Uitspraak
201500863/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Samenwerkend Katholiek/Protestants-christelijk Basisonderwijs (thans: de stichting Amsterdamse Stichtingen voor Katholiek Onderwijs) (hierna: de stichting), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2014 heeft de staatssecretaris geweigerd het door de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de raad) bij besluit van 2 juli 2014 vastgestelde plan van scholen basisonderwijs 2015-2018 goed te keuren, voor zover daarin is opgenomen de oecumenische basisschool De IJsbreker, waarvan de stichting het bevoegd gezag is.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke reactie ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door [directeur] van adviesbureau Bureau Planning Verband Groningen, en [bestuurder] van de stichting, vergezeld van [controller] bij de stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, zijn verschenen. Voorts is daar de raad, vertegenwoordigd door J. Huizenga, werkzaam bij de gemeente Amsterdam, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), zoals deze luidde ten tijde van belang, kan de bekostiging van een openbare en een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.
Ingevolge het tweede lid stelt de gemeenteraad het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt drie achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister), bedoeld in artikel 79.
Ingevolge artikel 75, eerste lid, gaat een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat, vergezeld van:
a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,
b. de beschrijving van het voedingsgebied,
c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en
d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging.
Ingevolge het vierde lid worden bij ministeriële regeling modellen vastgesteld voor het verstrekken van de prognose, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze de prognose wordt ingediend.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, neemt de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen vijf jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van vijf jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
Ingevolge artikel 78 worden Pro bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.
Ingevolge artikel 79, tweede lid, wordt het plan binnen twee weken na de vaststelling ter goedkeuring aan de minister gezonden.
Ingevolge het derde lid besluit de minister voor 1 januari voorafgaande aan de planperiode. Afschrift van het besluit wordt binnen twee weken aan de gemeenteraad gezonden. Indien de minister niet voor 1 januari heeft besloten, wordt het plan geacht te zijn goedgekeurd.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder b, onder 1°, onthoudt de minister zijn goedkeuring voor zover op grond van de bij het verzoek om goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste Pro aantal leerlingen.
Ingevolge het zevende lid neemt de gemeenteraad, indien tegen een besluit van de minister als bedoeld in het zesde lid beroep is ingesteld en de uitspraak dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van de minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van een school, de school op in het na de uitspraak onderscheidenlijk het besluit vast te stellen plan.
Ingevolge artikel 152 is Pro waar in de betreffende paragraaf sprake is van een aantal leerlingen, dat het aantal leerlingen op 1 oktober van het schooljaar, verhoogd met 3% daarvan, waarbij de uitkomst naar beneden wordt afgerond op een geheel getal.
Ingevolge artikel 153, eerste lid, wordt de bekostiging van een bijzondere school beëindigd en wordt een openbare school opgeheven indien het aantal leerlingen, voor zover het niet betreft het aantal leerlingen van een nevenvestiging, gedurende drie achtereenvolgende schooljaren telkens minder heeft bedragen dan de opheffingsnorm die, berekend overeenkomstig de artikelen 154 en 155, geldt voor de gemeente of voor het deel van de gemeente waarin de school, daaronder niet begrepen een nevenvestiging, is gelegen. De eerste volzin is niet van toepassing zolang gedurende de eerste vijf schooljaren van de bekostiging van een school het aantal leerlingen van de school, voor zover het niet betreft het aantal leerlingen van een nevenvestiging, niet heeft voldaan aan de stichtingsnorm die werd vastgesteld met toepassing van artikel 77, tweede lid, en op grond waarvan de school voor bekostiging in aanmerking werd genomen. De tweede volzin is niet van toepassing op scholen als bedoeld in artikel 84.
Ingevolge het derde lid geschiedt de beëindiging van de bekostiging van een bijzondere school of de opheffing van een openbare school met ingang van 1 augustus volgend op de drie achtereenvolgende schooljaren, bedoeld in het eerste lid. De beëindiging van de bekostiging van een bijzondere school of de opheffing van een openbare school ten aanzien waarvan gedurende de eerste vijf schooljaren van de bekostiging van de school het eerste lid, tweede volzin, toepassing diende te vinden, geschiedt met ingang van 1 augustus volgend op die vijf schooljaren.
De in artikel 75, vierde lid, bedoelde ministeriële regeling is de Regeling modelprognose primair onderwijs 2013 (hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling dient het model voor het verstrekken van een prognose bedoeld in artikel 75, eerste lid, van de WPO een model te zijn dat voldoet aan het programma van eisen waar naar wordt verwezen in de Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs zoals opgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de Modelverordening van de VNG).
2. Aan het besluit van 18 december 2014 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat niet aannemelijk is gemaakt dat De IJsbreker binnen vijf jaar zal worden bezocht door het voor Amsterdam wettelijk vereiste minimum van 323 leerlingen. Daartoe heeft de staatssecretaris uiteengezet dat het einde van het vijfde schooljaar geen wettelijk toetsmoment is en, gelet op het bepaalde in de artikelen 152 en 153, eerste lid, van de WPO, uitgegaan moet worden van het aantal leerlingen op 1 oktober van het vijfde schooljaar. Uit de prognose van de raad blijkt dat de school op 1 oktober 2019 niet zal worden bezocht door de voor Amsterdam vereiste minimum van 323 leerlingen, aldus de staatssecretaris.
In het verweerschrift en ter zitting heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat voor de vraag of de stichtingsnorm wordt gehaald, wordt uitgegaan van de leerlingenaantallen per 1 januari. Dit volgt ook uit artikel 1 van Pro de Regeling, waarin is opgenomen dat het model voor het verstrekken van een prognose moet voldoen aan het programma van eisen waarnaar wordt verwezen in de Modelverordening van de VNG. Nu in dat programma wordt uitgegaan van de basisgeneratie per 1 januari, dient voor de vraag of de stichtingsnorm gehaald gaat worden naar de leerlingenaantallen op die datum te worden gekeken. Voor een herberekening van de basisgeneratie op 1 januari van enig jaar naar een basisgeneratie op 1 augustus van datzelfde jaar biedt de WPO geen grond, aldus de staatssecretaris.
Voorts heeft de staatssecretaris uiteengezet dat hij in het besluit van 18 december 2014 weliswaar heeft gewezen op de artikelen 152 en 153 van de WPO om duidelijk te maken dat de wettelijke systematiek een toetsmoment van het aantal leerlingen aan het einde van het vijfde schooljaar niet toelaat, maar dat die artikelen niet van toepassing zijn op de aanvang van bekostiging.
3. De stichting betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte goedkeuring aan het plan van scholen heeft onthouden voor zover daarin De IJsbreker is opgenomen. Uit artikel 74, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 77, eerste lid, van de WPO volgt dat bij aanvang van bekostiging op 1 augustus 2015 aannemelijk moet zijn dat de school binnen vijf jaar, dus per 1 augustus 2020, bezocht zal worden door ten minste 323 leerlingen. Nu uit de overgelegde prognose blijkt dat De IJsbreker per 1 augustus 2020 339 leerlingen zal hebben, heeft zij dat aannemelijk gemaakt, aldus de stichting.
3.1. Gelet op artikel 77, eerste lid, van de WPO neemt een gemeenteraad een school in het plan van scholen op indien aannemelijk is dat de school binnen vijf jaar vanaf de datum van ingang van bekostiging zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor die gemeente geldende stichtingsnorm. Nu de bekostiging van een school gelet op artikel 74, eerste lid, van de WPO, slechts kan aanvangen per 1 augustus van een schooljaar, betekent dit dat het bevoegd gezag aannemelijk moet maken dat de school uiterlijk per 1 augustus vijf jaar later, een leerlingenaantal zal hebben dat minimaal overeenkomt met de geldende stichtingsnorm. Voor zover uit de Regeling en de Modelverordening van de VNG volgt dat voor de vraag of de stichtingsnorm wordt gehaald moet worden uitgegaan van het aantal leerlingen per 1 januari van het vijfde schooljaar, is dit in strijd met artikel 77, eerste lid, van de WPO. Dat gelet op de artikelen 152 en 153 van de WPO voor de vraag of de bekostiging van een school beëindigd moet worden, wordt gekeken naar de leerlingenaantallen van die school op 1 oktober van een schooljaar, kan evenmin tot een ander oordeel leiden, nu zoals de staatssecretaris ook heeft erkend die artikelen niet van toepassing zijn op de aanvang van de bekostiging.
3.2. De stichting heeft bekostiging voor De IJsbreker aangevraagd met ingang van 1 augustus 2015. Uit de bij de aanvraag overgelegde prognose blijkt dat De IJsbreker per 1 augustus 2020, en dus binnen vijf jaar, bezocht zal worden door 339 leerlingen. Nu voorts uit die prognose blijkt dat deze school gedurende 15 jaar na die periode van vijf jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor Amsterdam geldende stichtingsnorm van 323 leerlingen, heeft de staatssecretaris ten onrechte goedkeuring onthouden aan het plan van scholen, voor zover De IJsbreker daarin is opgenomen.
Het betoog slaagt.
4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 18 december 2014 dient wegens strijd met artikel 77, eerste lid, van de WPO te worden vernietigd, voor zover daarin goedkeuring is onthouden aan het plan van scholen, voor zover daarin is opgenomen de oecumenische basisschool De IJsbreker. Gelet op artikel 79, zevende lid, van de WPO dient de gemeenteraad de school op te nemen in het na deze uitspraak vast te stellen plan.
5. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 18 december 2014, kenmerk OND/ODS-2014/23041 U, voor zover daarin goedkeuring is onthouden aan het plan van scholen, voor zover daarin is opgenomen de oecumenische basisschool De IJsbreker;
III. veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Amsterdamse Stichtingen voor Katholiek Onderwijs in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 517,44 (zegge: vijfhonderdzeventien euro en vierenveertig cent), waarvan € 490,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de stichting Amsterdamse Stichtingen voor Katholiek Onderwijs het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
752.