Uitspraak
201406159/1/A3.
Datum uitspraak: 17 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juni 2014 in zaak nr. 12/4839 in het geding tussen:
RTL
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2010 heeft de minister een verzoek van RTL om openbaarmaking van informatie afgewezen.
Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft de minister opnieuw op het daartegen door RTL gemaakte bezwaar beslist door bepaalde gegevens alsnog te verstrekken en het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren.
Bij uitspraak van 12 juni 2014 heeft de rechtbank het door RTL daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RTL hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
RTL heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), om mede op de grondslag van de stukken, waarvan openbaarmaking is geweigerd, uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2015, waar RTL, vertegenwoordigd door R.J.E. Vleugels, juridisch adviseur, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.W.Th. Berg, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door verzoeker verzochte vorm, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…];
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…];
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
Ingevolge artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: Kwzi) meldt de zorgaanbieder aan de ingevolge artikel 8 met Pro het toezicht belaste ambtenaar onverwijld iedere calamiteit die in de instelling heeft plaatsgevonden.
Ingevolge artikel 7, derde lid, zijn de met het toezicht belaste ambtenaren, voor zover dat voor de vervulling van hun taak noodzakelijk is en in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Awb, bevoegd tot inzage van de patiëntendossiers. Voor zover de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding van het dossier verplicht is, geldt gelijke verplichting voor de betrokken ambtenaar.
Ingevolge artikel 7:454, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) richt de hulpverlener een dossier in met betrekking tot de behandeling van de patiënt. Hij houdt in het dossier aantekening van de gegevens omtrent de gezondheid van de patiënt en de te diens aanzien uitgevoerde verrichtingen en neemt andere stukken, bevattende zodanige gegevens, daarin op, een en ander voor zover dit voor een goede hulpverlening aan hem noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 7:457, eerste lid, draagt de hulpverlener, onverminderd het bepaalde in artikel 448, derde lid, tweede volzin, zorg dat aan anderen dan de patiënt geen inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt dan met toestemming van de patiënt. Indien verstrekking plaatsvindt, geschiedt deze slechts voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van een ander niet wordt geschaad. De verstrekking kan geschieden zonder inachtneming van de beperkingen, bedoeld in de voorgaande volzinnen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht.
Ingevolge artikel 7:458, eerste lid, kunnen in afwijking van het bepaalde in artikel 457, eerste lid, zonder toestemming van de patiënt ten behoeve van statistiek of wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de volksgezondheid aan een ander desgevraagd inlichtingen over de patiënt of inzage in de bescheiden, bedoeld in artikel 454, worden verstrekt indien:
a. het vragen van toestemming in redelijkheid niet mogelijk is en met betrekking tot de uitvoering van het onderzoek is voorzien in zodanige waarborgen, dat de persoonlijke levenssfeer van de patiënt niet onevenredig wordt geschaad, of
b. het vragen van toestemming, gelet op de aard en het doel van het onderzoek, in redelijkheid niet kan worden verlangd en de hulpverlener zorg heeft gedragen dat de gegevens in zodanige vorm worden verstrekt dat herleiding tot individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt voorkomen.
2. Bij brief van 4 februari 2010 heeft RTL op grond van de Wob de minister verzocht om informatie openbaar te maken inzake meldingen over calamiteiten en overige meldingen over overlijdensgevallen in ziekenhuizen,
die bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: IGZ) in de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009 zijn gedaan, onder anonimisering van patiëntgegevens. RTL wenst de verzochte informatie verstrekt te krijgen in de vorm van een kopie van een deelverzameling van de velden van relevante databestanden. Zij wenst onder meer de volgende informatie te ontvangen: de naam en afdeling van het betrokken ziekenhuis, de inhoud van de melding, het samenvattende eindoordeel over de melding van de IGZ, de afdoening van de melding door de IGZ en de reactie van de IGZ naar de melder.
3. Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft de minister alsnog documenten met betrekking tot 243 meldingen openbaar gemaakt. Van elke melding heeft de minister een schermafdruk van het meldingsscherm in het door de IGZ gebruikte registratiesysteem verstrekt, onder weglakking van alle gegevens in de kolommen ‘Werkproces’, ‘Ingevoerd door’ en ‘Verantwoordelijke’ en van bepaalde gegevens in het activiteitenoverzicht. In het registratiesysteem kan ter zake van elke melding vanuit het meldingsscherm worden doorgeklikt naar catalogi. Gegevens uit de door RTL relevant geachte catalogi heeft de minister opgenomen in documenten, gerubriceerd in kolommen. Met de verstrekking van deze documenten aan RTL heeft de minister de gegevens in de kolommen ‘Nummer’, ‘Dossier werkproces’, ‘Ontvangstdatum’, ‘Type melding’, ‘Sluiting werkproces’, ‘Programma’, ‘Geslacht patiënt’, ‘Leeftijdscategorie patiënt’, ‘Letsel’, ‘Typering 1 tot en met 7’ en ‘Datum gebeurtenis’ openbaar gemaakt. Van de gegevens in de kolommen ‘Zoekkenmerken melding’, ‘Beschrijving melding’ en ‘Betrokkene 1 tot en met 5’ heeft de minister openbaarmaking geweigerd. Aan de weigering bepaalde gegevens openbaar te maken heeft de minister artikel 7, derde lid, van de Kwzi en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob ten grondslag gelegd.
4. RTL betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte artikel 7, derde lid, van de Kwzi bij de besluitvorming op het verzoek heeft betrokken. De in die bepaling neergelegde afgeleide geheimhoudingsplicht heeft betrekking op inzage in het medisch dossier of op het verkrijgen van informatie over patiënten. Daartoe strekt het verzoek echter niet. Er is slechts verzocht om bepaalde, niet tot de betrokken patiënten herleidbare gegevens, aldus RTL.
4.1. De minister heeft krachtens artikel 7, derde lid, van de Kwzi geweigerd medische gegevens uit patiëntendossiers die in de activiteitenoverzichten zelf en in de kolommen ‘Zoekkenmerken melding’, ‘Beschrijving melding’ en ‘Werkproces’ zijn vermeld openbaar te maken, omdat deze gegevens onder de in die bepaling neergelegde geheimhoudingsregeling vallen en deze regeling aan de Wob derogeert.
Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201305503/1/A3), wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen, indien deze zijn neergelegd in een formele wet en indien de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Dat laatste is het geval indien de regeling ertoe strekt te voorkomen dat door toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet. De in artikel 7, derde lid, van de Kwzi vervatte verplichting van met het toezicht belaste ambtenaren tot geheimhouding van gegevens uit patiëntendossiers hangt samen met de in artikel 7:457, eerste lid, van het BW neergelegde geheimhoudingsplicht van de hulpverlener. In de uitspraak van 17 juni 2015 in zaak nr. 201403105/1/A3 heeft de Afdeling overwogen dat de artikelen 7:457 en 7:458 van het BW een bijzondere openbaarmakingsregeling bevatten met een uitputtend karakter, die voorgaat op de Wob. Dit geldt ook voor artikel 7, derde lid, van de Kwzi. Steun hiervoor valt te vinden in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken I 2008/09, 31 122, C, blz. 11). De rechtbank is de minister derhalve terecht gevolgd in diens standpunt dat, voor zover artikel 7, derde lid, van de Kwzi tot geheimhouding verplicht van medische patiëntgegevens ter zake waarvan voor de betrokken hulpverlener een geheimhoudingsplicht geldt, deze bepaling voorgaat op de Wob.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde stukken en is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de activiteitenoverzichten zelf en voormelde kolommen gegevens bevatten die onder de in artikel 7:457, eerste lid, van het BW neergelegde geheimhoudingsplicht vallen. Uit artikel 7, derde lid, van de Kwzi volgt dat de minister dientengevolge ook tot geheimhouding van deze gegevens gehouden is. Dat RTL, naar zij stelt, heeft verzocht om gegevens die niet tot de betrokken patiënten zijn te herleiden, maakt dat niet anders, nu de in de artikelen 7:457 en 7:458 van het BW neergelegde regeling in zoverre geen uitzondering toelaat en RTL zich niet heeft beroepen op de uitzonderingen die wel in deze bepalingen zijn opgenomen. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de minister gelet op artikel 7, derde lid, van de Kwzi openbaarmaking van de desbetreffende gegevens diende te weigeren.
Het betoog faalt.
5. RTL betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de jurisprudentie volgt dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob betrekking heeft op de methoden en technieken die bij inspectie, controle en toezicht worden gehanteerd en niet op de daarop gebaseerde bevindingen. Nu haar verzoek betrekking heeft op de bevindingen van de IGZ over de gedane meldingen, heeft de minister deze weigeringsgrond niet mogen toepassen, aldus RTL.
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat de minister in redelijkheid krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob openbaarmaking heeft kunnen weigeren van de gegevens die afkomstig zijn van de melder en vermeld zijn in de activiteitenoverzichten zelf en in de kolommen ‘Zoekkenmerken melding’, ‘Beschrijving melding’ en ‘Werkproces’, omdat bij openbaarmaking van die gegevens de vertrouwensrelatie met de zorginstellingen op het spel komt te staan en de minister in redelijkheid het algemeen belang van een goed werkende inspectie zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 april 2011 in zaak nr. 201008171/1/H3), kan openbaarmaking van informatie met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht worden geweigerd, indien als gevolg van die openbaarmaking een bestuursorgaan diens toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen. Anders dan RTL betoogt, volgt dus niet uit de jurisprudentie dat de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob slechts betrekking heeft op de vertrouwelijkheid van de door een bestuursorgaan bij de inspectie, controle of toezicht gebruikte methoden en technieken. Nu RTL in hoger beroep overigens het oordeel van de rechtbank dat de minister in redelijkheid krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob openbaarmaking van de hiervoor genoemde gegevens heeft kunnen weigeren, niet heeft bestreden, faalt het betoog.
6. RTL betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister in redelijkheid krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaarmaking van de namen van de ziekenhuizen heeft kunnen weigeren. Zorgconsumenten hebben recht op informatie over medische missers in ziekenhuizen, zodat het belang van openbaarmaking zwaarder had moeten wegen, aldus RTL.
6.1. Ter zitting heeft de minister de weigering om de namen van ziekenhuizen openbaar te maken aldus toegelicht dat openbaarmaking van de namen van de ziekenhuizen die hun wettelijke meldingsplicht hebben nageleefd kan leiden tot onevenredige benadeling van deze ziekenhuizen ten opzichte van ziekenhuizen die calamiteiten niet hebben gemeld. Daartoe heeft de minister er op gewezen dat in de praktijk ziekenhuizen, hoewel daartoe wettelijk verplicht, veelvuldig calamiteiten niet melden. Hierdoor zou bij openbaarmaking van de namen van de ziekenhuizen die een calamiteit wel hebben gemeld, de conclusie kunnen worden getrokken dat de zorgverlening in dat ziekenhuis van mindere kwaliteit is. Daarentegen zou ter zake van ziekenhuizen waarvan de naam niet wordt genoemd kunnen worden geconcludeerd dat daar geen calamiteit heeft plaatsgevonden en de zorgverlening derhalve van een betere kwaliteit is. Gelet op de structurele ondermelding van calamiteiten behoeft geen van beide conclusies juist te zijn. In het licht van deze omstandigheden heeft de minister krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd de namen van ziekenhuizen openbaar te maken. Voor zover de minister in het verlengde hiervan eveneens openbaarmaking van de namen van beroepsbeoefenaren in die ziekenhuizen heeft geweigerd, wordt overwogen dat die weigering in hoger beroep niet voorligt nu RTL ter zitting heeft verklaard dat niet is verzocht om openbaarmaking van die namen.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht aannemelijk heeft geacht dat wegens de, door de minister gestelde en door RTL niet betwiste, structurele ondermelding van calamiteiten bij openbaarmaking van de namen van ziekenhuizen ten onrechte een negatief beeld kan ontstaan van bepaalde ziekenhuizen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling evenwel van oordeel dat de minister het belang van deze ziekenhuizen in redelijkheid niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het algemeen belang bij openbaarmaking. Het melden van calamiteiten door ziekenhuizen is een wettelijke verplichting. In de omstandigheid dat ziekenhuizen die verplichting niet altijd naleven en volgens de minister bij openbaarmaking van hun namen daartoe nog minder bereid zullen zijn, heeft de minister ten onrechte grond gezien om openbaarmaking te weigeren. Hiertoe is van belang dat de minister door het inzetten van instrumenten op het gebied van inspectie, controle en toezicht naleving van de wettelijke meldingsplicht kan bevorderen. Voorts kan de minister bij openbaarmaking van de namen van ziekenhuizen het probleem van structurele ondermelding benadrukken en hiermee mogelijke benadeling van ziekenhuizen voorkomen of beperken. Tenslotte is van belang dat onderzoek door de inspectie naar aanleiding van een melding lang niet altijd leidt tot de conclusie dat sprake is van medisch falen. Ook dat kunnen de minister en eventueel de betrokken ziekenhuizen onder de aandacht brengen. Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat aan het belang van ziekenhuizen om niet te worden benadeeld door openbaarmaking van hun namen, bij de te verrichten belangenafweging doorslaggevend gewicht behoort toe te komen. De rechtbank is dan ook ten onrechte niet tot het oordeel gekomen dat de minister de openbaarmaking van de namen van ziekenhuizen in redelijkheid niet krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft kunnen weigeren.
Het betoog slaagt.
6.2. Voor de volledigheid merkt de Afdeling op dat, voor zover de minister de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob eveneens heeft ingeroepen ter zake van de medische gegevens die in de activiteitenoverzichten zelf en in de kolommen ‘Zoekkenmerken melding’, ‘Beschrijving melding’ en ‘Werkproces’ zijn vermeld, reeds uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat gelet op artikel 7, derde lid, van de Kwzi openbaarmaking van die gegevens diende te worden geweigerd.
7. RTL betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister niet hoefde te voldoen aan haar subsidiaire verzoek om de verzochte informatie op ontkoppelde wijze te verstrekken. De rechtbank heeft ten onrechte het eerder door de minister in de besluitvorming gehanteerde argument dat verstrekking van de verzochte informatie wegens de bewerkelijkheid ervan niet mogelijk is laten meewegen, nu de minister dat argument nadien heeft laten vallen. Niet aannemelijk is gemaakt dat verstrekking in de subsidiair verzochte vorm niet mogelijk is, aldus RTL.
7.1. RTL heeft de minister subsidiair verzocht om de gevraagde informatie ontkoppeld te verstrekken, dat wil zeggen op zodanige wijze dat geen verband kan worden gelegd tussen de verschillende gegevens.
Voor zover de gevraagde informatie medische gegevens betreft die onder de in artikel 7, derde lid, van de Kwzi neergelegde afgeleide geheimhoudingsplicht vallen, geldt dat die bepaling ook aan openbaarmaking van de gegevens op ontkoppelde wijze in de weg staat.
Voor zover het om andersoortige gegevens gaat, geldt dat de minister blijkens de aangevallen uitspraak ter zitting bij de rechtbank heeft betwist dat verstrekking van de gegevens op ontkoppelde wijze met een redelijke mate van inspanning mogelijk is, gelet op de wijze waarop de gegevens in het registratiesysteem zijn verwerkt. In het licht hiervan is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de minister niet aan het subsidiaire verzoek van RTL hoefde te voldoen, nu de minister in het kader van de Wob niet verplicht is gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde stukken, is de Afdeling van oordeel dat verstrekking van de verzochte gegevens op de door RTL ter zitting geschetste ontkoppelde wijze neerkomt op vervaardiging van nieuwe documenten. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 5 juni 2013 in zaak nr. 201204362/1/A3) de Wob daartoe niet verplicht en de minister derhalve niet aan het subsidiaire verzoek hoefde te voldoen.
Het betoog faalt.
8. Hetgeen RTL overigens heeft betoogd, heeft betrekking op het gehele besluitvormingsproces met betrekking tot het verzoek en de volgens RTL gebrekkige wijze waarop de IGZ uitvoering geeft aan de Archiefwet. Thans in hoger beroep ligt evenwel uitsluitend de rechtmatigheid van het door de rechtbank gegeven oordeel over het besluit van 16 augustus 2012 voor. Deze betogen dienen derhalve buiten beschouwing te worden gelaten.
9. Uit hetgeen in 6.1. is overwogen volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van 16 augustus 2012 in stand heeft gelaten ter zake van de weigering om de namen van ziekenhuizen openbaar te maken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2012 alsnog gegrond verklaren en dat besluit in zoverre vernietigen. De Afdeling zal de minister opdragen de namen van ziekenhuizen ter zake waarvan meldingen over calamiteiten en overige meldingen over overlijdensgevallen bij de IGZ in de periode van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009 zijn gedaan, alsnog aan RTL openbaar te maken.
10. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juni 2014 in zaak nr. 12/4839, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 16 augustus 2012 in stand heeft gelaten ter zake van de weigering om de namen van ziekenhuizen openbaar te maken;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt in zoverre voormeld besluit van 16 augustus 2012, kenmerk DWJZ-2010000535;
V. draagt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak de namen van ziekenhuizen, als nader omschreven in overweging 9, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V. openbaar te maken;
VI. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 803,00 (zegge: achthonderddrie euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier.
w.g. Borman w.g. Beerse
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2015
434.