Uitspraak
201407306/1/A3.
Datum uitspraak: 22 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de minister van Algemene Zaken,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 december 2013 en haar uitspraak van 31 juli 2014 in zaak nr. 12/3908 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2012 heeft de minister een verzoek van [appellant sub 1] om inzage in stukken in het archief van het Ministerie van Algemene Zaken en het Kabinet Minister-President, toegang 2.03.01, inventarisnummers 1834 tot en met 1839, met toepassing van de Archiefwet afgewezen.
Bij brief van 5 november 2012 heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem daartegen gemaakte bezwaar.
Bij besluit van 21 november 2012 heeft de minister het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2012 herroepen en een aantal documenten gedeeltelijk en een aantal documenten geheel verstrekt.
Bij besluit van 13 maart 2013 heeft de minister het besluit van 21 november 2012 deels gewijzigd en een aantal documenten alsnog gedeeltelijk verstrekt.
[appellant sub 1] heeft zijn beroep gehandhaafd en zijn beroepsgronden aangevuld.
Bij tussenuitspraak van 31 december 2013 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om door haar geconstateerde gebreken in de besluiten te herstellen met inachtneming van hetgeen zij in de tussenuitspraak heeft overwogen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 13 februari 2014, genomen ter uitvoering van de tussenuitspraak, heeft de minister een aanvullende motivering gegeven en alsnog een aantal documenten geheel of gedeeltelijk verstrekt.
Bij einduitspraak van 31 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 21 november 2012, 13 maart 2013 en 13 februari 2014 vernietigd, de minister opgedragen bepaalde nader genoemde informatie openbaar te maken en binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en de minister hoger beroep ingesteld.
De minister en [appellant sub 1] hebben een verweerschrift ingediend.
Tevens heeft [appellant sub 1] incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een zienswijze naar voren gebracht.
[appellant sub 1] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2015, waar [appellant sub 1] en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en drs. R.F.A.C.M. van Meijbeek, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Archiefwet kan de zorgdrager ten aanzien van de in de archiefbewaarplaats berustende archiefbescheiden, gehoord degene op wiens last de archiefbescheiden zijn overgebracht, de ingevolge het eerste of tweede lid aan de openbaarheid gestelde beperkingen opheffen, dan wel ten aanzien van een verzoeker buiten toepassing laten, indien het belang van de gestelde beperking niet opweegt tegen diens belang tot raadpleging of gebruik van de archiefbescheiden.
Ingevolge het vijfde lid is het derde lid niet van toepassing op archiefbescheiden aan de openbaarheid waarvan beperkingen zijn gesteld met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten.
Ingevolge het zevende lid zijn met betrekking tot de in het vijfde lid bedoelde archiefbescheiden van toepassing de regelingen inzake het recht op informatie die zouden gelden indien de archiefbescheiden niet naar een archiefbewaarplaats waren overgebracht.
Ingevolge artikel 1 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv), wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
c. onze betrokken minister:
3. ten aanzien van de coördinator: onze minister-president, minister van Algemene Zaken
d. gegevens: persoonsgegevens en andere gegevens;
e. persoonsgegevens: gegevens die betrekking hebben op een identificeerbare of geïdentificeerde, individuele natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 45 kan van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, onverminderd de kennisneming van de op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden, mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
2. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant sub 1] het incidenteel hoger beroep ingetrokken.
3. Bij de besluiten van 21 november 2012 en 13 maart 2013 heeft de minister het verzoek van [appellant sub 1] deels beoordeeld met toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en deels met toepassing van de Wiv. In de hoger beroepen ligt de vraag besloten welke wet op het verzoek van [appellant sub 1] van toepassing is. Een door [appellant sub 1] in hoger beroep aangedragen grond strekt ertoe dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister ten aanzien van bepaalde documenten de Wob op juiste wijze heeft toegepast. Een door de minister in hoger beroep aangedragen grond strekt ertoe dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ten aanzien van bepaalde documenten de Wob op onjuiste wijze heeft toegepast. Aan de beoordeling van deze betogen gaat de vraag vooraf welke wet op het verzoek van [appellant sub 1] van toepassing is. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven dat hij door voortschrijdend inzicht zich nu op het standpunt stelt dat het verzoek integraal met toepassing van de Wiv beoordeeld had moeten worden.
3.1. Niet in geschil is dat het verzoek van [appellant sub 1] betrekking heeft op archiefbescheiden aan de openbaarheid waarvan beperkingen zijn gesteld met het oog op het belang van de Staat of zijn bondgenoten, als bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Archiefwet. Gelet op het bepaalde in artikel 15, zevende lid, van de Archiefwet, is op het verzoek van [appellant sub 1] van toepassing de regeling inzake het recht op informatie die zou gelden indien de documenten niet naar een archiefbewaarplaats waren overgebracht.
Verder is niet in geschil dat de gegevens die in de door [appellant sub 1] verzochte documenten zijn neergelegd, zijn verwerkt door of ten behoeve van de BVD. Gelet op het bepaalde in artikel 45 van de Wiv kan van dergelijke gegevens slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen in hoofdstuk 4 van de Wiv. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juli 2013 in zaak nr. 201202975/1/A3), is met artikel 45 van de Wiv blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1997-1998, 25 877, nr. 3, blz. 63) beoogd dat de Wob niet van toepassing is in geval wordt verzocht om de verstrekking van gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst. De minister heeft het verzoek bij de besluiten van 21 november 2012, 13 maart 2013 en 13 februari 2014 derhalve ten onrechte deels beoordeeld met toepassing van de Wob, nu uitsluitend de Wiv op de door [appellant sub 1] verzochte gegevens van toepassing is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Dat de documenten door verzending aan de minister buiten het bereik van een inlichtingendienst en daarmee buiten het bereik van de Wiv zijn gebracht, zoals [appellant sub 1] betoogt, maakt het voorgaande niet anders, nu, zoals hiervoor reeds is overwogen, ingevolge artikel 45 van de Wiv van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, slechts kennis kan worden genomen overeenkomstig de bepalingen in hoofdstuk 4 van de Wiv. In dit geval komt geen relevante betekenis toe aan de adressering van de documenten en de plaats waar de documenten berusten. De uitleg die [appellant sub 1] geeft aan artikel 45 van de Wiv, waarbij hij belang hecht aan de adressering en de plaats waar de documenten berusten, is in strijd met het doel en de strekking van hoofdstuk 4 van de Wiv, namelijk dat door of ten behoeve van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten verwerkte gegevens gezien hun aard in beginsel geheim dienen te blijven (Kamerstukken II 1997-1998, 25 877, nr. 3, blz. 62). Ingevolge artikel 1, onder b, sub 3, van de Wiv wordt in deze wet onder onze betrokken minister verstaan de minister van Algemene Zaken. Krachtens artikel 51, eerste lid, van de Wiv is de minister van Algemene Zaken bevoegd om een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden, mede te delen of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
4. In de bij het besluit van 21 november 2012 verstrekte documenten heeft de minister persoonsgegevens onleesbaar gemaakt met als weigeringsgrond artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wob. Bij het besluit van 13 maart 2013 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat in de verstrekte documenten persoonsgegevens onleesbaar zijn gemaakt wegens het gesloten stelsel van de Wiv en het besluit van 21 november 2012 in zoverre gewijzigd. Bij het besluit van 13 februari 2014 heeft de minister gemotiveerd dat namen van zeer bekend veronderstelde personen wel zijn verstrekt, nu deze eenvoudig zijn te achterhalen.
Nu de minister het verzoek van [appellant sub 1], voor zover het op persoonsgegevens betrekking heeft, heeft beoordeeld met toepassing van de Wiv, ziet de Afdeling aanleiding de in hoger beroep aangevoerde gronden in zoverre te bespreken. De overige in hoger beroep aangevoerde gronden zal de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1. is overwogen, niet beoordelen, nu deze zien op de besluiten, voor zover de minister het verzoek van [appellant sub 1] met toepassing van de Wob heeft behandeld.
5. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat de minister terecht categoriaal persoonsgegevens heeft geweigerd wegens het gesloten stelsel van de Wiv. In de einduitspraak heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat de minister persoonsgegevens van zeer bekend veronderstelde personen heeft weggelakt, die op grond van de door de minister gegeven motivering openbaar hadden moeten worden gemaakt. Zij heeft de minister opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen met als strekking dat de minister zijn eigen richtlijn uitvoert betreffende persoonsgegevens van zeer bekend veronderstelde personen.
6. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister terecht persoonsgegevens categoriaal heeft geweigerd wegens het gesloten stelsel van de Wiv. Nu de Wob op zijn verzoek van toepassing is, had de minister per geval een afweging moeten maken tussen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het belang van openbaarheid, aldus [appellant sub 1].
6.1. Zoals hiervoor onder 3.1. is overwogen, is uitsluitend de Wiv op de door [appellant sub 1] verzochte gegevens van toepassing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 juli 2014 in zaak nr. 201305538/1/A3) is in de artikelen 47 en 50 van de Wiv aan een ieder het recht toegekend om kennis te nemen van hem betreffende persoonsgegevens, onderscheidenlijk persoonsgegevens van naaste familieleden die overleden zijn, doch is niet voorzien in een mogelijkheid om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. De minister heeft derhalve terecht persoonsgegevens categoriaal geweigerd.
Het betoog faalt.
7. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij persoonsgegevens heeft weggelakt die op grond van de door hem gegeven motivering openbaar hadden moeten worden gemaakt. Daartoe voert de minister aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014 in zaak nr. 201305539/1/A3 volgt dat de Wiv geen grondslag biedt voor het oordeel dat hij de persoonsgegevens van zeer bekende personen dient te verstrekken, indien uit de context van de wel ter kennisneming verstrekte gegevens reeds blijkt op welke persoon de gegevens zien.
7.1. Zoals hiervoor onder 6.1. is overwogen, is in de Wiv niet voorzien in een mogelijkheid om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. Anders dan [appellant sub 1] ter zitting heeft betoogd, is hierbij niet van belang in welk soort dossier persoonsgegevens zijn opgenomen. In artikel 51 van de Wiv wordt aan een ieder slechts het recht toegekend kennis te nemen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. De minister heeft te kennen gegeven dat een uitzondering wordt gemaakt wanneer het zeer bekende personen betreft van wie de namen op andere wijze eenvoudig zouden kunnen worden achterhaald, maar dat de weigering bepaalde namen te verstrekken in dit geval op juiste wijze is toegepast. Nu de Wiv de minister evenwel geen bevoegdheid biedt voor het verstrekken van persoonsgegevens, ook al zou uit de context van de wel ter kennisneming verstrekte gegevens reeds blijken op welke persoon de gegevens zien, leidt het enkele feit dat een naam van een zeer bekende persoon om wat voor reden dan ook is weggelakt, niet tot het oordeel dat de minister de bepalingen van de Wiv onjuist heeft toegepast. De rechtbank heeft de minister ten onrechte opgedragen een nieuw besluit te nemen met als strekking dat hij zijn eigen richtlijn uitvoert betreffende persoonsgegevens van zeer bekend veronderstelde personen.
Het betoog slaagt.
8. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek tot vergoeding van de proceskosten heeft afgewezen omdat dit verzoek niet is onderbouwd. Daartoe voert hij aan dat hij de kosten wel degelijk heeft onderbouwd en de rechtbank hem er niet op heeft gewezen dat dit onvoldoende was. In de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 juli 2014 in zaak nr. 13/4822 heeft de rechtbank verletkosten aan hem toegekend. Indien de toelichting niet voldoende was, had de rechtbank hem daarop moeten wijzen, aldus [appellant sub 1].
8.1. [appellant sub 1] heeft in beroep om vergoeding van verletkosten verzocht, doch dit verzoek niet nader gespecificeerd. Nu het aan [appellant sub 1] is om de gestelde verletkosten te specificeren en te onderbouwen, was de rechtbank niet gehouden om hem hiernaar te vragen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2012 in zaak nr. 201107612/1/A1) is, indien de verletkosten bij de rechtbank niet zijn gespecificeerd, plaats voor vergoeding van het minimumtarief. De rechtbank had, nu [appellant sub 1] om verletkosten heeft verzocht en voorts niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan een proceskostenveroordeling met betrekking tot deze kosten achterwege moest blijven, aanleiding moeten zien om de verletkosten op het forfaitair bedrag vast te stellen.
Het betoog slaagt in zoverre.
9. De hoger beroepen zijn gegrond. De tussenuitspraak dient te worden vernietigd. De einduitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de minister heeft opgedragen documenten openbaar te maken, de minister heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen met als strekking dat de minister zijn eigen richtlijn betreffende het verstrekken van persoonsgegevens van zeer bekend veronderstelde personen uitvoert, heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven, behoudens voor zover de minister daarbij heeft besloten over het verstrekken van persoonsgegevens, en heeft nagelaten de minister te veroordelen in de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten. De einduitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door de minister aan [appellant sub 1] te vergoeden verletkosten in beroep vaststellen op een bedrag van € 42,00, uitgaande van het forfaitair vastgestelde aantal van zes uur en het minimaal te hanteren uurtarief van € 7,00. De minister moet met toepassing van de Wiv opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] beslissen, behoudens voor zover het persoonsgegevens betreft. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Onderhavige zaak is tezamen met zaak nr. 201408175/1/A3 door de Afdeling ter zitting behandeld. Nu de minister in die zaak in de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten, namelijk reis- en verletkosten, is veroordeeld, bestaat in deze zaak wat het hoger beroep betreft geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 december 2013 in zaak nr. 12/3908 en haar einduitspraak van 31 juli 2014 in zaak nr. 12/3908, voor zover de rechtbank de minister heeft opgedragen documenten openbaar te maken, de minister heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen, heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven, behoudens voor zover de minister daarbij heeft besloten over het verstrekken van persoonsgegevens, en heeft nagelaten de minister te veroordelen in de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt de minister van Algemene Zaken tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 42,00 (zegge: tweeënveertig euro);
VI. gelast dat de minister van Algemene Zaken aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Klein
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
176-819.