]. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat deze overeenkomst een rekenkundige conversie bevat van een overeenkomst van 1 september 2010 waarbij een totale ammoniakemissie van 1180,4 kg NH3 is verkocht. Ten slotte is geconcludeerd dat de hoeveelheid verhandelde emissie van 1510,4 kg NH3 overeenkomt met maximaal 0,68 mol N/ha/jr en dus voldoende is om de toename van stikstofdepositie ten gevolge van de vergunde bedrijfssituatie weg te nemen. De Afdeling ziet echter in de twee overeenkomsten geen aanknopingspunten om het standpunt van het college, dat sprake is van een conversie, te volgen. De Afdeling wijst er daarbij onder meer op dat in de overeenkomst uit 2010 enkel een hoeveelheid NH3 in kg is genoemd, terwijl de herberekening heeft plaatsgevonden op basis van het veebestand. Ook wijst de Afdeling er op dat in de overeenkomst uit 2013 op geen enkele manier melding is gemaakt van de overeenkomst uit 2010, noch dat uit de overeenkomst uit 2013 blijkt dat er een conversie van de overeenkomst uit 2010 plaatsvindt, althans van de in die overeenkomst verkochte hoeveelheid ammoniakemissie. Voorts hebben Leefmilieu en anderen terecht opgemerkt dat niet inzichtelijk is of de nieuwe hoeveelheid verhandelde emissie past binnen het totaal aan verhandelbare emissie waarover [belanghebbende] de beschikking had, in aanmerking genomen dat een deel van dat saldo reeds, onweersproken, is ingezet ten behoeve van Nbw-vergunningen van andere agrarische bedrijven.
Gelet hierop acht de Afdeling niet voldoende aannemelijk dat het deel van de intrekking van de Hinderwetvergunning ten behoeve van de verleende Nbw-vergunning aan [vergunninghouder], een hoeveelheid ammoniakemissie van 1510,4 kg NH3 bedraagt. Gesteld noch gebleken is dat ook bij een hoeveelheid van 1.180,4 kg NH3 aan verhandelde emissie de toename van deposities op de betrokken Natura 2000-gebieden ten gevolge van de voorgenomen uitbreiding kan worden weggenomen door externe saldering. Hieruit volgt dat het college zijn standpunt dat hij zich er op grond van de passende beoordeling, de beschrijving van de te nemen salderingsmaatregelen en de depositieberekeningen, van heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast, onvoldoende deugdelijk heeft onderbouwd.
Het betoog slaagt.
4.5. Nu aan Leefmilieu in ieder geval niet het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen, ziet de Afdeling thans geen aanleiding hier voor de overige appellanten, die tezamen met Leefmilieu beroep hebben ingesteld, op in te gaan. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 13 juli 2011, nr. 201008514/1/M3.
Conclusie en proceskosten
5. In hetgeen Leefmilieu en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van Leefmilieu en anderen is gegrond. Het betoog dat ten onrechte de gemaakte kosten in bezwaar niet zijn vergoed, behoeft thans geen bespreking, nu het college hierover dient te beslissen wanneer het een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
6. Op 1 juli 2015 zijn de wet tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof en de Regeling programmatische aanpak stikstof in werking getreden. Het college dient mede gelet op het overgangsrecht dat in de Nbw 1998 en de Regeling programmatische aanpak stikstof is opgenomen te bezien of en in hoeverre de Nbw 1998 zoals die vanaf 1 juli 2015 luidt van toepassing is op het nieuw te nemen besluit. De Afdeling ziet hierin aanleiding de termijn voor het nieuw te nemen besluit op zes maanden te bepalen.
7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten in beroep van Leefmilieu en anderen te worden veroordeeld. Voor een veroordeling van de proceskosten in beroep ten aanzien van Mob bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van vereniging Leefmilieu, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellante sub 2D], [appellante sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 21 augustus 2014, kenmerk 2014/0168579;
III. bepaalt dat de beslistermijn voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar zes maanden bedraagt, welke termijn start op de dag van verzending van deze uitspraak;
IV. verklaart het beroep van de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de vereniging Leefmilieu, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellante sub 2D], [appellante sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1032,05 (zegge: duizendtweeëndertig euro en vijf cent), waarvan € 980,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de vereniging Leefmilieu, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellante sub 2D], [appellante sub 2E], [appellant sub 2F], [appellant sub 2G] en [appellant sub 2H] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
458-820.