Uitspraak
201502702/1/A3.
Datum uitspraak: 14 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 maart 2015 in zaak nr. 14/3830 in het geding tussen:
de Faunabescherming
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2014 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland op grond van artikel 68 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) voor de duur van vijf jaar ontheffing verleend voor het doden van vossen van zonsondergang tot zonsopgang met gebruikmaking van het geweer en toestemming verleend voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2015 heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Faunabescherming hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2015, waar de Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong en H.H. Niessen, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk en M.A. Schouten, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis.
Ingevolge artikel 9 is Pro het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur beschermde inheemse diersoorten aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen soorten die:
a. in het gehele land schade aanrichten;
b. in delen van het land schade aanrichten.
Ingevolge het tweede lid kan, slechts wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, de aanwijzing bedoeld in het eerste lid worden gedaan ter voorkoming van:
a. belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of
b. schade aan de fauna.
Ingevolge het derde lid kan, voorzover overeenkomstig het eerste lid, onderdeel a, soorten zijn aangewezen, bij ministeriële regeling worden toegestaan dat de grondgebruiker, in afwijking van de artikelen 9, 10, 11 en 12, handelingen, bedoeld in die artikelen, verricht op de door hem gebruikte gronden of in of aan door hem gebruikte opstallen ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade als bedoeld in het tweede lid, binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin die gronden of opstallen zijn gelegen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 en 72, vijfde lid, ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Ingevolge het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 72, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur de middelen aangewezen waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood.
Ingevolge het vijfde lid is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste lid bedoelde middelen.
Ingevolge artikel 2 van Pro het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: Bbsd), gelezen in samenhang met bijlage 1 bij dat besluit, is de vos aangewezen als beschermde inheemse diersoort die in het gehele land veelvuldig belangrijke schade aanricht als bedoeld in artikel 65, eerste lid, onderdeel a, van de Ffw.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a en j, zijn geweren en kunstmatige lichtbronnen aangewezen als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de Ffw.
Ingevolge artikel 7, negende lid, aanhef en onder a, worden geweren niet gebruikt vóór zonsopgang en na zonsondergang.
Ingevolge artikel 9, zesde lid, worden kunstmatige lichtbronnen uitsluitend gebruikt indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. het middel wordt gebruikt voor het vangen of doden van vossen;
b. voor het gebruik is toestemming verleend door gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling beheer en schadebestrijding dieren zijn, als handelingen als bedoeld in artikel 65, derde lid, van de Ffw ten aanzien van de bij artikel 2 van Pro het Bbsd aangewezen soorten, de handelingen, genoemd in de artikelen 9, 10, 11 en 12 van de Ffw, toegestaan, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij, wateren en schade aan de fauna.
2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 april 2014 heeft het college aan de Faunabeheereenheid op grond van artikel 68 van Pro de Ffw ontheffing verleend van het in artikel 7, negende lid, onder a, van het Bbsd neergelegde verbod om het geweer te gebruiken na zonsondergang en voor zonsopgang en heeft het toestemming voor het gebruik van kunstmatige lichtbronnen, als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van het Bbsd, verleend. Hiertoe heeft het college onder verwijzing naar de Beleidsnota Flora- en faunawet Noord-Holland van de provincie Noord-Holland van november 2007 en het "Faunabeheerplan Algemene Soorten 2014-2019" overwogen dat, naast de op grond van wet- en regelgeving reeds toegestane handelingen om vossen te doden, aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn ter bestrijding van de vos om predatie op weidevogels en hun legsels terug te dringen.
Het college heeft verder overwogen dat de gunstige staat van instandhouding van de vos niet in het gedrang komt.
3. De Faunabescherming betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat plaatsing op de landelijke vrijstellingslijst betekent dat het college niet nader hoeft te motiveren dat afschot in de nacht noodzakelijk is om schade aan fauna te voorkomen en geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn. De Faunabescherming voert daartoe aan, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2012 in zaak nr. 201111188/1/A3, dat het college bij het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Ffw moet toetsen of aan alle voorwaarden is voldaan.
3.1. In rechtsoverweging 4 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de vos is geplaatst op de landelijke vrijstellingslijst als bedoeld in artikel 65 van Pro de Ffw hetgeen betekent dat het uitgangspunt is dat de vos in het hele land belangrijke schade aanricht aan fauna.
In rechtsoverwegingen 5, 6 en 9 heeft de rechtbank vervolgens getoetst of het college bij het verlenen van de ontheffing als bedoeld in artikel 68 van Pro de Ffw heeft getoetst of aan alle voorwaarden voor verlening is voldaan.
In rechtsoverwegingen 5 en 6 gaat de rechtbank in op de voorwaarde of nachtelijke jacht noodzakelijk is om schade aan fauna te voorkomen.
In rechtsoverweging 9 gaat de rechtbank in op de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossingen mogen zijn. Aldus heeft de rechtbank, anders dan de Faunabescherming betoogt, beoordeeld of het college bij het verlenen van de ontheffing aan alle voorwaarden van artikel 68 van Pro de Ffw heeft getoetst.
Het betoog faalt.
4. De Faunabescherming betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte uit het faunabeheerplan heeft afgeleid dat aannemelijk is geworden dat jagen in de nacht met kunstmatig licht tot meer gedode vossen leidt en dat dit de conclusie rechtvaardigt dat de toename van het aantal gedode vossen leidt tot afname van het predatiepercentage.
De Faunabescherming voert daartoe aan dat voor de vraag of predatie door vossen een significante negatieve invloed heeft op de populatie weidevogels gekeken moet worden naar het broedsucces en niet naar de omvang van de predatie. Volgens de Faunabescherming ziet het predatiepercentage zoals genoemd in het faunabeheerplan uitsluitend op legselpredatie en niet op de predatie van kuikens, terwijl volgens haar uit onderzoek blijkt dat de impact van kuikenpredatie op het broedsucces van weidevogels veel groter is dan de impact van legselpredatie. Bovendien gaat het om predatie in het algemeen en niet om predatie door alleen vossen. Daarnaast ziet de ontheffing op een te groot gebied en zijn de periodes waarbinnen afschot mag plaatsvinden te ruim. Voorts heeft het predatiepercentage betrekking op één werkgebied en niet op Noord-Holland als geheel. In dat verband verwijst zij naar de rapporten Weidevogelbalans 2010 en Weidevogelbalans 2013.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 december 2013 in zaak nr. 201012263/1/A3, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw (Kamerstukken 2004/05, 29 448, nr. 6, blz. 3) dat als een vrijstelling op grond van artikel 65 of Pro 67 niet passend is om een bepaalde schadeproblematiek aan te pakken, gedeputeerde staten in plaats van een vrijstelling of aanvullend aan een vrijstelling, ontheffing verlenen ingevolge artikel 68 van Pro de wet. Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat het college de aanvraag voor ontheffing van de Faunabeheereenheid diende te beoordelen aan de hand van de voorwaarden neergelegd in artikel 68 van Pro de Ffw, mede bezien in het licht van de reeds geldende vrijstelling voor de diersoort vos.
4.2. Het college heeft zijn standpunt dat, naast de voor de vos geldende landelijke vrijstelling, aanvullende maatregelen ter bestrijding van de vos noodzakelijk zijn, gemotiveerd met een verwijzing naar de Beleidsnota Flora- en faunawet Noord-Holland van november 2007, het Faunabeheerplan en de daarin opgenomen verwijzingen naar een rapport van Sovon/Alterra. Volgens het college volgt uit het Faunabeheerplan dat het broedsucces van weidevogels negatief wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de vos. Verder is volgens het college in het Faunabeheerplan gemotiveerd dat afschot van de vos overdag niet voldoende effectief is, omdat de vos vooral 's nachts actief is. In grafiek 17 van het Faunabeheerplan is vermeld dat de vossenstand in Noord-Holland sinds 2000 met ongeveer 10% is toegenomen.
Volgens het Faunabeheerplan is de groei sinds 2010, toen de mogelijkheden van vossenbeheer zijn uitgebreid, gestabiliseerd. Het college heeft voorts verwezen naar grafiek 19 van het Faunabeheerplan, welke de predatie in trend en in percentages weergeeft van door predatoren vernielde legsels in Noord-Holland. Volgens deze grafiek lag het predatiepercentage in de periode 2003-2004, toen nog geen vossenbeheer plaatsvond, op gemiddeld 29%. In de periode 2005-2010, toen de landelijke vrijstelling gold, bedroeg het predatiepercentage gemiddeld 24%. In 2011 en 2012, toen nachtelijk jagen in 2011 en de eerste zes maanden van 2012 was toegestaan, bedroeg het predatiepercentage gemiddeld 15%. Voorts geldt de ontheffing alleen voor de periode van 1 februari tot 15 juli. Daarnaast is ook de omvang van de ontheffing beperkt. In het Faunabeheerplan is vermeld dat is gekozen voor 26 kerngebieden waar veel weidevogels voorkomen om zo schade aan fauna te voorkomen.
Ter zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat er naast de vos weliswaar ook andere predatoren zijn, maar dat in gebieden waar de vos voorkomt de predatie hoog is en in gebieden waar beheer van de vos plaatsvindt het predatiepercentage afneemt. Het college heeft ter zitting voorts toegelicht dat het onderzoek naar predatie door de vos heeft plaatsgevonden in representatieve gebieden. De Faunabescherming heeft dit niet gemotiveerd weersproken.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat met deze gegevens aannemelijk is gemaakt dat afschot in de nacht met kunstmatig licht leidt tot meer gedode vossen. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat met deze gegevens aannemelijk is gemaakt dat een toename van het aantal gedode vossen leidt tot een afname van het predatiepercentage. Het aandeel van de vos in de predatie en de invloed daarvan op de stand van gepredeerde soorten is weliswaar niet precies bekend, maar dat is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 februari 2005 in zaak nr. 200403391/1, voor toepassing van artikel 68 van Pro de Ffw niet vereist. Voorts is de ontheffing niet te ruim nu deze zowel in tijd als ruimte is beperkt.
Naar het oordeel van de Afdeling is in voldoende mate aangetoond dat ontheffingverlening in dit geval het belang van het voorkomen van schade aan flora en fauna dient, als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, van de Ffw. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, gelet op het feit dat de vos op de landelijke vrijstellingslijst als bedoeld in artikel 65 van Pro de Ffw is geplaatst, de vos belangrijke schade aanricht aan fauna.
Het betoog faalt.
5. De Faunabescherming betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat om schade aan weidevogels te voorkomen. De Faunabescherming wijst er op dat eerst de omstandigheden voor weidevogels moeten worden verbeterd voordat een ontheffing mag worden verleend. In dat kader verwijst zij naar het rapport 'De invloed van beheer en predatie op de overleving van weidevogelkuikens in Friesland' en naar het artikel 'Hydrologische maatregelen voor weidevogels'. Voorts wijst de Faunabescherming erop dat rasters geplaatst kunnen worden.
5.1. Gezien het besluit van 17 april 2014 heeft het college beoordeeld of er een andere bevredigende oplossing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw is om schade aan weidevogels te voorkomen. Het college heeft zich onder verwijzing naar het Faunabeheerplan gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er geen andere bevredigende oplossing is. Daarbij is het college ingegaan op diverse alternatieven voor afschot, waaronder ook alternatieven die de Faunabescherming in het kader van dit betoog heeft genoemd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een maatregel als het plaatsen van rasters slechts bij hoge uitzondering bij bepaalde soorten weidevogels kan worden toegepast, omdat anders andere soorten nadelig worden beïnvloed. Het college heeft afdoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing is. Hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Slump w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2015
176-818.