Uitspraak
201406597/1/R2.
Datum uitspraak: 1 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A], wonend te [woonplaats] [land] en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats], [gemeente],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats] [land] en anderen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2014, kenmerk PDN/2014-122, heeft de staatssecretaris op grond van artikel 12, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) het gebied "Hertogin Hedwigepolder" voorlopig aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 1992 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; hierna: de Habitatrichtlijn).
Bij besluit van 17 juli 2014, kenmerk 492-6559, -6560, -6372 t/m -6375, -6481, -6135 en -6429, heeft de staatssecretaris het door [partij] tegen dit besluit ingediende bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, de motivering van het besluit aangepast en het verzoek van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, afgewezen.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2015, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], vertegenwoordigd door mr. M.C. Brans, advocaat te Amsterdam, [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J.L. Mieras, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te ’s Gravenhage, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [partij], die mede indiener is van het beroepschrift van [appellant sub 2] en anderen, woont op een afstand van meer dan 50 km van het gebied waarop het besluit betrekking heeft. [partij] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze grote afstand een objectief en persoonlijk belang van haar rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt.
De conclusie is dat [partij] bij het besluit van 10 februari 2014 geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb, geen bezwaar kan indienen. Het bezwaarschrift van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ingediend door [partij], is derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ingediend door [partij], is ongegrond.
Het besluit
2. Met de voorlopige aanwijzing van de Hertogin Hedwigepolder als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: het Habitatrichtlijngebied) is beoogd om te voorkomen dat activiteiten in en om het gebied nadelige gevolgen hebben voor de ontwikkeling van het gebied tot estuariene natuur als toekomstig deelgebied van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saeftinghe". Blijkens de nota van toelichting is de aanwijzing van de Hertogin Hedwigepolder met name bedoeld om in het Natura 2000 gebied de ontwikkeling te bevorderen van de habitattypen estuarie (H1130), zilte pionierbegroeiingen (H1310A) en schorren en zilte graslanden (H13330A).
Wettelijk kader
3. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, wijst onze Minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 2009/147/EG en richtlijn 92/43/EEG.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, is op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, kan Onze Minister in geval van dringende noodzaak bij besluit een gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, ten aanzien waarvan overeenkomstig artikel 11 een Pro besluit tot aanwijzing ter uitvoering van richtlijn 2009/147/EG en richtlijn 92/43/EEG wordt voorbereid reeds voorlopig als zodanig aanwijzen voordat de procedure, bedoeld in de artikelen 11 en 13 is voltooid.
De beroepen
4. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat een gebied pas voorlopig kan worden aangewezen als bedoeld in artikel 12 van Pro de Nbw 1998 wanneer de voorbereiding van het besluit tot aanwijzing van het gebied als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998 een aanvang heeft genomen. Nu op grond van artikel 11 van Pro de Nbw 1998 de procedure in afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van het aanwijzingsbesluit, kan het gebied pas voorlopig worden aangewezen wanneer een ontwerp van het te nemen aanwijzingsbesluit ter inzage is gelegd, aldus [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B].
4.1. De staatssecretaris stelt dat een besluit tot definitieve aanwijzing van de uitbreiding van het Natura 2000-gebied "Westerschelde en Saeftinghe" met de Hertogin Hedwigepolder thans in voorbereiding is, zodat aan het vereiste van artikel 12, gelezen in samenhang met artikel 11 van Pro de Nbw 1998 wordt voldaan.
4.2. Het instrument van de voorlopige aanwijzing van een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 12, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, van de Nbw 1998 heeft tot doel een gebied in geval van dringende noodzaak tijdig bescherming te kunnen bieden. In dit artikel wordt niet het vereiste gesteld dat een ontwerp tot aanwijzing van een gebied ter inzage dient te zijn gelegd alvorens dit gebied voorlopig kan worden aangewezen. Een uitleg van dit artikel die ertoe strekt dat na de terinzagelegging van een ontwerpbesluit pas van voorbereiding kan worden gesproken, verdraagt zich naar het oordeel van de Afdeling niet met voormeld doel, mede gelet op de duur van de voorbereiding die is vereist om een ontwerpbesluit te maken.
Gelet op het vorenstaande en op de omstandigheid dat een besluit tot aanwijzing ten tijde van het bestreden besluit ambtelijk werd voorbereid, faalt het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B].
5. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen stellen dat geen afdoende ecologische onderbouwing is gegeven voor de voorlopige aanwijzing, omdat niet aannemelijk is dat de beoogde ontwikkeling van estuariene natuur in de Hertogin Hedwigepolder duurzaam zal worden gerealiseerd, onder meer omdat het gebied zeer snel zal opslibben. Daarbij is volgens [appellant sub 2] en anderen deze polder de meest ongunstige plaats voor de beoogde natuurontwikkeling.
5.1. In de uitspraak van 12 november 2014 (zaak nr. 201402491/1/R6) heeft de Afdeling onder 13.6 overwogen dat aannemelijk is dat de doelstelling van het rijksinpassingsplan "Hertogin Hedwigepolder" zal worden bereikt om door ontpoldering natuur te doen ontstaan van onder meer de habitattypen estuaria (H1130) en schorren en zilte graslanden, buitendijks (H1330A). In het aangevoerde ziet de Afdeling thans geen aanleiding voor een andere conclusie.
Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris niet kon uitgaan van de verwachting dat natuurwaarden waarvoor het Natura 2000-gebied "Westerschelde en Saefthinge" is aangewezen, zich kunnen ontwikkelen in de Hertogin Hedwigepolder. Dat [appellant sub 2] en anderen stellen dat de Hertogin Hedwigepolder de meest ongunstige plaats is voor de beoogde natuurontwikkeling doet hier, ongeacht of dit juist is, niet aan af, omdat dit niet maakt dat in deze polder geen mogelijkheden bestaan om de beoogde natuur te ontwikkelen.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen stellen dat zij door de voorlopige aanwijzing ten onrechte worden beperkt in door hen voorgenomen werkzaamheden en ontwikkelingen, zoals de ontwikkeling van windmolens en dat deze gevolgen bij het nemen van het besluit ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten.
6.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, ECLI:EU:C:2000:600, punten 16 en 25; www.curia.europa.eu). Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat dit anders is voor een voorlopige aanwijzing, nu het doel van een dergelijke aanwijzing is om een gebied tijdig de bescherming die aan dat gebied toekomt op grond van de Habitatrichtlijn te bieden.
Gelet hierop heeft naar het oordeel van de Afdeling de staatssecretaris terecht eventuele negatieve gevolgen voor de voormelde ontwikkelingen niet betrokken bij het nemen van het bestreden besluit. Het betoog faalt
7. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen stellen dat de dringende noodzaak die vereist is om het gebied op grond van artikel 12 van Pro de Nbw 1998 voorlopig aan te wijzen, ontbreekt. Zij stellen dat het gebied thans geen natuurwaarden kent die bescherming behoeven op grond van de Nbw 1998 en er geen acute bedreigingen bestaan die de beoogde natuurontwikkeling in gevaar kunnen brengen. Dit gebied zonder bestaande natuurwaarden leent zich volgens hen dan ook niet voor een voorlopige aanwijzing. In dit verband stellen [appellant sub 2] en anderen dat de voorlopige aanwijzing van het gebied prematuur is en dat andere procedures, zoals de vaststelling van het Rijksinpassingsplan, hadden moeten worden afgewacht.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juli 2014, zaak nr. 201305393/1/R2) mag zogeheten ‘nieuwe natuur’, gebieden waar de natuurwaarden waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen niet voorkomen, maar wel kunnen worden ontwikkeld, binnen de begrenzing van het gebied worden opgenomen. Er bestaat gezien de doelstelling om tijdig bescherming te bieden geen aanleiding voor het oordeel dat dit anders is voor een voorlopige aanwijzing, mits hiervoor dringende noodzaak bestaat.
7.2. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 12 van Pro de Nbw 1998 (Kamerstukken II 1993/1994,23 580, nr. 3, p. 64), staat dat van dringende noodzaak sprake zal zijn als gerede vrees voor aantasting bestaat. Hieruit volgt dat de enkele vrees dat handelingen worden verricht die het gebied kunnen aantasten voordat het gebied is aangewezen niet volstaat om een gebied voorlopig aan te mogen wijzen, maar dat deze vrees op enige wijze dient te worden geconcretiseerd. Gelet op de noodzaak om het te beschermen gebied in dit geval ook daadwerkelijk veilig te stellen, hoeft, zoals de staatssecretaris stelt, niet te worden gewezen op een concrete activiteit die dreigt aan te vangen en waardoor het gebied geheel of gedeeltelijk ongeschikt wordt voor de te ontwikkelen instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied "Westerschelde en Saefthinge". Er dient echter wel inzicht te worden gegeven in mogelijke concrete handelingen die de ontwikkeling van natuur kunnen belemmeren.
7.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de staatssecretaris dringende noodzaak aanwezig heeft geacht vanwege de grote maatschappelijke onrust die de voorgenomen ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder heeft veroorzaakt en omdat de huidige eigenaar en gebruikers van de polder zich verzetten tegen de voorgenomen ontpoldering. Gelet hierop vreest de staatssecretaris dat feitelijke handelingen in en rond het gebied worden verricht die de realisering van de voorziene natuur zullen bemoeilijken. Verder heeft de staatssecretaris gewezen op de unieke ligging van de polder voor de ontwikkeling van de beoogde natuur en op het voorzorgsbeginsel op grond waarvan de natuurontwikkeling dient te worden veiliggesteld.
Naar het oordeel van de Afdeling wordt met de enkele vrees voor handelingen die de ontwikkeling van natuurwaarden in de Hertogin Hedwigepolder als deelgebied van het Natura 2000-gebied "Westerschelde & Saefthinge" kunnen bemoeilijken geen inzicht gegeven in mogelijke concrete handelingen die de ontwikkeling van dergelijke natuur kunnen belemmeren. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee de motivering van de dringende noodzaak die vereist is om het gebied voorlopig aan te wijzen, niet onderbouwd met objectieve feiten of omstandigheden. De motivering van het besluit is derhalve in zoverre gebrekkig.
Conclusie, bestuurlijke lus en proceskosten
8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de staatssecretaris op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
8.1. De staatssecretaris dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3 alsnog afdoende te motiveren dat sprake is van een dringende noodzaak om de Hertogin Hedwigepolder voorlopig aan te wijzen als Habitatrichtlijngebied, dan wel een ander besluit te nemen.
8.2. Naar aanleiding van het vorenstaande dient de staatssecretaris het besluit te heroverwegen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
9. Ten aanzien van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] en anderen zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Ten aanzien van [partij] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ingediend door [partij], ongegrond;
II. draagt de staatssecretaris van Economische Zaken op om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit te herstellen door:
hetzij, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 7.3, afdoende te motiveren dat sprake is van een dringende noodzaak om de Hertogin Hedwigepolder voorlopig aan te wijzen als Habitatrichtlijngebied,
hetzij een ander besluit te nemen, alsmede de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2015
723.