Uitspraak
201501762/1/R2.
Datum uitspraak: 7 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Utrecht,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2014, kenmerk 14500374, heeft de raad het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2015, waar [appellant A] en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. van der Padt, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Bestuurlijke lus
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor een gebied dat is gelegen ten oosten van de binnenstad Utrecht. Het plan richt zich voornamelijk op het beheer van de bestaande situatie en het vastleggen van de functionele en ruimtelijke structuur. Het plangebied wordt begrensd door de Biltstraat in het noorden, de Waterlinieweg in het oosten en de Adriaen van Ostadelaan, Burgemeester Reigerstraat, de Nachtegaalstraat en de Wittevrouwensingel in het (zuid)westen.
Het geschil
4. Het beroep van [appellanten] is gericht tegen de plandelen met de bestemmingen "Gemengd - 3", "Wonen - 1" en "Wonen - 2" voor wat betreft de percelen gelegen in de nabijheid van hun woning aan de Vlietstraat 5 te Utrecht. Zij kunnen zich niet verenigen met de in het plan geboden gebruiksmogelijkheden inzake aan-huis-verbonden-beroep of bedrijf voor de percelen aan de Vlietstraat en op de hoek van de Wolter Heukelslaan en de Vlietstraat. Het plan is volgens hen op dit punt rechtsonzeker. Voorts vrezen zij dat het plan zal leiden tot een verslechtering van hun woon- en leefklimaat. De bezwaren van [appellanten] houden verband met de hieronder weergegeven planregels.
Planologisch regime
5. Ingevolge artikel 9, lid 9.1, aanhef en onder a en e, van de planregels zijn de voor "Gemengd - 3" aangewezen gronden bestemd voor wonen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden-beroep of bedrijf dan wel een bed & breakfast en bedrijven, zoals opgenomen in de categorieën A en/of B1 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging', uitsluitend op de begane grond.
Ingevolge lid 9.3.2 is de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf in samenhang met wonen uitsluitend toegestaan indien:
a. de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf niet groter is dan 1/3 deel van het vloeroppervlak van de woning, tot een maximum van 40 m², inclusief aan- en uitbouwen;
b. de vloeroppervlakte ten behoeve van een aan-huis-gebonden beroep of bedrijf, maximaal 40 m² bedraagt, indien het beroep of bedrijf aan huis in een vrijstaand bijbehorend bouwwerk wordt uitgeoefend;
c. het, in geval van bedrijfsactiviteiten, bedrijfsactiviteiten betreft in maximaal categorie A of B1 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging' en bedrijfsactiviteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist;
d. er geen sprake is van verkeersaantrekkende activiteiten die kunnen leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte;
e. in afwijking van het gestelde onder a. mag, indien de vloeroppervlakte van de woning groter is dan 150 m², de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf maximaal 60 m², inclusief aangebouwde bijbehorende bouwwerken, bedragen;
f. in afwijking van het gestelde onder b. mag, indien de vloeroppervlakte van het vrijstaande bijbehorende bouwwerk groter is dan 100 m², de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf maximaal 60 m² bedragen.
Ingevolge lid 9.4 is het college van burgemeester en wethouders bevoegd af te wijken van het bepaalde in artikel 9, lid 9.3.2, onder c, voor bedrijfsactiviteiten in categorie B2 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging', indien en voor zover deze naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen worden gelijk te zijn aan categorie A of B1 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging'.
Ingevolge artikel 23, lid 23.1, aanhef en onder a, respectievelijk artikel 24, lid 24.1, aanhef en onder a, zijn de voor "Wonen - 1" onderscheidenlijk "Wonen - 2" aangewezen gronden bestemd voor woningen, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep- of bedrijf dan wel een bed & breakfast.
Lid 23.3.2 respectievelijk lid 24.3.2 staat in hoofdstuk 23.3 onderscheidenlijk 24.3 van de planregels met als titel "Specifieke gebruiksregels". Beide leden hebben als kopje "Aan-huis-verbonden beroep of bedrijf" en luiden:
a. de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf niet groter is dan 1/3 deel van het vloeroppervlak van de woning, tot een maximum van 40 m², inclusief bijbehorende bouwwerken;
b. de vloeroppervlakte ten behoeve van een aan-huis-gebonden beroep of bedrijf, maximaal 40 m² bedraagt, indien het beroep of bedrijf aan huis in een vrijstaand bijbehorende bouwwerk wordt uitgeoefend;
c. het, in geval van bedrijfsactiviteiten, bedrijfsactiviteiten betreft in maximaal categorie A of B1 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging' en bedrijfsactiviteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist;
d. er geen sprake is van verkeersaantrekkende activiteiten die kunnen leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte;
e. in afwijking van het gestelde onder a. mag, indien de vloeroppervlakte van de woning groter is dan 150 m², de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf maximaal 60 m², inclusief aangebouwde bijbehorende bouwwerken, bedragen;
f. in afwijking van het gestelde onder b. mag, indien de vloeroppervlakte van het vrijstaande bijbehorende bouwwerk groter is dan 100 m², de vloeroppervlakte ten behoeve van de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf maximaal 60 m² bedragen.
Ingevolge artikel 23, lid 23.4, kan het college van burgemeester en wethouders bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 23, lid 23.3.2, onder c, voor bedrijfsactiviteiten in categorie B2 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging', indien en voor zover deze naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm alsmede getoetst aan de aangegeven maatgevende milieuaspecten) geacht kunnen worden gelijk te zijn aan categorie A of B1 van de bij deze regels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging'.
Ontbreken aanhef van planregels
6. [appellanten] betogen dat de regeling voor een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf onvoldoende rechtszekerheid biedt. Volgens hen ontbreekt in artikel 23, lid 23.3.2, en artikel 24, lid 24.3.2, van de planregels als aanhef de zinsnede "De uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf in samenhang met wonen is uitsluitend toegestaan indien:". Deze planregels zijn aldus niet te begrijpen, volgens [appellanten].
6.1. De raad heeft ter zitting desgevraagd gesteld dat de voormelde zinsnede in artikel 23, lid 23.3.2, en artikel 24, lid 24.3.2, abusievelijk niet is opgenomen bij de vaststelling van het plan. De raad heeft daarbij uiteengezet dat door de betreffende planregels te lezen in samenhang met de hierop in de plantoelichting gegeven juridische toelichting zijns inziens duidelijk is wat met deze planregeling is beoogd. De raad heeft erkend dat het in de desbetreffende planregels opnemen van de door [appellanten] genoemde zinsnede als aanhef en dat op een zelfde wijze als dit ook in artikel 9, lid 9.3.2, van de planregels is gedaan, gelet op de consistentie van de planregels, wel de voorkeur zou hebben verdiend.
Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover de zinsnede "De uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf in samenhang met wonen is uitsluitend toegestaan indien:" als aanhef ontbreekt in artikel 23, lid 23.3.2, en artikel 24, lid 24.3.2, van de planregels, in strijd met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
Toegestane bedrijfsactiviteiten
7. [appellanten] betogen voorts dat het plan ten onrechte de vestiging van bedrijven toelaat die niet passen in hun woonomgeving. Zij voeren daartoe aan dat artikel 9, lid 9.3.2, aanhef en onder c, en artikel 23, lid 23.3.2, onder c, van de planregels voor de gronden waaraan de bestemmingen "Gemengd - 3" en "Wonen - 1" zijn toegekend ten onrechte toestaan dat naast bedrijven in categorie A of B1 van de bij de planregels behorende Lijst van bedrijven ‘functiemenging’ voorts bedrijven zijn toegestaan waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist. Dit kunnen bedrijven zijn uit zwaardere categorieën, die in de woonomgeving van de Vlietstraat niet aanvaardbaar zijn, aldus [appellanten]. Er is volgens hen geen mogelijkheid om te beoordelen of vestiging van zwaardere bedrijven dan in categorie A en B1 aanvaardbaarheid is uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, aangezien deze bedrijven ingevolge de voormelde planregels rechtstreeks worden toegestaan.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de regeling van aan-huis-verbonden bedrijven is vastgelegd dat uitsluitend bedrijfsactiviteiten in maximaal categorie A en B1 van de Lijst van bedrijven ‘functiemenging’ én waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist zijn toegestaan. Deze categorie-indeling is gebaseerd op de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009, aldus de raad. Met artikel 9, lid 9.3.2, en artikel 23, lid 23.3.2, van de planregels wordt volgens de raad voorkomen dat bedrijven die belastend zijn voor de woonomgeving zich kunnen vestigen.
7.2. Nu de raad ter zitting heeft erkend dat artikel 9, lid 9.3.2, aanhef en onder c, en artikel 23, lid 23.3.2, onder c, van de planregels zo kunnen worden gelezen dat het zowel bedrijfsactiviteiten betreft in maximaal categorie A of B1 als bedrijfsactiviteiten betreft waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist, zijn de planregels naar het oordeel van de Afdeling niet in overeenstemming met hetgeen de raad heeft beoogd te regelen, namelijk dat in de regeling van aan-huis-verbonden bedrijven uitsluitend bedrijfsactiviteiten in maximaal categorie A en B1 van de bij de planregels behorende Lijst van bedrijven ‘functiemenging’, en mits daarvoor ook geen omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is vereist zijn toegestaan. Het bestreden besluit is aldus wat de laatstgenoemde planregels betreft, in strijd met artikel 3:2 van de Awb, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
Afwijkingsbevoegdheid
8. [appellanten] betogen tevens dat het plan in artikel 9, lid 9.4, en artikel 23, lid 23.4, van de planregels ten onrechte voorziet in een afwijkingsbevoegdheid binnen de bestemmingen "Gemengd - 3" en "Wonen - 1" ten behoeve van bedrijven behorend tot categorie B2. Bedrijven in deze categorie - zoals bijvoorbeeld een timmerwerkfabriek of een autoverhuurbedrijf - zijn in de smalle Vlietstraat met gehorige 19e -eeuwse huizen op voorhand niet inpasbaar, aldus [appellanten].
8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met het oog op de nodige flexibiliteit in het plan een afwijkingsmogelijkheid is opgenomen voor bedrijfsactiviteiten in categorie B2, indien en voor zover deze naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen worden gelijk te zijn aan categorie A of B1 van de bij de planregels behorende Lijst van bedrijven 'functiemenging'. Het is wenselijk dat een dergelijke aan-huis-verbonden beroep of -bedrijf kan worden uitgeoefend, aldus de raad. Hiervoor gelden volgens hem specifieke voorwaarden om ervoor te zorgen dat deze activiteiten passen binnen de woonomgeving en geen hinder veroorzaken.
8.2. De Afdeling stelt voorop dat de in artikel 9, lid 9.4, en artikel 23, lid 23.4, opgenomen bevoegdheden algemene afwijkingsbevoegdheden betreffen die geen betrekking hebben op een specifieke locatie en waarbij voorwaarden zijn gesteld die erop zien dat toepassing van deze afwijkingsbevoegdheden niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - onder meer in de uitspraak van 16 juli 2014 met zaak nr. 201307530/1/R1 - kan de raad bij het opnemen van dergelijke afwijkingsbevoegdheden in een bestemmingsplan in beginsel volstaan met een afweging of deze in het algemeen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kunnen worden toegepast, zoals de raad in het onderhavige geval heeft gedaan.
8.3. Gezien de omstandigheid dat van de bestreden afwijkingsbevoegdheden alleen gebruik kan worden gemaakt ten behoeve van bedrijven die naar aard en invloed op de omgeving geacht kunnen worden te behoren tot de categorieën, zoals in artikel 9, lid 9.3.2, aanhef en onder c, en artikel 23, lid 23.3.2, onder c, van de planregels genoemd, voorziet het plan er ook in dat toepassing van de afwijkingsbevoegdheid niet leidt tot meer hinder dan de hinder die kan worden ondervonden van de categorieën bedrijven die bij recht zijn toegestaan. De raad heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de genoemde afwijkingsbevoegdheden in het algemeen op een ruimtelijk aanvaardbare wijze kunnen worden toegepast.
Overigens wijst de Afdeling erop dat [appellanten] tegen de toepassing van de afwijkingsbevoegdheden zoals bedoeld in artikel 9, lid 9.4, en artikel 23, lid 23.4, van de planregels rechtsmiddelen kunnen aanwenden, nu afwijking slechts mogelijk is bij omgevingsvergunning, en welke vergunning een besluit in de zin van de Awb betreft.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. De conclusie is dat het bestreden besluit van 18 december 2014 gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 en 7.2 is overwogen in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 6.1 en 7.2 artikel 23, lid 23.3.2, artikel 24, lid 24.3.2 en artikel 9, lid 9.3.2, aanhef en onder c, van de planregels zodanig aan te passen dat op ondubbelzinnige wijze tot uitdrukking wordt gebracht wat de raad heeft beoogd toe te staan op de gronden met de bestemmingen "Gemengd - 3", "Wonen - 1" en "Wonen - 2". Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast. De raad dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Proceskostenveroordeling
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
a. het besluit van 18 december 2014, kenmerk 14500374, van de raad van de gemeente Utrecht tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" te herstellen op een wijze als bedoeld in rechtsoverweging 9;
b. de Afdeling en [appellant A] en [appellant B] de uitkomst van de uitvoering van de onder a. opgenomen opdracht mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
159-823.