Uitspraak
201501573/1/A2.
Datum uitspraak: 30 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs (hierna: de stichting), gevestigd te Helmond,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2015 in zaak nr. 14/1262 in het geding tussen:
de stichting
en
het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna: het bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2014 heeft het bestuur een verzoek van de stichting om vergoeding van kosten, verbonden aan de vervanging van een leerkracht in de maanden januari tot en met april 2013, afgewezen.
Bij besluit van 20 februari 2014 heeft het bestuur het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 januari 2015 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.R.A.E. de Bont-Hanenkamp, werkzaam bij Verus, vergezeld van [lid van het college van bestuur] van de stichting, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.L.P.M. Konings, werkzaam bij de Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 183, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst voor zover het betreft personeel dat is benoemd op bekostiging voor zorgvoorzieningen als bedoeld in artikel 120, vierde lid, of artikel 132 aangesloten bij een door de minister van Onderwijs aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten voor vervanging bij afwezigheid van personeel.
Ingevolge het vierde lid kan het bestuur van de rechtspersoon regels vaststellen ter uitvoering van het eerste lid.
Ingevolge artikel 9 van het Reglement Vervangingsfonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2013-2014 (hierna: het Reglement), declareert het bevoegd gezag de kosten verbonden aan de vervanging, voor zover door dit Reglement toegestaan, conform de bestuursvoorschriften. Declaraties van kosten dienen binnen vier maanden na afloop van de maand waarop de declaraties betrekking hebben door het Vervangingsfonds te zijn ontvangen. Na het verstrijken van deze termijn vervalt de aanspraak op bekostiging, tenzij naar het oordeel van het bestuur sprake is van buitengewone feiten en omstandigheden.
Ingevolge artikel 12 is het bestuur bevoegd de bekostiging van de vervanging ten laste van het Vervangingsfonds geheel of gedeeltelijk te weigeren, indien het bevoegd gezag naar de mening van het bestuur niet of niet tijdig voldoet aan de verplichtingen zoals verwoord in dit Reglement.
Ingevolge artikel 18, vierde lid, dient verantwoording van de inzet van personeel in een vervangingspool te geschieden door middel van de door het Vervangingsfonds ter beschikking gestelde pooltool, dan wel een daaraan vergelijkbaar systeem dat digitale aanlevering in het door het Vervangingsfonds voorgeschreven format van de gewenste verantwoordingsgegevens mogelijk maakt.
Ingevolge artikel 26 is het bestuur gerechtigd het Reglement op ieder moment te wijzigen. Om zwaarwegende redenen kan het bestuur afwijken van hetgeen in het Reglement is gesteld.
De bestuursvoorschriften waarnaar wordt verwezen in artikel 9 van het Reglement vormen de uitvoeringstechnische voorschriften waarin de verplichtingen van schoolbesturen die in het Reglement ten aanzien van de administratie zijn opgenomen, verder zijn uitgewerkt.
Ingevolge paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften zal declaratie in de regel via het CASO-systeem plaatsvinden. Het bevoegd gezag dient er voor zorg te dragen dat de noodzakelijke gegevens binnen vier maanden na afloop van de maand waarop de declaratie betrekking heeft, in CASO verantwoord worden. Declaraties die niet op tijd worden ingediend, worden niet meer betaald of als onverschuldigd betaald teruggevorderd. Deze regeling komt de controleerbaarheid van het Vervangingsfonds ten goede en beperkt de uitvoeringskosten. Bovendien krijgt het bestuur van het Vervangingsfonds hierdoor eerder zicht op de inkomsten en uitgaven in een jaar, zodat meer informatie voorhanden is bij het vaststellen van de premies. De regeling sluit ook aan bij de bepaling met betrekking tot het vervangingsbijdrage-differentiatiesysteem. In CASO ligt geen algemene blokkade op betaling van declaraties met termijnoverschrijding. In plaats daarvan wordt gecorrespondeerd en als de termijnoverschrijding voor het bestuur van het Vervangingsfonds onacceptabel blijft, wordt de declaratie indien al uitbetaald teruggevorderd als onverschuldigd betaald.
Ingevolge paragraaf 3.2 dient voor een poolmedewerker in vier periodes van het schooljaar een schriftelijke verantwoording van de inzet te worden gedaan inclusief opgave van eventuele mutaties. Schoolbesturen met een vervangingspool wordt jaarlijks gevraagd of ze de pool willen continueren of uitbreiden. Voor 1 mei dient het schoolbestuur dit kenbaar te maken onder opgave van de op dat moment in de pool opgenomen personeelsleden.
2. In november 2013 heeft de stichting een verzoek bij het bestuur ingediend om vergoeding van de kosten tot een bedrag van € 7.275,03, gemoeid met vervanging van een leerkracht over de maanden januari tot en met april 2013. Bij het besluit van 16 januari 2014, gehandhaafd bij het besluit van 20 februari 2014, heeft het bestuur dit verzoek afgewezen, omdat de declaraties niet binnen de termijn van vier maanden als bedoeld in artikel 9 van het Reglement zijn ontvangen. Dat de stichting met ingang van 1 januari 2013 gebruik maakt van een ander administratiekantoor met een ander salarisverwerkingspakket, en door onvoorziene omstandigheden de declaraties tijdens de conversie niet zijn meegenomen, zijn geen buitengewone feiten en omstandigheden op grond waarvan de stichting alsnog aanspraak heeft op bekostiging. Het betreft een verzuim waarvoor het schoolbestuur, als gevolg van zijn keuze voor het salaris- en personeelsadministratiesysteem, volledig verantwoordelijk is, aldus het bestuur.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het bestuur zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
3. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de declaratietermijn van vier maanden niet geldt voor poolmedewerkers. In dat kader voert zij aan dat de vervangingspool een in artikel 18 van het Reglement afzonderlijk geregelde vorm van vervanging betreft en uit de toelichting op artikel 18 blijkt dat het salaris van personeelsleden van de pool volledig door het bestuur wordt betaald. Bovendien is in dit artikel noch in paragraaf 3.2 van de bestuursvoorschriften een verplichting tot declaratie van de inzet van poolmedewerkers binnen een bepaalde termijn voorgeschreven. Een termijn voor het indienen van declaraties voor poolmedewerkers dient ook geen enkel doel, nu de afrekening plaatsvindt nadat verantwoording door middel van de pooltool, bedoeld in artikel 18, vierde lid, van het Reglement, is geschied. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014 in zaak nr. 201307310/1/A2, waar de rechtbank naar heeft verwezen, blijkt niet dat partijen de vraag of een declaratieverplichting en indieningsverplichting geldt in geval gebruik is gemaakt van poolmedewerkers, uitdrukkelijk aan de orde hebben gesteld, aldus de stichting.
3.1. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 4 juni 2014 heeft overwogen, hoeft het bestuur uit de door een stichting afgelegde verantwoording van de inzet van poolleerkrachten via de pooltool niet af te leiden dat zij daarmee beoogde declaraties in te dienen. Er bestaat geen koppeling tussen de verantwoording per kwartaal via de pooltool van de poolinzet en declaraties van vervangingskosten. Door middel van de pooltool wordt weliswaar verantwoording afgelegd over hoeveel vervanging in een bepaalde periode is gebruikt, maar die verantwoording geeft in tegenstelling tot de declaraties geen inzicht in de hoogte van de gemaakte kosten. Een stichting die gebruik heeft gemaakt van poolleerkrachten is verplicht om daarover verantwoording af te leggen door middel van de pooltool, maar kan ervoor kiezen om het indienen van de declaraties achterwege te laten, bijvoorbeeld omdat dit in bepaalde gevallen financieel gezien gunstiger is. Het voorgaande betekent dat de stichting, anders dan zij heeft gesteld, declaraties van vervangingskosten bij het bestuur zal moeten indienen, ook al heeft zij verantwoording over die kosten afgelegd door middel van de pooltool.
3.2. Het standpunt van de stichting dat voor het indienen van die declaraties geen termijn geldt, kan, gelet op de tekst en strekking van het Reglement, evenmin worden gevolgd. Uit de bewoordingen van artikel 9 van het Reglement volgt dat de declaratietermijn van vier maanden van toepassing is op kosten die zijn verbonden aan vervanging die door het Reglement is toegestaan. Aangezien de kosten voor vervanging uit de pool gelet op artikel 18 van het Reglement voor vergoeding in aanmerking komen, geldt de declaratietermijn, neergelegd in artikel 9 van het Reglement, ook voor die vervanging. Er bestond voor het bestuur geen vereiste die termijn tevens op te nemen in artikel 18 van het Reglement of paragraaf 3.2 van de bestuursvoorschriften. Dat de declaratietermijn voor vervangingen uit de pool in een latere versie van het Reglement uitdrukkelijk is opgenomen betekent, anders dan de stichting stelt, niet dat dit vereiste niet reeds uit de bewoordingen van artikel 9 van het Reglement voortvloeide. Nu het bestuur, naar het ter zitting onbetwist heeft gesteld, zijn financieel beleid gedurende het jaar aanpast naar aanleiding van de hoeveelheid en de hoogte van de ingediende declaraties, kan voorts de stelling van de stichting dat het hanteren van een declaratietermijn geen doel dient, niet tot het daarmee beoogde doel leiden.
3.3. Het betoog faalt.
4. De stichting betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat naast de hardheidsclausules, opgenomen in de artikelen 9 en 26 van het Reglement, ook de hardheidsclausules van artikel 12 van het Reglement en paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften van toepassing zijn. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van buitengewone feiten en omstandigheden, bedoeld in artikel 9 en miskend dat het bestuur een verkeerde toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd bij toepassing van artikel 26 van het Reglement, aldus de stichting.
4.1. Ter zitting heeft het bestuur toegelicht dat het Reglement weliswaar meer hardheidsclausules bevat, maar dat bij de overschrijding van de termijn bij het indienen van declaraties alleen de hardheidsclausules die zijn neergelegd in de artikelen 9 en 26 van het Reglement worden toegepast. Bij toepassing van artikel 9, dat specifiek betrekking heeft op overschrijding van de termijn voor het indienen van declaraties, wordt beoordeeld wat de oorzaak van die termijnoverschrijding is. Indien de overschrijding aan het bevoegd gezag kan worden toegerekend, is er in beginsel geen sprake van buitengewone feiten en omstandigheden. Bij toepassing van artikel 26, de algemene hardheidsclausule, wordt vervolgens beoordeeld of er zwaarwegende redenen zijn om de gevolgen van de te late indiening van declaraties toch niet voor rekening van het bevoegd gezag te laten. Hierbij wordt dezelfde maatstaf gehanteerd als bij artikel 4J. Gekeken wordt naar de financiële gevolgen van het niet vergoeden van de declaraties. Volgens het bestuur is paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften een nadere invulling van het bepaalde in artikel 12 van het Reglement en is die bepaling niet van toepassing, juist omdat al wordt getoetst aan de specifieke hardheidsclausule van artikel 9 en de algemene hardheidsclausule van artikel 26 van het Reglement, aldus het bestuur.
De Afdeling acht deze uitleg van het bestuur, op grond waarvan de hardheidsclausules opgenomen in artikel 12 van het Reglement en paragraaf 3 van de bestuursvoorschriften in dit geval niet van toepassing zijn, niet onjuist. In zoverre faalt het betoog.
4.2. Problemen met een administratiesysteem zijn in beginsel geen grond voor het aannemen van buitengewone feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 9 van het Reglement (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2012 in zaak nr. 201204846/1/A2). Dat de stichting eerder altijd tijdig heeft gedeclareerd, dit na ontdekking van de fout zo snel mogelijk alsnog heeft gedaan en de inzet van poolmedewerkers tijdig heeft verantwoord door middel van de pooltool, heeft de rechtbank terecht onvoldoende grond geacht voor een ander oordeel. De overige door de stichting in dit kader naar voren gebrachte gronden hebben geen betrekking op de oorzaak maar op de gevolgen van de te late indiening van de declaraties en kunnen, gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, evenmin tot het oordeel leiden dat sprake is van buitengewone feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 9 van het Reglement.
Ook in zoverre faalt het betoog.
4.3. De stichting voert evenwel terecht aan dat het bestuur, door bij de toepassing van artikel 26 van het Reglement dezelfde toetsingsmaatstaf te hanteren als bij toepassing van artikel 4J van het Reglement, een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juli 2013 in zaak nr. 201208159/1/A2) is in artikel 26 van het Reglement geen uitzondering gemaakt voor artikel 4J van het Reglement, zodat deze hardheidsclausule ook kan worden toegepast om van die bepaling af te wijken. Dit betekent dat het bestuur voor toepassing van artikel 26 van het Reglement ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de toetsingsmaatstaf van artikel 4J van het Reglement en ten onrechte slechts heeft beoordeeld of de stichting financieel in de problemen zou komen indien de te laat ingediende declaraties niet vergoed zouden worden. Bij de vraag of sprake is van zwaarwegende omstandigheden als bedoeld in artikel 26 van het Reglement dient een volledige belangenafweging plaats te vinden, waarbij niet alleen het financieel belang van de stichting betrokken wordt, maar ook of het uitkeren van de te laat ingediende declaraties voor het bestuur op grote problemen stuit, bijvoorbeeld omdat de declaraties na sluiting van het boekjaar zijn ingediend of nabetalingen van andere deelnemers aan het Vervangingsfonds voor vergoeding van die declaraties noodzakelijk zijn. Voorts kan de mate van de termijnoverschrijding in dit kader een rol spelen.
In zoverre slaagt het betoog.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 februari 2014 van het bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens onjuiste toepassing van artikel 26 van het Reglement voor vernietiging in aanmerking. Het bestuur dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2015 in zaak nr. 14/1262;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs van 20 februari 2014, kenmerk BZW.14.0010.10;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs tot vergoeding van bij de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.023,24 (zegge: tweeduizend drieëntwintig euro en vierentwintig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs aan de stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2015
752.