Uitspraak
201500118/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Scholengroep Spinoza voor Voortgezet Onderwijs te Voorburg, Leidschendam en omstreken, gevestigd te Voorburg, gemeente Leidschendam-Voorburg (hierna: de stichting),
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2014 heeft de staatssecretaris de aanvraag van de stichting afgewezen om met ingang van 1 augustus 2015 het ’s Gravendreef College, een protestants-christelijke/rooms-katholieke school voor havo, mavo en mbo die ontstaat door splitsing van het Veurs College te Den Haag, Leidschendam en Voorburg, voor bekostiging in aanmerking te brengen.
Bij besluit van 28 november 2014 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, advocaat te Den Haag, en [voorzitter] van het college van bestuur van de stichting, vergezeld van [adviseur], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum en E. Luinge, beiden werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals deze wet luidde ten tijde van belang, brengt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) voor bekostiging in aanmerking een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
d. 260 leerlingen, wat een school voor voorbereidend beroepsonderwijs met één afdeling als bedoeld in artikel 10c betreft, met dien verstande dat meer dan één afdeling binnen de desbetreffende nieuw te vormen school voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht, indien voor elke afdeling aannemelijk wordt gemaakt dat deze door ten minste 160 leerlingen zal worden bezocht, of
e. 120 leerlingen, wat een school voor praktijkonderwijs betreft.
Ingevolge het tweede lid, wordt een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
Ingevolge artikel 66, eerste lid, kan het bevoegd gezag bij de minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
Ingevolge het tweede lid vermeldt elke aanvraag de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat deze vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang. Een aanvraag voor een school voor praktijkonderwijs wordt ingediend in overeenstemming met de bevoegde gezagsorganen in het samenwerkingsverband waarvan de school deel gaat uitmaken en na overleg met de gemeente.
Ingevolge artikel 76 worden bij ministeriële regeling nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling.
De in artikel 76 bedoelde ministeriële regeling is de Regeling Voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 3 van de Regeling wordt de methodiek voor het opstellen van de leerlingprognose die voor splitsing van een school of scholengemeenschap vereist is op grond van artikel 65, eerste en tweede lid, van de wet, vastgesteld overeenkomstig bijlage 3.
Ingevolge bijlage 3, onder het kopje ‘Splitsing school of scholengemeenschap’, wordt onder splitsing verstaan het opsplitsen van een bestaande school of scholengemeenschap in twee scholen of scholengemeenschappen van dezelfde schoolsoort(en) en van dezelfde richting. Bij een splitsing is het mogelijk een nieuwe school of scholengemeenschap te vormen die niet alle schoolsoorten of niet alle vbo-afdelingen omvat van de te splitsen school of scholengemeenschap.
Bij splitsing is artikel 66, eerste tot en met het derde lid, van de wet van toepassing, met dien verstande dat in het tweede lid ‘de verlangde richting’ wordt uitgezonderd en voor ‘prognose over de te verwachten omvang’ wordt gelezen: ‘splitsingsplan’.
Ingevolge bijlage 3, onder het kopje ‘Definitie van voedingsgebied’, geldt in afwijking van de definitie van het voedingsgebied in bijlage 1 bij splitsing de volgende definitie van voedingsgebied bestaande school of scholengemeenschap: de viercijferige postcodegebieden waarin de huidige leerlingen van de school woonachtig zijn op de teldatum in het jaar voorafgaand aan het jaar van de aanvraag.
Ingevolge bijlage 3, onder het kopje ‘Vereisten’, eerste lid, dient het aantal leerlingen van de te splitsen school of scholengemeenschap op de teldatum voorafgaand aan het jaar van de aanvraag minimaal gelijk te zijn aan tweemaal de stichtingsnorm, bedoeld in artikel 65, eerste en tweede lid, van de WVO.
Ingevolge bijlage 3, onder het kopje ‘Vereisten’, tweede lid, dient bij de aanvraag tot splitsing van een school of scholengemeenschap een splitsingsplan te worden bijgesloten. Een splitsingsplan voldoet aan de volgende voorwaarden:
a. het voedingsgebied van de bestaande school of scholengemeenschap wordt verdeeld over de bestaande en de nieuwe school of scholengemeenschap.
b. er wordt aannemelijk gemaakt dat beide scholen of scholengemeenschappen na splitsing afzonderlijk zullen voldoen aan de stichtingsnorm zowel in het zesde als in het tiende schooljaar na het jaar van de aanvraag.
Ingevolge bijlage 3, onder het kopje ‘Berekeningswijze splitsingsplan’ worden de viercijferige postcodegebieden die behoren tot het voedingsgebied van de te splitsen school per viercijferig postcodegebied verdeeld over de nieuw te vormen school en de overblijvende school. Vervolgens wordt voor de twee afzonderlijke voedingsgebieden aangetoond dat er zowel in het zesde als in het tiende schooljaar na het jaar van de aanvraag wordt voldaan aan de stichtingsnorm. Dit gebeurt op basis van het percentage leerlingen van de basisgeneratie dat de te splitsen school heeft bezocht op de teldatum voorafgaand aan het jaar van de aanvraag. De prognose van de basisgeneratie over respectievelijk zes en tien jaar na het jaar van de aanvraag wordt per postcodegebied voor dit percentage aan de school toegekend.
De splitsing wordt goedgekeurd als de totale uitkomst van de prognoses voor zowel het zesde als het tiende jaar gelijk zijn aan of groter zijn dan de stichtingsnorm.
2. Aan het besluit van 29 april 2014 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat in het door de stichting in het kader van de aanvraag overgelegde stichtingsplan niet de in de Regeling voorgeschreven berekeningsmethode is gebruikt. Dit stichtingsplan bevat niet de voorgeschreven verdeling van de postcodegebieden en een daarop gebaseerde berekening van het leerlingpotentieel per voedingsgebied per school.
In bezwaar heeft de stichting een nieuw stichtingsplan ingediend.
Aan het besluit van 28 november 2014 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de stichting in beide ingediende stichtingsplannen is uitgegaan van een totaal aantal leerlingen, niet onderscheiden naar schoolsoorten. Dit is niet overeenkomstig de wettelijke systematiek, waarbij nadrukkelijk wordt uitgegaan van onderscheiden schoolsoorten, al dan niet als onderdeel van een scholengemeenschap, met eigen stichtingsnormen. De stichting heeft zowel met het oude als met het nieuwe stichtingsplan niet aangetoond dat het aantal leerlingen van de te splitsen scholengemeenschap per schoolsoort minimaal gelijk is aan tweemaal de stichtingsnorm, aldus de staatssecretaris.
3. Het betoog dat de staatssecretaris bij toepassing van de stichtingsnormen ten onrechte is uitgegaan van vijf vbo-afdelingen binnen de scholengemeenschap en drie vbo-afdelingen binnen de nieuwe school, heeft de stichting ter zitting ingetrokken, zodat dit betoog geen bespreking behoeft.
4. De stichting betoogt dat de staatssecretaris heeft miskend dat uit de bewoordingen van artikel 65, tweede lid, van de WVO volgt dat bekostiging ook mogelijk is indien niet op schoolsoortniveau aan de stichtingsnorm is voldaan. Voorts betoogt de stichting dat uit de Regeling niet blijkt dat de leerlingenprognose naar schoolsoort moet worden uitgesplitst.
4.1. Ingevolge artikel 76 van de WVO zijn in de Regeling nadere voorschriften gesteld voor de uitvoering van onder meer artikel 65 van de WVO. Uit artikel 3, gelezen in samenhang met bijlage 3, van de Regeling volgt dat om voor bekostiging bij splitsing van een school of scholengemeenschap in aanmerking te kunnen worden gebracht, aangetoond moet worden dat de school of scholengemeenschap voor de splitsing een bepaald aantal leerlingen heeft en de scholengemeenschap en afgesplitste school na de splitsing een bepaald aantal leerlingen zullen hebben. Voor die aantallen leerlingen is gelet op de Regeling aansluiting gezocht bij de stichtingsnorm, bedoeld in artikel 65, eerste en tweede lid, van de WVO. Nu uit deze bepalingen volgt dat voor de stichtingsnormen onderscheid wordt gemaakt in schoolsoort, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de leerlingenprognoses in het stichtingsplan moeten worden uitgesplitst per schoolsoort en dat een school niet voor bekostiging in aanmerking wordt gebracht indien niet op schoolsoortniveau aan de stichtingsnorm is voldaan.
Het betoog faalt.
5. De stichting betoogt voorts dat de staatssecretaris haar in de bezwaarfase er ten onrechte niet op heeft gewezen dat in het splitsingsplan geen onderscheid is gemaakt in schoolsoorten, terwijl dat op grond van de regelgeving kennelijk wel was vereist. Aangezien de aanvraag van meet af aan niet aan dit vereiste voldeed, had de staatssecretaris haar op dit gebrek moeten wijzen en haar in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag en prognosegegevens zo nodig aan te vullen. Nu dit niet is gebeurd is het besluit van 28 november 2014 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), genomen. Dit temeer nu de staatssecretaris haar wel in de gelegenheid heeft gesteld het gebrek met betrekking tot de postcodegebieden te herstellen, aldus de stichting.
5.1. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Nu in dit geval de aanvraag niet incompleet was, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat hij de stichting niet in de gelegenheid hoefde te stellen de aanvraag aan te vullen. Daar komt bij dat de stichting er tijdens de hoorzitting in bezwaar op is gewezen dat in het nieuwe, in bezwaar ingediende, splitsingsplan het aantal leerlingen niet is uitgesplitst per schoolsoort, zodat ook uit dat splitsingsplan niet blijkt dat aan de stichtingsnormen is voldaan. Dat de stichting toen niet uitdrukkelijk is gewezen op de mogelijkheid deze aantallen alsnog uit te splitsen, is niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
6. Het betoog van de stichting dat de staatssecretaris de aanvraag niet wegens het ontbreken van leerlingenprognoses per schoolsoort had mogen afwijzen, omdat de leerlingenaantallen per schoolsoort reeds bekend waren, faalt evenzeer. Dat de staatssecretaris beschikte over leerlingenaantallen per vestiging betekent niet dat hij zicht had op de verdeling van die leerlingen na de splitsing of op de leerlingenaantallen in het zesde en tiende schooljaar na de aanvraag.
7. De stichting betoogt ten slotte tevergeefs dat zij heeft aangetoond dat zowel de bestaande scholengemeenschap als de nieuwe scholen, ook onderscheiden naar schoolsoorten, aan de stichtingsnormen voldoen, nu in de ingediende splitsingsplannen geen onderscheid is gemaakt naar schoolsoorten. Dat de stichting in de splitsingsplannen is uitgegaan van een gemiddelde vermenigvuldigingsfactor met betrekking tot de schoolsoorten, omdat moeilijk is in te schatten hoe de verdeling in het eerste en tweede leerjaar is en niet duidelijk is hoe leerlingen met name binnen het vmbo geteld moeten worden, maakt dit niet anders.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
752.