Uitspraak
201403685/1/A2.
Datum uitspraak: 1 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland (hierna: de stichting), gevestigd te Grootebroek, gemeente Stede Broec,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2012 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een verzoek van de stichting Pierre Bayle Academie (hierna: Pierre Bayle Academie) om een protestants-christelijk/rooms-katholiek/algemeen bijzonder scholengemeenschap voor mavo, havo en vwo te Hoorn voor bekostiging in aanmerking te brengen, afgewezen.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft de staatssecretaris het door Pierre Bayle Academie daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 augustus 2013, in zaak nr. 201300584/1/A2 heeft de Afdeling het door Pierre Bayle Academie hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 december 2012 vernietigd.
Bij besluit van 13 november 2013 heeft de staatssecretaris het door Pierre Bayle Academie gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de scholengemeenschap alsnog voor bekostiging in aanmerking gebracht met ingang van het schooljaar waarop voor de school passende huisvesting beschikbaar is.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Pierre Bayle Academie heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A.F. Haneveer, advocaat te Woerden, bijgestaan door drs. H. Rak en C.A van Bergeijk, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, bijgestaan door E. Luinge, zijn verschenen. Voorts is Pierre Bayle Academie, vertegenwoordigd door mr. W.E. Pors, advocaat te Den Haag, verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid geschiedt de bekendmaking van het besluit op een andere geschikte wijze, indien zij niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid.
Ingevolge artikel 6:7 bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 6:11 blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) brengt de minister een school waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze, gelet op de belangstelling voor de desbetreffende schoolsoort, de verlangde richting en het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, onder meer verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zal worden bezocht door ten minste:
a. 390 leerlingen, wat een school voor voorbereidend wetenschappelijk onderwijs betreft;
b. 325 leerlingen, wat een school en 130 leerlingen wat een afdeling voor hoger algemeen voortgezet onderwijs betreft;
c. 260 leerlingen, wat een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs betreft;
d. en e. […];
voor bekostiging in aanmerking.
Ingevolge het tweede lid wordt een scholengemeenschap die twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen omvat, in ieder geval voor bekostiging in aanmerking gebracht indien op dezelfde manier als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk van de samenstellende scholen ten minste drie kwart zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
Ingevolge het vijfde lid worden onverminderd artikel 3:41 van de Awb de besluiten, bedoeld in het eerste, tweede en vierde lid, gepubliceerd in de Staatscourant.
Ingevolge artikel 66, eerste lid, kan het bevoegd gezag bij de minister een aanvraag indienen om een school of scholengemeenschap voor bekostiging in aanmerking te brengen. De aanvraag wordt ingediend voor 1 november.
Ingevolge het tweede lid vermeldt elke aanvraag de schoolsoorten, de verlangde richting en de plaats van vestiging van de school of scholengemeenschap en gaat deze vergezeld van een prognose over de te verwachten omvang.
Ingevolge artikel 76 worden bij ministeriële regeling nadere voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van deze afdeling.
Bij de Regeling voorzieningenplanning VO (hierna: de Regeling) is uitvoering gegeven aan onder meer voormeld artikel 76 van de WVO.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt de methodiek voor het opstellen van de leerlingenprognose die voor stichting van een school, scholengemeenschap of afdeling vereist is op grond van de artikel 65, eerste en tweede lid, van de WVO, vastgesteld overeenkomstig bijlage 1.
Ingevolge bijlage 1 van de Regeling (hierna: bijlage 1) wordt onder voedingsgebied school of scholengemeenschap verstaan: het voedingsgebied voor een school of scholengemeenschap met inbegrip van de daarbij aangevraagde vbo-afdelingen, bestaat uit de viercijferige postcodegebieden die geheel of gedeeltelijk binnen 10 kilometer hemelsbreed gemeten vanaf het vestigingsadres van de bestaande of de nieuw te stichten school vallen; bij ontbreken van een vestigingsadres wordt uitgegaan van het centrum (bevolkingszwaartepunt) van de wijk waar de school wordt gesticht. Daarbij wordt de meest recente wijkindeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek gehanteerd (thans de Wijk-en buurtkaart 2006).
Ingevolge bijlage 1 wordt de leerlingenprognose berekend aan de hand van de formule E-F=G. Daarbij staat de factor E voor het bruto potentieel aantal leerlingen, de factor F voor het deel van het bruto potentieel van de betrokken gemeente dat valt in het voedingsgebied van een bestaande school of afdeling van dezelfde soort en richting, en de factor G voor het netto potentieel aantal leerlingen. Het totale potentieel voor de nieuwe school is de optelling van de netto potentiëlen over het voedingsgebied. Het totale potentieel moet gelijk zijn aan of groter zijn dan het aantal leerlingen per schoolsoort of afdeling als bedoeld in artikel 65, eerste en tweede lid, of artikel 68, eerste lid, van de wet.
2. Door de stichting wordt het Martinuscollege te Grootebroek in stand gehouden.
3. De Afdeling stelt allereerst aan de orde of de stichting tijdig beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 13 november 2013.
3.1. Dit besluit, waarin de staatssecretaris heeft besloten om de scholengemeenschap alsnog voor bekostiging in aanmerking te brengen, is een op aanvraag genomen besluit. Een dergelijk besluit dient op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bekend te worden gemaakt aan de aanvrager. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 februari 2011 in zaak nr. 201007006/2/H2) vormt deze toezending de bekendmaking die ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb bepalend is voor de aanvang van de termijn. Vaststaat dat het besluit van 13 november 2013 op dezelfde dag aan de aanvrager Pierre Bayle Academie is toegezonden en aldus op de in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Gelet hierop is de termijn voor het instellen van beroep tegen dit besluit aangevangen op 14 november 2013, de dag na die waarop het besluit door verzending is bekendgemaakt aan de aanvrager, en liep deze tot en met 27 december 2013. Het beroepschrift van de stichting, dat dateert van 1 mei 2014 en is ontvangen door de Afdeling op 2 mei 2014, is buiten de termijn ingediend. De latere publicatie in de Staatscourant van 31 maart 2014, nr. 8950 kan daaraan niet afdoen, nu in artikel 65, vijfde lid, van de WVO is bepaald dat onverminderd artikel 3:41 van de Awb, bekostigingsbesluiten worden gepubliceerd in de Staatscourant. De bekendmakingsdatum die voortvloeit uit artikel 3:41, eerste lid, van de Awb, is derhalve bepalend.
3.2. De stichting heeft ter zitting met betrekking tot de ontvankelijkheid van haar beroep aangevoerd dat in de publicatie de datum waarop de staatssecretaris het besluit heeft genomen niet is vermeld, dat de memorie van toelichting bij de WVO publicatie van het besluit voorschrijft met het oog op de mogelijkheid van bezwaar en beroep en dat de publicatie geruime tijd na het nemen van het oorspronkelijke besluit heeft plaatsgevonden.
3.3. In de toelichting op artikel 65, vijfde lid, van de WVO (Kamerstukken II 2007/08, 31 310, nr. 3, blz. 28) is het volgende vermeld: "In de huidige situatie blijkt de beslissing van de minister om een school voor bekostiging in aanmerking te brengen uit de vermelding in het Plan van Scholen. Met dit wetsvoorstel komt een einde aan het Plan van Scholen. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Omliggende scholen kunnen weliswaar belanghebbend zijn bij besluiten als bedoeld in het eerste en vierde lid, maar deze besluiten zijn niet tot hen gericht en hoeven dan ook niet aan hen te worden toegezonden of uitgereikt. Om deze scholen toch kennis te kunnen laten nemen van de genomen besluiten, mede met het oog op de mogelijkheid van bezwaar en beroep, wordt in het vijfde lid bepaald dat besluiten (tevens) gepubliceerd worden in de Staatscourant". Uit deze passage valt af te leiden dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat de bekendmaking van het besluit aan de aanvrager en de publicatie in de Staatscourant tegelijkertijd zouden plaatsvinden om omliggende scholen in staat te stellen daartegen bezwaar te maken en beroep in te stellen. Blijkens het verhandelde ter zitting is dit ook het beleid van de staatssecretaris, maar is daar in dit geval geen gevolg aan gegeven. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat uit de publicatie van het besluit niet blijkt dat deze eerst na ommekomst van de beroepstermijn heeft plaatsgevonden en bovendien een rechtsmiddelenclausule ontbrak, mocht de stichting er van uitgaan dat in dit geval de zeswekentermijn van artikel 6:7 van de Awb van toepassing was. Derhalve kan de termijnoverschrijding niet aan de stichting worden toegerekend en moet haar beroep ontvankelijk worden geacht.
4. De stichting betoogt dat de staatssecretaris bij het besluit van 13 november 2013 ten onrechte de scholengemeenschap te Hoorn wat betreft de schoolsoort mavo voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht. De stichting voert daartoe aan dat postcodegebied 1671 (Medemblik) voor de richtingen rooms-katholiek en protestants-christelijk niet kan worden gerekend tot het voedingsgebied van de Pierre Bayle Academie, omdat een deel van dat postcodegebied valt binnen 10 kilometer hemelsbreed gemeten vanaf het Martinuscollege, dat uitgaat van de richtingen rooms-katholiek en protestants-christelijk. Ter nadere motivering verwijst de stichting naar een kaart, verkregen met behulp van een geografisch informatie systeem, waarop is aangegeven welk deel van het gebied binnen een straal van 10 kilometer rond het Martinuscollege valt. Ingeval dat postcodegebied niet behoort tot het voedingsgebied van de Pierre Bayle Academie voor wat betreft de richtingen rooms-katholiek en protestants-christelijk, voldoet de schoolsoort mavo niet meer aan de stichtingsnorm van 195 leerlingen, aldus de stichting.
4.1. De staatssecretaris heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de stichting dit terecht naar voren heeft gebracht. De staatssecretaris heeft ter zitting nader toegelicht dat naar aanleiding van het beroepschrift van de stichting, met toepassing van een meer recente, verfijndere methode, opnieuw is bezien of postcodegebied 1671 terecht is gerekend tot het voedingsgebied van de Pierre Bayle Academie. Deze methode is beschreven in de uitspraak van 19 maart 2014, in zaak nr. 201307859/1/A2. Uit de aldus door de staatssecretaris verkregen gegevens en uit de door de stichting in beroep overgelegde kaart blijkt dat een deel van postcodegebied 1671 zich bevindt binnen 10 kilometer hemelsbreed gemeten vanaf het vestigingsadres van het Martinuscollege, aldus de staatssecretaris.
4.2. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid en nauwkeurigheid van deze door de staatssecretaris gehanteerde verfijndere methode en stelt vast dat de uitkomst daarvan een zuiverder toepassing van de 10 kilometer maatstaf vormt. Dat, zoals Pierre Bayle Academie stelt, de afstand tussen het dichtstbijzijnde adres binnen het postcodegebied 1671 en het Martinuscollege meer dan 10 kilometer bedraagt en slechts een zeer klein deel van het postcodegebied volgens deze methode binnen het voedingsgebied van het Martinuscollege valt, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel. Uit de formule en de definitie van "voedingsgebied" in bijlage 1, in combinatie met de berekeningsmethode bij indirecte meting, volgt dat de viercijferige postcodegebieden die geheel of gedeeltelijk binnen 10 kilometer hemelsbreed gemeten vanaf het vestigingsadres van een bestaande school vallen, in de prognose voor een te stichten school in het geheel niet meetellen, ook al is slechts een gering deel van die postcodes binnen de 10 kilometer gelegen en ook al bevindt zich in dat deel geen huisadres. Onder verwijzing naar de uitspraak van 20 februari 2013 in zaak nr. 201205921/1/A2 en naar bovengenoemde uitspraak van 19 maart 2014 overweegt de Afdeling voorts dat de formule in bijlage 1 dwingend is geformuleerd en deze noch enige andere bepaling van de Regeling ruimte laat voor correctie in geval van een - naar gesteld - onredelijke uitkomst.
Nu niet in geschil is dat de schoolsoort mavo, ingeval postcodegebied 1671 niet behoort tot het voedingsgebied van de Pierre Bayle Academie wat de richtingen rooms-katholiek en protestants-christelijk betreft, niet voldoet aan de stichtingsnorm van 195 leerlingen, heeft de stichting terecht betoogd dat de staatssecretaris bij het besluit van 13 november 2013 ten onrechte de onder de Pierre Bayle Academie ressorterende scholengemeenschap te Hoorn wat betreft deze schoolsoort mavo voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht.
Het betoog slaagt.
5. De stichting betoogt verder dat de staatssecretaris niet heeft onderkend dat ingeval wordt uitgegaan van het reële belangstellingspercentage van 5,25, zoals dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar, voor de richting algemeen bijzonder in plaats van het toegepaste percentage van 16, alleen de schoolsoort havo nog voldoet aan de vereiste norm.
5.1. Uit bijlage 1, onder "Berekeningsmethodiek bij indirecte meting" volgt dat het deelnamepercentage van de verlangde richting voor de betrokken gemeente moet worden ontleend aan de meest recente publicatie ‘Verdeling naar richting in het Basisonderwijs’. De staatssecretaris heeft in het verweerschrift nader toegelicht dat nu de aanvraag van Pierre Bayle Academie is ingediend vóór 1 november 2011, de publicatie ‘Verdeling naar richting in het Basisonderwijs 2011’ is gebruikt voor de berekening van het leerlingenpotentieel, waarin wordt uitgegaan van het schooljaar 2010/2011, met als peildatum 1 oktober 2010. Uit deze publicatie blijkt dat het belangstellingspercentage voor de algemeen bijzondere richting 16 bedraagt. De staatssecretaris heeft ter zitting nader toegelicht dat hij bij zijn besluitvorming de belangstellingspercentages uit het schooljaar voorafgaand aan het jaar betrekt, omdat hij is gebonden aan de jaarcyclus en omdat hij de aanvragen die binnenkomen in een bepaald jaar gelijktijdig en gelijkelijk wil beoordelen. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen en hoefde, anders dan de stichting betoogt, niet uit te gaan van het reële belangstellingspercentage zoals dat gold ten tijde van het besluit op bezwaar.
Het betoog faalt.
6. Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 november 2013 dient wegens strijd met 65, eerste en tweede lid, van de WVO te worden vernietigd, voor zover de staatssecretaris de schoolsoort mavo voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit.
7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 13 november 2013, kenmerk DUO/OND-2013/54475M, voor zover de staatssecretaris de schoolsoort mavo voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht;
III. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de stichting Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Drupsteen w.g. Van Zanten
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2015
97-680