Uitspraak
201404564/1/R6.
Datum uitspraak: 4 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de raad van de gemeente Den Haag,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2014 heeft het college van gedeputeerde staten besloten de raad van de gemeente Den Haag een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 20 februari 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Laakhavens".
Tegen dit besluit heeft de raad beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door drs. J.C.M. Stam, mr. R. Sakkee en drs. H.J.P. Zijderveld, allen werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Het college van gedeputeerde staten heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van deze bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Intrekken beroepsgrond
2. De raad heeft ter zitting zijn beroepsgrond inzake de strijdigheid van de reactieve aanwijzing, voor zover deze betrekking heeft op de in het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid tot het realiseren van tuincentra, met richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (kortweg: de Dienstenrichtlijn), ingetrokken.
Artikel 3, lid 3.1, onder c en artikel 3, lid 3.4, onder h, van de planregels
3. Bij het bestreden besluit heeft het college van gedeputeerde staten beoogd aanwijzingen te geven met betrekking tot detailhandel in de vorm van tuincentra, inhoudende dat onder meer de zinsnede "en tuincentra" in artikel 3, lid 3.4, onder h, van de planregels geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten beoogd aanwijzingen te geven met betrekking tot showrooms, inhoudende dat de zinsnede "en showroom, met dien verstande dat een showroom alleen is toegestaan op de begane grondlaag" in artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2011 in zaak nr. 200902874/1/R3) is het uit het oogpunt van rechtszekerheid vereist dat de strekking van een reactieve aanwijzing duidelijk is. De strekking van een dergelijk besluit dient dan ook niet behoeven te worden afgeleid uit de overwegingen die daarin zijn opgenomen of uit hetgeen het college van gedeputeerde staten heeft beoogd; alleen het dictum van het aanwijzingsbesluit is hiervoor bepalend.
Gebleken is dat het vastgestelde plan een andere nummering voor artikel 3 van Pro de planregels bevat, dan het ontwerpplan en het raadsvoorstel die het college van gedeputeerde staten heeft gebruikt bij het geven van de reactieve aanwijzing. Als gevolg hiervan komen de in het dictum genoemde artikelen 3, lid 3.1, onder c, en 3, lid 3.4, onder h, van de planregels niet overeen met de daarmee blijkens de overwegingen van de reactieve aanwijzing bedoelde planonderdelen uit het vastgestelde plan. Deze bepalingen bevatten respectievelijk het toestaan van opslag op de gronden met de bestemming "Bedrijf" en een verbod op dienstwoningen binnen het bestemmingsvlak met de bestemming "Bedrijf".
Voornoemde artikelonderdelen hadden in het ontwerpplan een andere inhoud. Uit de overwegingen van het aanwijzingsbesluit blijkt ook niet dat met betrekking tot de nu getroffen planregels is beoogd een reactieve aanwijzing te geven. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre in strijd is met de rechtszekerheid. Het beroep van de raad is, voor zover gericht tegen de aanwijzingen met betrekking tot artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels en artikel 3, lid 3.4, onder h, van de planregels, gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd (vgl. de uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201201269/1/R3).
4. Uit het vorenoverwogene blijkt dat met betrekking tot de door het college beoogde zinsnede "en showroom, met dien verstande dat een showroom alleen is toegestaan op de begane grondlaag" in artikel 3, lid 3.1, onder d, van de planregels en de zinsnede "en tuincentra" in artikel 3, lid 3.4, onder i, zoals deze uit de overweging van het aanwijzingsbesluit volgen, geen reactieve aanwijzingen zijn gegeven. Het bestemmingsplan is derhalve in zoverre bekend gemaakt. Het is echter niet uitgesloten dat belanghebbenden hebben afgezien van het instellen van beroep tegen deze planregels, omdat zij ten onrechte in de veronderstelling verkeerden dat ten aanzien van deze zinsnedes aanwijzingen waren gegeven. Gelet hierop dient het gemeentebestuur nogmaals onverwijld, in overeenstemming met artikel 3:44 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), mededeling te doen van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover betrekking hebbend op artikel 3, lid 3.1, onder d en artikel 3, lid 3.4, onder i, van de planregels. Daarna staat daartegen gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden die terzake een zienswijze naar voren hebben gebracht of aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan, beroep bij de Afdeling open.
4.1. Als gevolg van de reactieve aanwijzingen zijn artikel 3, lid 3.1, onder c en artikel 3, lid 3.4, onder h, van de planregels niet bekend gemaakt en in werking getreden. Als gevolg van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover betrekking hebbend op voornoemde planregels, onverwijld en met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden die terzake een zienswijze naar voren hebben gebracht of aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan, beroep bij de Afdeling openstaat.
Tuincentra
5. Het college van gedeputeerde staten heeft een aanwijzing gegeven, ertoe strekkende dat artikel 1, lid 1.76, onder b, in zijn geheel, en de zinsnede "en tuincentra" in artikel 3, lid 3.1, onder b, artikel 5, lid 5.4, onder a, en artikel 31, lid 31.2, onder b, geen onderdeel blijven uitmaken van de planregels.
Het college van gedeputeerde staten heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan met deze planregels ten onrechte de uitruil mogelijk maakt tussen (bestaande) bouwmarkten en (nog niet bestaande) tuincentra. Het ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland van 30 januari 2013 daarvoor vereiste distributieplanologisch onderzoek en advies van het Regionaal Economisch Overleg (REO) ontbreekt, aldus het college van gedeputeerde staten.
5.1. Ingevolge artikel 1, lid 1.76, van de planregels wordt onder perifere detailhandelsbedrijven verstaan:
a. bouwmarkten;
b. tuincentra;
c. grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en stoffering) met een bruto vloeroppervlak van minimaal 1.000 m²;
d. detailhandel in zeer volumineuze goederen: auto’s, motoren, boten, caravans, keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering, tenten, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen;
e. detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder b, zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van bouwmarkten en tuincentra.
Ingevolge artikel 5, lid 5.4, onder a, mag het bruto vloeroppervlak ten behoeve van bouwmarkten en tuincentra binnen de bestemming "Gemengd - 2" en de bestemmingen "Bedrijf" en "Gemengd - 1" gezamenlijk niet meer bedragen dan 16.000 m².
Ingevolge artikel 31, lid 31.2, aanhef en onder b, zijn burgemeester en wethouders bevoegd, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro, de bestemmingen "Bedrijf", "Gemengd - 1" en "Gemengd - 2" te wijzigen in een gemengde bestemming, zolang het brutovloeroppervlak ten behoeve van bouwmarkten, tuincentra, sportvoorzieningen en indoor speelvoorzieningen binnen deze bestemmingen niet meer bedraagt dan 16.000 m².
Toepasselijkheid artikel 9 van Pro de Verordening Ruimte
6. De raad betoogt dat het toestaan van tuincentra in het bestemmingsplan niet valt te kwalificeren als een nieuwe functie zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte, omdat het bestemmingsplan niet voorziet in de uitbreiding van het bruto-vloeroppervlak ten behoeve van detailhandel en bovendien de mogelijkheid tot het realiseren van tuincentra exact is overgenomen uit het vorige bestemmingsplan.
6.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte wijst een bestemmingsplan voor gronden die zijn gelegen buiten de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken of wijkgebonden winkelcentra, geen bestemmingen aan die nieuwe detailhandel mogelijk maken.
Ingevolge artikel 1, vierde lid, wordt onder bestaande functies en bebouwing begrepen functies en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig aanwezig zijn, of waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening vrijstelling of bouwvergunning is verleend danwel een aanvraag om vrijstelling of bouwvergunning is ingediend die kan worden verleend, of die in overeenstemming met deze verordening tot stand zijn gekomen, of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of wordt geacht te zijn verleend.
In alle andere gevallen is sprake van nieuwe functies en nieuwe bebouwing. Onder nieuwe functies of nieuwe bebouwing wordt ook begrepen uitbreiding van bestaande functies en bestaande bebouwing, tenzij anders is bepaald of de bepaling zich daartegen verzet.
6.2. Het bestemmingsplan maakt gezien de in r.o. 5.1 geciteerde planregels tuincentra mogelijk binnen de bestemmingen "Bedrijf", "Gemengd - 1" en "Gemengd - 2". Binnen de bestemmingsvlakken met deze bestemmingen zijn thans geen tuincentra gevestigd.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201308173/1/R6 volgt uit de systematiek van de Verordening Ruimte dat de verschillende daarin omschreven vormen van detailhandel niet tezamen als één functie zijn aan te merken en dat het toestaan van andere dan bestaande vormen meebrengt dat nieuwe detailhandel mogelijk wordt gemaakt.
Nu het bestemmingsplan voorziet in meer van de in de Verordening Ruimte omschreven vormen van volumineuze detailhandel dan ter plaatse op het tijdstip van inwerkingtreden van de Verordening Ruimte aanwezig waren, heeft het college van gedeputeerde staten zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte van toepassing is.
Het betoog faalt.
Artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte
7. De raad acht artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte onverbindend, nu hiermee nadere regels worden gesteld die ertoe leiden dat bij recht toegestane bouw- dan wel gebruiksmogelijkheden onmogelijk worden gemaakt. Uit deze bepaling volgt immers dat voor elke ontwikkeling van een tuincentrum een distributieplanologisch onderzoek moet worden gedaan, terwijl in artikel 9, tweede lid, juist een uitzondering voor tuincentra wordt gemaakt, aldus de raad. De raad betwist in dit verband de ruimtelijke relevantie van het distributieplanologisch onderzoek, nu volgens hem daarin niet de ruimtelijke gevolgen, maar alleen de economische gevolgen van de vestiging van een tuincentrum kunnen worden onderzocht.
De raad betoogt voorts dat een tuincentrum niet kan worden gezien als een detailhandelsvoorziening die voorziet in de eerste levensbehoeften dan wel benodigde dagelijkse boodschappen. Het vereiste van een distributieplanologisch onderzoek, zoals neergelegd in artikel 9, vijfde lid, is volgens hem dan ook in strijd met de jurisprudentie van de Afdeling, zoals de uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2. Tot slot acht de raad onduidelijk wat moet worden verstaan onder de in het bestreden besluit genoemde ‘bovenregionale gevolgen’.
7.1. Ingevolge artikel 9, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening Ruimte is het bepaalde in lid 1 niet van toepassing op een bestemmingsplan dat tuincentra mogelijk maakt.
Ingevolge artikel 9, vijfde lid, gaat een bestemmingsplan dat een ontwikkeling van perifere detailhandel mogelijk maakt, zoals bedoeld in het tweede lid, onder b, c en d, bij detailhandelsontwikkelingen groter dan 1.000 m² (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributieplanologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (REO).
7.2. Gelet op de artikelen 3, lid 3.4, onder 1, 4, lid 4.4, onder a en 5, lid 5.4, onder a, van de planregels maakt het bestemmingsplan de vestiging van tuincentra met een bruto-vloeroppervlak tot 16.000 m² mogelijk. Gezien artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte dient een dergelijke detailhandelsontwikkeling vergezeld te gaan van een distributieplanologisch onderzoek en een advies van het REO.
Het college van gedeputeerde staten wenst het omzetten van bouwmarkt naar tuincentrum in het plangebied niet onmogelijk te maken, maar acht het noodzakelijk dat een dergelijke omzetting niet plaatsvindt zonder dat inzicht wordt gegeven in de ruimtelijke consequenties hiervan.
7.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 juni 2014 in zaak nr. 201308865/1/R4 in verband met twijfel die zou kunnen rijzen over de verbindendheid ten aanzien van het vereiste dat moet blijken dat geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur, zoals neergelegd in artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte, het volgende overwogen: "In de toelichting op artikel 9 van Pro de Verordening staat dat het detailhandelsbeleid van de provincie als doelstelling heeft de detailhandelsstructuur te versterken. Volgens de toelichting is de ladder voor duurzame verstedelijking leidend bij de accommodatie van de ruimtevraag. In het licht hiervan heeft artikel 9, vijfde lid, van de Verordening tot doel dat bij het mogelijk maken van nieuwe perifere detailhandel de behoefte aan deze ontwikkeling, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Dit betreft een ruimtelijk relevant aspect."
In aansluiting hierop heeft het college van gedeputeerde staten ter zitting toegelicht dat uit het distributieplanologisch onderzoek naar voren dient te komen in hoeverre het vestigen van een nieuw tuincentrum tot gevolg heeft dat leegstand en verpaupering bij bestaande detailhandel ontstaat. Aan de hand daarvan kan vervolgens worden beoordeeld of sprake is van een ontwrichting van de detailhandelsstructuur.
7.4. Het vereiste van een nader onderzoek bij het vestigen van tuincentra met een bruto-vloeroppervlak van meer dan 1.000 m² om de behoefte hieraan, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, af te wegen tegen het bestaande aanbod, maakt, anders dan de raad betoogt, niet dat de Verordening Ruimte het vestigen van tuincentra onmogelijk maakt. De Afdeling ziet dan ook in hetgeen de raad heeft aangevoerd, mede gezien de uitspraak van 18 juni 2014, geen aanleiding om artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte in strijd met een hoger wettelijk voorschrift dan wel een algemeen rechtsbeginsel te achten.
7.5. Voor zover de raad betoogt dat het vereiste van een distributieplanologisch onderzoek in strijd is met de uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2, overweegt de Afdeling als volgt.
In deze zaak heeft de Afdeling overwogen dat voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend is te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.
In artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte wordt onderzoek vereist naar de ontwrichting van de detailhandelsstructuur door het afzetten van de mogelijkheid tot het vestigen van nieuwe perifere detailhandel tegen het bestaande aanbod.
De verwijzing van de raad naar de uitspraak van 18 september 2013 treft dan ook geen doel, omdat in de zaak die daar aan de orde was de vraag centraal stond of sprake was van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau en niet, zoals thans aan de orde, de ontwrichting van de detailhandelsstructuur. De Afdeling ziet voorts in hetgeen de raad heeft aangevoerd geen aanleiding om vanwege de in het bestreden besluit opgenomen zinsnede "bovenregionale gevolgen" dit besluit in strijd met de Verordening Ruimte te achten.
Het betoog faalt.
Beperkingen aan detailhandel
8. De raad betoogt dat het niet toestaan van tuincentra in het bestemmingsplan een vorm van branchering is, nu geen ruimtelijk onderscheid bestaat tussen een tuincentrum en een bouwmarkt. Dit is volgens hem in strijd met artikel 3.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
8.1. Ingevolge artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel.
8.2. Zoals de Afdeling hierboven heeft overwogen, heeft artikel 9, vijfde lid, van de Verordening Ruimte tot doel dat bij het mogelijk maken van nieuwe perifere detailhandel de behoefte aan deze ontwikkeling, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dit een ruimtelijk relevant aspect betreft.
Vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is, anders dan de raad betoogt, niet alleen de ruimtelijke uitstraling van tuincentra van belang, maar ook de behoefte hieraan in het licht van het voorkomen van leegstand. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3.1.2 van het Bro is vastgesteld.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
9. Volgens de raad zijn de belangen van de eigenaren van de thans in het bestemmingsplangebied aanwezige panden onvoldoende betrokken bij het bestreden besluit. Voorts had het college van gedeputeerde staten volgens hem moeten motiveren waarom geen gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsregeling in artikel 21, derde lid, van de Verordening Ruimte.
9.1. Ingevolge artikel 21, derde lid, van de Verordening Ruimte kan in afwijking van het bepaalde in de verordening in een bestemmingsplan een bouw- of gebruiksrecht uit een geldend bestemmingsplan opnieuw worden bestemd, indien het belang bij strikte handhaving van deze verordening niet in verhouding staat tot het belang bij het behoud van het bouw- of gebruiksrecht.
9.2. Het college van gedeputeerde staten heeft toegelicht het realiseren van tuincentra niet onmogelijk te willen maken, maar dat hij nader onderzoek naar de behoefte aan tuincentra in het plangebied noodzakelijk acht. Nu van de mogelijkheid tot het realiseren van tuincentra op grond van het vorige bestemmingsplan geen gebruik is gemaakt en thans derhalve geen tuincentra in het plangebied aanwezig zijn, noch concrete plannen hiertoe bestaan, overweegt de Afdeling dat het college van gedeputeerde staten in redelijkheid heeft kunnen stellen dat belanghebbenden door het vereiste van voornoemd nader onderzoek niet zodanig onevenredig in hun belangen worden geschaad dat de mogelijkheden ten aanzien van tuincentra uit het vorige bestemmingsplan opnieuw in het bestemmingsplan dienden te worden opgenomen zonder het verrichten van dit onderzoek.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Gelet op het voorgaande heeft het college van gedeputeerde staten in redelijkheid kunnen oordelen dat provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening het geven van de reactieve aanwijzingen ten aanzien van het mogelijk maken van tuincentra in het bestemmingsplan noodzakelijk maken.
Showrooms
11. Het college van gedeputeerde staten heeft een aanwijzing gegeven, ertoe strekkende dat artikel 5, lid 5.1, onder g, van de planregels geen onderdeel blijft uitmaken van de planregels.
Het college van gedeputeerde staten heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het begrip "showroom" niet nader is gedefinieerd in de planregels en hierdoor ongeclausuleerd showrooms worden toegestaan, hetgeen als een ongewenste vorm van detailhandel kan worden beschouwd. Dit is volgens het college van gedeputeerde staten in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte.
11.1. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder g, van de planregels zijn de voor "Gemengd - 2" aangewezen gronden bestemd voor showroom.
Zienswijze
12. De raad betoogt dat de inhoud van het bestreden besluit wat betreft showrooms niet valt te herleiden uit de zienswijze. Het onderscheid dat het college van gedeputeerde staten maakt in het bestreden besluit in showrooms met en zonder een publieksfunctie steunt niet op de bij de raad naar voren gebrachte zienswijze, aldus de raad.
12.1. De zienswijze van het college van gedeputeerde staten richt zich tegen artikel 5, lid 5.1, onder g, van de planregels, omdat hij het toestaan van showrooms in het bestemmingsplan in strijd acht met artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte.
Nu het college van gedeputeerde staten hiermee het toestaan van showrooms binnen de bestemming "Gemengd - 2" in zijn zienswijze heeft bestreden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten in het bestreden besluit zijn standpunt hieromtrent niet nader mocht onderbouwen.
Het betoog faalt.
Showrooms en de Verordening Ruimte
13. De raad betoogt dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte voorbij is gegaan aan het uitgangspunt om bestaande situaties als zodanig te bestemmen alsmede aan de uitzondering die artikel 9, tweede lid, van de Verordening Ruimte maakt voor showrooms. Voorts stelt het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt dat het bestemmingsplangebied niet is aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel, aldus de raad. Volgens de raad blijkt uit de Verordening Ruimte niet dat onderscheid wordt gemaakt in verschillende vormen van showrooms.
Tot slot had het college van gedeputeerde staten ook op dit punt moeten motiveren waarom geen gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsregeling in artikel 21, derde lid, aldus de raad.
13.1. Het college van gedeputeerde staten hanteert een onderscheid in showrooms met een publieksfunctie en showrooms zonder publieksfunctie. Showrooms met een publieksfunctie beschouwt het college van gedeputeerde staten als een vorm van reguliere detailhandel welke, anders dan showrooms zonder publieksfunctie, in bestaande winkelconcentraties dienen te worden ingepast. Door het ontbreken van een begripsomschrijving van showroom in de planregels vreest het college van gedeputeerde staten voor het ontstaan van reguliere detailhandel binnen de bestemming "Gemengd - 2".
Zowel het bestemmingsplan als de Verordening Ruimte geven geen definitie van showroom. De gronden met de bestemming "Gemengd - 2" zijn gezien artikel 5, lid 5.1, in samenhang gelezen met artikel 1, lid 1.76, van de planregels onder meer aangewezen voor perifere detailhandelsmogelijkheden in de vorm van bouwmarkten en detailhandel in volumineuze goederen zoals auto’s, motoren, boten, caravans, tenten, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen. De bestemming "Gemengd - 2" maakt gezien artikel 5, lid 5.1, geen reguliere detailhandel mogelijk.
De Afdeling begrijpt artikel 5, lid 5.1, onder g, aldus dat showrooms uitsluitend zijn toegestaan voor zover dit past binnen de bestemming "Gemengd - 2" en derhalve showrooms slechts mogelijk zijn ten behoeve van de in artikel 5, lid 5.1, genoemde functies. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de vrees van het college van gedeputeerde staten dat met het bestemmingsplan reguliere detailhandel in de vorm van showrooms met een publieksfunctie binnen de bestemming "Gemengd - 2" wordt toegestaan, ongegrond is. Het college van gedeputeerde staten heeft dan ook niet in redelijkheid kunnen uitgaan van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing voor artikel 5, lid 5.1, onder g. Het beroep is in zoverre gegrond.
Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden gericht tegen dit onderdeel van het bestreden besluit geen bespreking meer.
13.2. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het plan, voor zover betrekking hebbend op
artikel 5, lid 5.1, onder g, van de planregels, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden die terzake een zienswijze naar voren hebben gebracht of aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan, beroep bij de Afdeling openstaat.
Het gebouw ‘The Globe’
14. Het college van gedeputeerde staten heeft een aanwijzing gegeven, ertoe strekkende dat de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, en artikel 7, lid 7.4, onder c, in zijn geheel, geen onderdeel blijven uitmaken van de planregels.
Het college van gedeputeerde staten heeft hieraan ten grondslag gelegd dat voor het gebouw "The Globe" een maatbestemming afgestemd op de feitelijk bestaande detailhandel had moeten worden opgenomen en geen algemene detailhandelsbestemming. Dit is volgens het college van gedeputeerde staten in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte.
14.1. Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de voor "Gemengd - 4" aangewezen gronden bestemd voor detailhandel en horeca in de categorieën licht en middelzwaar uit de Staat van Horeca-categorieën als opgenomen in bijlage 1 van dit plan, uitsluitend aan de Leeghwaterkade en het Johanna Westerdijkplantsoen en uitsluitend op de begane grond en de eerste verdieping.
Ingevolge lid 7.4, onder c, mag het gezamenlijke bruto vloeroppervlak ten behoeve van detailhandel ter plaatse van de aanduiding "gemengd" in het bestemmingsvlak aan de Waldorpstraat niet meer bedragen dan 6.000 m².
15. De raad betoogt dat de reactieve aanwijzing niet ziet op het gebouw "The Globe" en ten onrechte tot gevolg heeft dat bestaande detailhandel, zoals de ter plaatse gevestigde boekenhandel, niet langer is toegestaan aan de Leeghwaterkade en het Johanna Westerdijkplantsoen.
De raad betoogt voorts dat de reactieve aanwijzing ten onrechte tot gevolg heeft dat geen maximum meer wordt gesteld aan het bruto vloeroppervlak ten behoeve van detailhandel in The Globe en daarmee juist sprake is van een verruiming van de detailhandelsmogelijkheden ter plaatse.
15.1. Het college van gedeputeerde staten heeft in verweer en ter zitting erkend dat met de reactieve aanwijzing abusievelijk de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, van de planregels is getroffen. Het college van gedeputeerde staten heeft niet beoogd de detailhandelsmogelijkheden die in dit artikellid zijn voorzien te treffen en acht deze niet in strijd met de Verordening Ruimte.
Het college van gedeputeerde staten heeft voorts uiteengezet dat door het geven van een reactieve aanwijzing voor artikel 7, lid 7.4, onder c, van de planregels uitbreidingsmogelijkheden voor detailhandelsmogelijkheden ter plaatse zijn voorzien, die onwenselijk worden geacht en dit dan ook niet is beoogd.
15.2. Nu het college van gedeputeerde staten zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het beroep van de raad is, voor zover gericht tegen de aanwijzingen met betrekking tot de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, en artikel 7, lid 7.4, onder c, in zijn geheel, van de planregels, gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Gelet hierop behoeven de beroepsgronden gericht tegen deze onderdelen van het bestreden besluit geen bespreking meer.
15.3. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het plan, voor zover betrekking hebbend op de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, van de planregels en artikel 7, lid 7.4, onder c, in zijn geheel, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden die terzake een zienswijze naar voren hebben gebracht of aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dit niet te hebben gedaan, beroep bij de Afdeling openstaat.
Verzoek toepassing bestuurlijke lus
16. Met betrekking tot het verzoek van het college van gedeputeerde staten om toepassing te geven aan artikel 8:51d van de Awb en in de gelegenheid te worden gesteld om de gebreken in het bestreden besluit als genoemd in r.o. 3.1 en r.o. 15.2 te herstellen, overweegt de Afdeling dat hiertoe vanuit een oogpunt van rechtszekerheid geen ruimte wordt gezien.
Conclusie en proceskosten
17. Het beroep van de raad is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wat betreft de aanwijzingen met betrekking tot de artikelen 3, lid 3.1, onder c, 3, lid 3.4, onder h, 5, lid 5.1, onder g, 7, lid 7.4, onder c, van de planregels en de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, van de planregels.
18. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de raad van de gemeente Den Haag gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 26 maart 2014, kenmerk PZH-2014-466480610, voor zover daarbij een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot de artikelen 3, lid 3.1, onder c, 3, lid 3.4, onder h, 5, lid 5.1, onder g, 7, lid 7.4, onder c, van de planregels en de zinsnede "detailhandel en" in artikel 7, lid 7.1, onder c, van de planregels;
III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de raad van de gemeente Den Haag het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Verhoeven, griffier.
w.g. Slump w.g. Verhoeven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
690.