Uitspraak
201500202/1/R6.
Datum uitspraak: 30 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Elst, gemeente Overbetuwe,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Overbetuwe,
2. het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2014, kenmerk 14RB000099, heeft de raad het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" (hierna: het plan) vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2014 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor een aantal activiteiten in het plangebied.
Tegen deze gecoördineerde besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant], de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V. en de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door drs. R. Gertsen, ing. H. Bos, ir. R. Willemsen, allen werkzaam bij de gemeente, en ir. A. Roedoe, werkzaam bij Mobycon, zijn verschenen. Voorts is gehoord Project Consult Projecten B.V., vertegenwoordigd door Ch.H. de Beer, directeur.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
De bestreden besluiten
2. Het plan maakt de bouw mogelijk van een appartementencomplex met maximaal 14 woningen en commerciële ruimten voor dienstverlening en kantoren op de begane grond.
De omgevingsvergunning is verleend voor een aantal activiteiten in verband met de uitvoering van het plan. Het betreft het bouwen van een bouwwerk, het slopen van bestaande bebouwing, het maken van een uitweg en het slopen, verstoren, verplaatsen, wijzigen, herstellen en/of gebruiken van een monument.
Ingetrokken beroepsgrond
3. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond ingetrokken dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is vastgesteld, omdat de actuele regionale behoefte aan commerciële ruimten voor dienstverlening en/of kantoren niet in de plantoelichting is beschreven.
Ontvankelijkheid
4. De raad en het college stellen dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het de beroepsgronden over parkeren en de behoefte aan woningen betreft. [appellant] heeft deze beroepsgronden volgens hen niet in zijn zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
4.1. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of van het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarover hij bij het ontwerpplan of het ontwerpbesluit geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
4.2. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de beroepsgronden over parkeren en de behoefte aan woningen betrekking op een plandeel waarover [appellant] een zienswijze naar aanleiding van het ontwerpplan naar voren heeft gebracht, namelijk het plandeel met de bestemming "Wonen" en de aanduidingen "specifieke bouwaanduiding - meergezinswoning" en "dienstverlening" dat het appartementencomplex met commerciële ruimten op de begane grond mogelijk maakt. Deze beroepsgronden hebben tevens betrekking op een onderdeel van het ontwerpbesluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarover [appellant] een zienswijze naar voren heeft gebracht, namelijk de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht.
Gelet hierop bestaat geen aanleiding het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Actuele regionale behoefte
6. [appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld, omdat de actuele regionale behoefte aan de nieuwe woningen niet is onderbouwd. [appellant] voert hiertoe aan dat een toename van 10 woningen ten opzichte van de 4 woningen die thans feitelijk in gebruik zijn tot een totaal van 14 woningen geen kleinschalige ontwikkeling betreft, maar een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro. Als de mogelijkheden voor woningbouw op grond van het onderhavige plan voor het beantwoorden van de vraag of zich een nieuwe stedelijke ontwikkeling voordoet moeten worden vergeleken met de mogelijkheden voor woningbouw in het bestemmingsplan "Elst", dan stelt [appellant] dat het gelet op de beschikbare ruimte op de verdiepingen niet aannemelijk is dat op het perceel Rijksweg Zuid 1 9 woningen gerealiseerd kunnen worden.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het Bro mogelijk maakt, zodat de plantoelichting niet behoeft te voldoen aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hiertoe voert de raad aan dat het bestemmingsplan "Elst" reeds 11 woningen op de percelen Rijksweg Zuid 1, 3 en 5 mogelijk maakt, terwijl het onderhavige plan voorziet in 14 woningen. Het toegestane aantal woningen neemt toe met 3 woningen, hetgeen volgens de raad een zodanig kleinschalige ontwikkeling is dat het voornoemde artikellid niet van toepassing is.
6.2. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling onder andere de ruimtelijke ontwikkeling van woningbouwlocaties verstaan.
6.3. Niet in geschil is dat het geldende bestemmingsplan "Elst", dat is vastgesteld op 22 februari 2011, op het perceel Rijksweg Zuid 3-5 twee woningen mogelijk maakt. Op de percelen Rijksweg Zuid 1 en [locatie] is op grond van het bestemmingsplan "Elst" bebouwing ten behoeve van wonen op de verdieping mogelijk. De maximaal toegestane bouw- en goothoogte bedragen 11 en 7 meter. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat - uitgaande van deze bouw- en goothoogte en een oppervlakte van ongeveer 80 m² per woning - 8 woningen gerealiseerd kunnen worden op de verdiepingen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hier niet in redelijkheid van uit heeft kunnen gaan. Voorts is ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" op het perceel Rijksweg Zuid 1 een bedrijfswoning toegestaan. In totaal maakt het bestemmingsplan "Elst" derhalve 11 woningen mogelijk in het plangebied.
In het bestreden plan is aan de percelen Rijksweg Zuid 1, 3 en 5 en [locatie] de bestemming "Wonen" en de aanduiding "maximum aantal wooneenheden = 14" toegekend op grond waarvan bebouwing mogelijk is ten behoeve van maximaal 14 wooneenheden.
Nu het onderhavige plan ten opzichte van het bestemmingsplan "Elst" drie nieuwe woningen mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat het plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, en artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro mogelijk maakt. De plantoelichting behoefde niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Het betoog faalt.
Gemeentelijk monument
7. [appellant] voert aan dat bij het nemen van de bestreden besluiten onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het project voor het monumentale pand op het perceel Rijksweg Zuid 3-5. Volgens hem wordt het monument ernstig aangetast en hebben de raad en het college dit belang onvoldoende in de besluitvorming betrokken. In het bijzonder betoogt [appellant] dat de raad en het college niet hadden mogen uitgaan van het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: de CRK) van 2 april 2014. Volgens hem komen daarin uitsluitend welstandsaspecten aan de orde en niet de gevolgen voor het gemeentelijke monument.
Daarnaast voert [appellant] aan dat de omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk en voor het afbreken, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een monument en het plan in strijd zijn met het gemeentelijke monumentenbeleid, zoals opgenomen in de Welstandsnota gemeente Overbetuwe 2010 (hierna: de Welstandsnota), omdat volgens dat beleid nieuwe gebruiksmogelijkheden en vernieuwende bouwplannen alleen mogelijk zijn voor zover de bebouwingskarakteristieken die de cultuurhistorische waarde van het monument bepalen behouden blijven. In het op 29 april 2015 uitgebrachte advies van de CRK is evenmin inzichtelijk gemaakt dat aan dit criterium wordt voldaan, aldus [appellant].
7.1. De raad en het college stellen zich in de eerste plaats op het standpunt dat artikel 8:69a van de Awb op dit punt aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg staat.
7.1.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedverordening gemeente Overbetuwe 2011 (hierna: de Erfgoedverordening) is het verboden zonder vergunning van het college of in strijd met de bij zodanige vergunning gestelde voorschriften een gemeentelijk monument, als bedoeld in artikel 1, onder a, sub 1, af te breken, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen.
Het door [appellant] bedoelde gemeentelijke monumentenbeleid is neergelegd in paragraaf 6.3 van de Welstandsnota. In deze paragraaf zijn algemene criteria voor monumenten opgenomen. Volgens de Welstandsnota kunnen de beschrijving en waardering van monumenten die bij de aanwijzing als monument worden opgesteld als basis dienen voor de beoordeling door de CRK. Uitgangspunt van het monumentenbeleid is dat de unieke waarde en daarmee de bebouwingskarakteristieken, zoals beschreven in de monumentenbeschrijving, worden behouden en waar mogelijk versterkt.
Ingevolge artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro wordt in de plantoelichting een beschrijving neergelegd van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden.
7.1.2. Artikel 10 van Pro de Erfgoedverordening en paragraaf 6.3 van de Welstandsnota strekken tot bescherming van de monumentale waarden van als beschermd monument aangewezen panden. Artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro strekt tot bescherming van de in het plangebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een aangewezen beschermd monument wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving zo verweven zijn met het algemene belang dat de Erfgoedverordening, paragraaf 6.3 van de Welstandsnota en artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro beogen te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Gelet op de ligging van de woning van [appellant] nabij het gemeentelijke monument aan de Rijksweg Zuid 3-5 doet een verwevenheid zoals hiervoor bedoeld zich in het geval van [appellant] voor. Dat vanuit de woning van [appellant] geen zicht bestaat op de voorgevel van het gemeentelijke monument, zoals de raad en het college ter zitting hebben gesteld, maakt niet dat voornoemde verwevenheid zich niet voordoet. Artikel 8:69a van de Awb staat naar het oordeel van de Afdeling derhalve niet aan vernietiging van de bestreden besluiten in de weg.
7.2. De raad en het college stellen zich inhoudelijk op het standpunt dat de monumentale aspecten voldoende zijn betrokken bij de voorbereiding van de bestreden besluiten. Zij verwijzen in dit kader naar een advies van de CRK van 2 april 2014. Volgens hen heeft de CRK in haar advies van 2 april 2014 positief over het bouwplan geadviseerd. Het advies van de CRK is volgens de raad en het college een integraal advies, waarin de gevolgen voor het gemeentelijke monument zijn betrokken. Voorts verwijzen de raad en het college naar een advies van de CRK van 29 april 2015.
7.3. De Afdeling overweegt over de verleende omgevingsvergunning voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van het gemeentelijke monument (hierna: omgevingsvergunning voor de activiteit gemeentelijk monument) als volgt.
7.3.1. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) geldt, voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een monument als bedoeld in een zodanige verordening te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.18 kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
7.3.2. De Afdeling stelt vast dat de Erfgoedverordening geen gronden bevat waarop een omgevingsvergunning kan worden verleend of geweigerd als bedoeld in artikel 2.18 van de Wabo. Gelet hierop kon het college de omgevingsvergunning voor de activiteit gemeentelijk monument verlenen noch weigeren. Nu de Erfgoedverordening in strijd met artikel 2.18 van de Wabo geen toetsingskader bevat, kan de omgevingsvergunning niet in stand blijven. Dat, zoals het college en de raad desgevraagd ter zitting hebben toegelicht, de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit gemeentelijk monument, bij gebreke van een toetsingskader in de Erfgoedverordening, is getoetst aan het monumentenbeleid uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota en aan de redengevende beschrijving van het besluit tot aanwijzing van het gemeentelijke monument van 3 september 1987 (hierna: redengevende beschrijving), maakt dit niet anders, omdat op grond van artikel 2.18 van de Wabo uitsluitend kan worden getoetst aan de in een verordening aangegeven gronden.
7.3.3. De Afdeling ziet met het oog op de definitieve beslechting van het geschil aanleiding om de motivering die het college aan de omgevingsvergunning voor de activiteit gemeentelijk monument ten grondslag heeft gelegd inhoudelijk te beoordelen. De Afdeling gaat daarbij, zoals het college heeft gedaan, uit van het beleid dat is neergelegd in paragraaf 6.3 van de Welstandsnota en de redengevende beschrijving.
In paragraaf 6.3 van de Welstandsnota staat dat als uitgangspunt geldt dat monumenten een unieke waarde hebben en dat de bebouwingskarakteristieken, zoals beschreven in de monumentenbeschrijving, worden behouden en waar mogelijk versterkt. Als criteria voor bouwplannen tot wijziging van een monument worden gehanteerd: situering, vormgeving en detaillering dienen afgestemd te worden op de bebouwingskarakteristieken van het monument zoals die in de beschrijving ter bescherming van het monument zijn omschreven en vernieuwende bouwplannen zijn mogelijk voor zover de bebouwingskarakteristieken die de cultuurhistorische waarde van het monument bepalen behouden blijven.
7.3.4. Het pand Rijksweg Zuid 3-5 is een vrijstaand dubbel woonhuis uit 1904, dat als gemeentelijk monument is aangewezen. Voor de uitvoering van het project zal dit pand grotendeels worden gesloopt. Blijkens bij de omgevingsvergunning behorende tekeningen en het verhandelde ter zitting zullen de bestaande voorgevel en een deel van een bestaande zijgevel behouden blijven. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het advies van de CRK van 2 april 2014 niet dat de CRK de gevolgen van het project voor de monumentale waarde van het als gemeentelijk monument aangewezen pand Rijksweg Zuid 3-5 heeft onderzocht en in de advisering heeft betrokken. Dat het monumentale aspect tijdens de besprekingen van de CRK ter sprake is gekomen, doet daaraan niet af, reeds omdat daarvan geen weerslag in het schriftelijke advies is te vinden. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de activiteit gemeentelijk monument had het college zich dan ook niet uitsluitend op dit advies mogen baseren. Het college had inzichtelijk moeten maken dat de gevolgen van het project in overeenstemming zijn met de voornoemde uitgangspunten en criteria uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota. Nu het college echter met een verwijzing naar het advies van de CRK heeft volstaan, terwijl dit advies zelf geen motivering bevat over het monumentale aspect, berust het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning in zoverre naar het oordeel van de Afdeling, in strijd met de artikelen 3:46 en 3:49 van de Awb, niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
7.3.5. De Afdeling ziet met het oog op de definitieve beslechting van het geschil voorts aanleiding om de verwijzing van het college naar het advies van 29 april 2015 inhoudelijk te bespreken.
In dit advies van de CRK staat dat het bouwplan voor zover het betrekking heeft op het gemeentelijke monument is getoetst aan de Erfgoedverordening en de redengevende beschrijving van de aanwijzing als monument. Uitgangspunt bij de toetsing zijn de gevolgen van het (bouw)plan voor de architectuurhistorische, stedenbouwkundige en cultuurhistorische waarden van het monument. Daarbij is zowel naar de fysieke aspecten als naar de verschijningsvorm van het monument gekeken. Volgens het advies van 29 april 2015 heeft de CRK in eerdere stadia van de voorbereiding van de besluitvorming negatief geadviseerd vanwege de uitwerking van het plan en is het bouwplan daarna aangepast. De CRK beschrijft in het advies waarom uiteindelijk met het bouwplan is ingestemd. Volgens het advies is het type bebouwing van het monument weliswaar karakteristiek voor de periode waarin het gebouwd is en voor de lintbebouwing langs de Rijksweg, maar is het geen topmonument. Verder is de waarde van het monument door de slechte bouwkundige staat vooral gelegen in de voorgevel als verwijzing naar het verleden. Met de nieuwe bovenbouw op het monument is volgens het advies ingestemd om een te grote schaalsprong met de beoogde nieuwbouw op de hoek van de Rijksweg Zuid en de Eshofsestraat te voorkomen en omdat de extra bouwlaag noodzakelijk is voor de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Verder is volgens de CRK de massaliteit van het pand verzacht door inspringingen op de vierde en vijfde etage en is het te behouden deel van het monument een beter herkenbare eenheid binnen het totale plan dan in eerdere versies van het bouwplan.
De Afdeling stelt vast dat de voornoemde uitgangspunten en criteria uit paragraaf 6.3 van de Welstandsnota niet kenbaar zijn betrokken bij de totstandkoming van het advies van 29 april 2015. De CRK heeft niet benoemd in hoeverre de situering, vormgeving en detaillering zijn afgestemd op de bebouwingskarakteristieken van het monument zoals deze zijn beschreven in de redengevende beschrijving. Voorts heeft de CRK niet beschreven in hoeverre het vernieuwende bouwplan voldoet aan het criterium dat de bebouwingskarakteristieken die de cultuurhistorische waarde van het monument bepalen behouden blijven. Gelet daarop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college het onder 7.3.4 geconstateerde gebrek in de omgevingsvergunning niet heeft hersteld door de motivering daarvan aan te vullen met het advies van 29 april 2015. Het betoog slaagt.
7.4. De Afdeling overweegt het volgende over het plan. Het plan voorziet onder meer in de wijziging van het gemeentelijke monument door het toestaan van een maximale bouwhoogte van 14 meter op het perceel Rijksweg Zuid 3-5. De Afdeling stelt vast dat de plantoelichting geen beschrijving bevat van de wijze waarop met de cultuurhistorische waarde van het pand rekening is gehouden. Ter motivering van het plan heeft de raad op dit punt volstaan met een verwijzing naar het advies van de CRK van 2 april 2014. Nu in dat advies niet is ingegaan op de gevolgen voor de monumentale waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5, berust het besluit tot vaststelling van het plan naar het oordeel van de Afdeling in zoverre niet op een deugdelijke motivering en is het in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro vastgesteld. Gelet op hetgeen onder 7.3.5 is overwogen, is dit gebrek niet hersteld door de verwijzing naar het advies van 29 april 2015. Het betoog slaagt.
Verkeersontsluiting
8. [appellant] betoogt dat de gevolgen van het plan voor de verkeersveiligheid en de doorstroming op de Eshofsestraat onvoldoende zijn onderzocht. Hiertoe voert hij aan dat het plan en de omgevingsvergunning voorzien in een uitweg op de Eshofsestraat, terwijl die straat intensief wordt gebruikt en zich nabij de uitweg een bushalte bevindt.
8.1. De raad en het college stellen dat op het achterterrein maximaal 16 parkeerplaatsen voor bewoners en gebruikers van het nieuwe gebouw worden gerealiseerd. Volgens de gemeentelijke verkeersdeskundige bestaat geen aanleiding om uit het oogpunt van verkeersveiligheid aanvullende maatregelen te treffen, nu voor verkeersdeelnemers duidelijk zal zijn dat het doorgaande verkeer op de Eshofsestraat voorrang heeft op het verkeer dat gebruik maakt van de uitweg.
8.2. Aan de gronden direct ten noordwesten van het perceel van [appellant] is de bestemming "Wonen" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor onder meer wonen in woningen en commerciële ruimten, een en ander met de daarbij behorende voorzieningen zoals achterpaden en ontsluitingswegen.
8.3. De omgevingsvergunning ziet onder meer op het maken van een uitweg ter plaatse van de hiervoor bedoelde gronden. De aanvraag is getoetst aan artikel 2:12, derde lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Overbetuwe 2011 (hierna: APV).
Ingevolge dat artikellid kan een vergunning voor het maken van een uitweg worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
In de omgevingsvergunning is onder meer overwogen dat de ligging van de aangevraagde uitweg geen belemmering oplevert van de bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van de weg.
8.4. Ter zitting hebben de raad en het college toegelicht dat een verkeerskundig onderzoek naar de gevolgen van een uitweg op de Eshofsestraat in het kader van de voorbereiding van het plan, noch in het kader van de toetsing van de aanvraag om omgevingsvergunning aan de APV, noodzakelijk is geacht. Volgens de raad en het college zullen alleen de bewoners van de maximaal 14 woningen die het plan mogelijk maakt gebruik maken van de uitweg. Zij zullen steeds vooruit kunnen in- en uitrijden en de verkeerssituatie zal overzichtelijk zijn. Met de aanwezige bushalte is volgens de raad en het college rekening gehouden. Gelet op het beperkte aantal parkeerplaatsen en het daarbij te verwachten aantal verkeersbewegingen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen zodanige negatieve gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid en de doorstroming op de Eshofsestraat dat de uitweg niet op de desbetreffende locatie mogelijk gemaakt had kunnen worden. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het college de aanvraag om omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg had moeten weigeren in het belang van de bruikbaarheid en het veilige en doelmatige gebruik van de weg. De betogen falen.
Parkeren
9. [appellant] betoogt dat het project onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving zal veroorzaken, omdat in het plangebied te weinig parkeerplaatsen worden gerealiseerd. [appellant] voert hiertoe aan dat in de plantoelichting ten onrechte is uitgegaan van de verouderde parkeernormen uit het Programma van Eisen uit 2009 en niet van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 of de Nota parkeernormen 2011. In de planregels is voorts volgens hem ten onrechte uitgegaan van het gebiedstype "centrum" in plaats van "rest bebouwde kom". In de directe omgeving van het plangebied bestaat volgens [appellant] reeds een parkeertekort en daarmee is volgens hem ten onrechte geen rekening gehouden.
9.1. Ter zitting hebben de raad en het college gesteld dat in de plantoelichting weliswaar is verwezen naar de overgangsregeling voor lopende initiatieven op grond waarvan het mogelijk is om de parkeernormen uit het Programma van Eisen uit 2009 toe te passen, maar dat in de planregels de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 zijn gehanteerd. De raad en het college hebben ter zitting erkend dat in artikel 5, lid 5.4.1 en lid 5.4.2, van de planregels ten onrechte is bepaald dat moet worden voldaan aan de norm voor "centrum" in plaats van aan de norm voor "rest bebouwde kom". Ter zitting hebben de raad en het college voorts onder verwijzing naar een aanvullend onderzoek naar het benodigde aantal parkeerplaatsen van adviesbureau Mobycon van 12 mei 2015 (hierna: rapport van Mobycon) gesteld dat het project niet tot een toename van de parkeerbehoefte in de openbare ruimte en daardoor niet tot onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving leidt.
9.2. Ingevolge artikel 5, lid 5.4.1, van de planregels dient op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid aanwezig te zijn, waarbij moet worden voldaan aan de maximale parkeernorm als opgenomen in Bijlage 2 Parkeernormen bij deze regels onder de kolom "centrum" en in de regel "matig stedelijk". Hierbij wordt tevens rekening gehouden met de aanwezigheidspercentages zoals weergegeven in tabel 5.
Ingevolge lid 5.4.2, onder c, mag het gebruik van een deel van de woning en/of de bijgebouwen ten behoeve van de uitoefening van een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit niet leiden tot een onevenredige aantasting van de verkeersontsluitings- en parkeersituatie ter plaatse, waarbij voor de parkeersituatie geldt dat op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid aanwezig dient te zijn, waarbij moet worden voldaan aan de maximale parkeernorm als opgenomen in Bijlage 2 Parkeernormen onder de kolom "centrum" en in de regel "matig stedelijk". Hierbij wordt tevens rekening gehouden met de aanwezigheidspercentages zoals weergegeven in tabel 5.
In bijlage 2 Parkeernormen staan in de kolom "centrum" en de regel "matig stedelijk" de volgende maximale parkeernormen:
Woning duur: 1,7 per woning
Woning midden: 1,5 per woning
Woning goedkoop: 1,3 per woning
Kantoor met baliefunctie: 2,3 per 100 m² bruto vloeroppervlak
Kantoor zonder baliefunctie: 1,7 per 100 m² bruto vloeroppervlak.
Uitgaande van de kolom "rest bebouwde kom" zouden de volgende parkeernormen gelden:
Woning duur: 2,1 per woning
Woning midden: 1,9 per woning
Woning goedkoop: 1,7 per woning
Kantoor met baliefunctie: 3,3 per 100 m² bruto vloeroppervlak
Kantoor zonder baliefunctie: 2,0 per 100 m2 bruto vloeroppervlak.
Overigens wijken deze parkeernormen uit bijlage 2 bij de planregels af van de parkeernormen die zijn opgenomen in de Nota parkeernormen 2014:
Woning duur: 2,4 per woning
Woning midden: 2,2 per woning
Woning goedkoop: 2,0 per woning
Kantoor met baliefunctie: 3,1 per 100 m² bruto vloeroppervlak
Kantoor zonder baliefunctie: 2,3 per 100 m² bruto vloeroppervlak.
9.3. Nu de raad heeft gesteld dat in de planregels van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014 en van het gebiedstype "rest bebouwde kom" uitgegaan had moeten worden, hetgeen leidt tot de toepasselijkheid van hogere parkeernormen, heeft de raad zich op een ander standpunt gesteld dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan. Gelet daarop dient te worden geoordeeld dat het plan reeds hierom, voor zover dit artikel 5, lid 5.4.1 en lid 5.4.2, van de planregels en bijlage 2 Parkeernormen betreft, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Omdat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van het appartementen- en kantorencomplex hierdoor heeft getoetst aan te lage parkeernormen, is ook dit besluit gebrekkig. Het betoog slaagt in zoverre.
9.4. De Afdeling ziet met het oog op de definitieve beslechting van het geschil aanleiding om de verwijzing van de raad en het college naar het rapport van Mobycon inhoudelijk te bespreken. In dit rapport is de parkeerbehoefte op basis van de mogelijkheden die het bestemmingsplan "Elst" biedt vergeleken met de parkeerbehoefte die ontstaat op basis van de mogelijkheden van het bestreden plan. Volgens Mobycon bedraagt de maximale toename van de parkeerbehoefte 13 parkeerplaatsen. Omdat naast de 6 bestaande parkeerplaatsen 17 extra parkeerplaatsen worden gerealiseerd, zodat het totaal aantal parkeerplaatsen binnen het plangebied op 23 komt, wordt de volledige toename van de parkeerbehoefte gefaciliteerd op eigen terrein, aldus het rapport. Daardoor wordt de toename van de parkeerbehoefte volgens het rapport niet afgewenteld op de openbare ruimte en doet zich geen onaanvaardbare parkeerhinder in de omgeving voor als gevolg van het plan.
9.4.1. Volgens Mobycon bedraagt de reële parkeerbehoefte vanwege het bestemmingsplan "Elst", dat wil zeggen de parkeerbehoefte waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheid van dubbelgebruik, 33 parkeerplaatsen. Tussen partijen is niet in geschil dat met dit dubbelgebruik ofwel met aanwezigheidspercentages rekening gehouden kan worden. De reële parkeerbehoefte vanwege het voorliggende bestemmingsplan bedraagt volgens Mobycon, uitgaande van de parkeernormen uit de Nota parkeernormen 2014, 29 parkeerplaatsen. Bij de berekening is Mobycon ervan uitgegaan dat 4 woningen in de categorie "goedkoop" worden gerealiseerd, met een daarbij behorende parkeernorm van 2,0 parkeerplaatsen per woning, en 10 woningen in de categorie "middelduur" met een daarbij behorende parkeernorm van 2,2 parkeerplaatsen per woning. [appellant] heeft ter zitting terecht aangevoerd dat Mobycon bij het onderzoek niet van de categorie "middelduur" met een parkeernorm van 2,3 is uitgegaan, maar van de categorie "midden" met een parkeernorm van 2,2.
9.4.2. [appellant] heeft bovendien aangevoerd dat ten onrechte is uitgegaan van de categorie "midden" voor deze 10 woningen, omdat uit de plantoelichting, in samenhang bezien met artikel 5, lid 5.4.1, van de planregels, kan worden afgeleid dat 10 woningen in de categorie "duur" zullen worden gerealiseerd. Daarbij hoort een parkeernorm van 2,4 parkeerplaatsen per woning.
De Afdeling stelt vast dat in paragraaf 4.2 van de plantoelichting een parkeernorm van 1,7 parkeerplaatsen per woning is vermeld die volgens bijlage 2 bij de planregels hoort bij woningen in de categorie "duur". Hoewel in het plan niet is bepaald dat de te realiseren woningen moeten behoren tot een bepaalde woningcategorie, acht de raad gelet op deze passage in de plantoelichting 10 woningen in de categorie "duur" een representatieve invulling van de mogelijkheden van het plan. In het rapport van Mobycon is derhalve niet van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 oktober 2013 in zaak nr. 201206895/1/R3), dient bij het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen te worden uitgegaan van een representatieve invulling van hetgeen ingevolge het plan planologisch maximaal mogelijk is.
9.4.3. Voorts heeft [appellant] ter zitting aangevoerd dat de door Mobycon gehanteerde onderzoeksmethode, het vergelijken van verschillende planologische regimes om een toename van de parkeerbehoefte te berekenen, in strijd is met het parkeerbeleid van de gemeente Overbetuwe. Dit beleid gaat volgens [appellant] uit van een parkeereis voor een nieuwe ontwikkeling en biedt geen ruimte voor saldering met de bestaande feitelijke situatie. [appellant] betoogt verder onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet beoordelen of zich reeds een parkeertekort voordoet en hoe de door het plan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkelingen zich daartoe verhouden (uitspraak van 28 mei 2014, zaak nr. 201306969/1/R2). De raad en het college hebben zich ter zitting, ook onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling, op het standpunt gesteld dat de gehanteerde methode juist is en dat een bestaand parkeertekort niet op een nieuw project kan worden afgewenteld.
9.4.4. De Afdeling stelt voorop dat onderscheid gemaakt moet worden tussen de beoordeling die de raad als planwetgever bij de vaststelling van een bestemmingsplan maakt in het kader van de goede ruimtelijke ordening enerzijds, en de beoordeling die het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk maakt anderzijds.
Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in beginsel gebruik worden gemaakt van de door Mobycon gehanteerde methode, waarbij een vergelijking wordt gemaakt tussen verschillende planologische regimes om de toename van de parkeerbehoefte te berekenen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerbeleid van de gemeente Overbetuwe geen ruimte biedt voor deze salderingsmethode. Dat het beleid uitgaat van een parkeereis voor een nieuwe ontwikkeling, zoals [appellant] ter zitting heeft gesteld, maakt op zichzelf niet dat niet uitgegaan mag worden van de toename van de parkeerbehoefte die het gevolg is van die nieuwe ontwikkeling ten opzichte van de bestaande situatie. In dit geval is echter niet in geschil dat in de bestaande situatie, indien wordt uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan "Elst", voor zover dit de percelen Rijksweg Zuid 1, 3 en 5 en [locatie] betreft, niet volledig op eigen terrein in de parkeerbehoefte kan worden voorzien. Dit tekort aan parkeerplaatsen werkt vanwege de gehanteerde onderzoeksmethode van planvergelijking door in het bestreden plan. Dat zich reeds een tekort aan parkeerplaatsen voordoet had bij het onderzoek naar het benodigde aantal parkeerplaatsen betrokken moeten worden. Gelet hierop en gelet op hetgeen onder 9.4.1 en 9.4.2 is overwogen, heeft de raad het rapport van Mobycon ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd ter aanvulling van de motivering daarvan.
Het betoog slaagt.
Conclusie
10. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen is overwogen onder 7.3.2, 7.3.4 en 7.4 aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 2.18 van de Wabo, artikel 3:46 en Pro 3:49 van de Awb en artikel 3.1.6, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Bro.
10.1. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen onder 9.3, 9.4.1, 9.4.2 en 9.4.3 is overwogen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb is vastgesteld.
11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb de raad en het college op te dragen de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen.
De raad dient daartoe:
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.4 de wijze waarop met de cultuurhistorische waarde van het pand Rijksweg Zuid 3-5 rekening is gehouden te beschrijven, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 9.3, 9.4.1, 9.4.2 en 9.4.3 een nieuw besluit te nemen waarbij artikel 5, lid 5.4.1 en lid 5.4.2 van de planregels en de daarbij behorende bijlage 2 Parkeernormen worden aangepast en daarbij ook te betrekken een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, waarin het plan voorziet, in relatie ook met de bestaande parkeersituatie in en in de omgeving van het plangebied.
Het college dient daartoe:
-met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3.2 de raad in de gelegenheid te stellen alsnog gronden voor het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning in de Erfgoedverordening op te nemen en - als de raad daartoe overgaat en de betreffende wijziging van de verordening in werking is getreden - met inachtneming daarvan, alsmede met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3.4 en 7.3.5, alsmede met inachtneming van het door de raad te nemen nieuwe besluit omtrent het plan, een nieuw besluit op de aanvraag voor een omgevingsvergunning te nemen.
Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van gewijzigde of nieuwe besluiten niet opnieuw te worden toegepast.
12. Ingevolge artikel 8:85, tweede lid, onder c, van de Awb vervalt de bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 maart 2015 (zaak nr. 201500202/2/R6) getroffen voorlopige voorziening eerst bij het bekendmaken van de einduitspraak.
13. In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten van [appellant] en het door hem betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Overbetuwe en het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe op om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
-met inachtneming van hetgeen onder 11 is overwogen de daar omschreven gebreken in de besluiten van 28 oktober 2014, kenmerk 14RB000099, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Elst, Rijksweg Zuid 1-3-5" en 20 november 2014 tot verlening van een omgevingsvergunning te herstellen en deze besluiten te wijzigen of nieuwe besluiten te nemen;
-de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en gewijzigde of nieuwe besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Postma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
539-780.