Uitspraak
201410559/1/R6.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Tilburg,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Tilburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Blaak Oost 2007, 1e herziening (Thornerbeek 13)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2015, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door G.L.J.G. Sperber en ing. P. Glerum, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting als partij gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. P.L.J.M. van Dun, advocaat te Tilburg.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan maakt de realisatie mogelijk van 16 zorgappartementen op het perceel Thornerbeek 13 te Tilburg. [appellant] en anderen wonen in de directe omgeving van het plangebied. [belanghebbende] is de ontwikkelaar van het project. Na realisering zullen de appartementen worden verkocht aan een woningcorporatie en vervolgens worden verhuurd aan de Stichting de Zevenhoek.
3. [appellant] en anderen betogen dat het besluit is genomen in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij voeren daartoe aan dat het besluit tot stand is gekomen door beïnvloeding van de besluitvorming door een ambtenaar van de gemeente, die als ouder van één van de toekomstige bewoners van de zorgwoningen betrokken is bij het bouwproject. Deze ambtenaar heeft bij de gemeente interne e-mailberichten naar collega’s verzonden om overleg over het project mogelijk te maken en uit enkele berichten blijkt dat ook daadwerkelijk overleg is gevoerd met andere gemeenteambtenaren. Bovendien is medewerking aan gelijksoortige projecten telkens op goede gronden geweigerd, waaruit volgt dat de bemoeienis van de bedoelde ambtenaar ten behoeve van dit project doorslaggevend moet zijn geweest, aldus [appellant] en anderen.
3.1. De raad stelt dat één van de initiatiefnemers weliswaar op het gemeentehuis werkzaam is, maar niet is betrokken bij de besluitvorming in de ruimtelijke ordening en op de afdeling Ruimte. Bovendien blijkt uit de e-mailberichten waarnaar [appellant] en anderen verwijzen niet dat sprake is geweest van beïnvloeding van de raad. In de berichten wordt slechts over overleg gesproken. De betrokken ambtenaar heeft zich daarbij steeds als vertegenwoordiger van de initiatiefnemer, de Stichting de Zevenhoek, gepresenteerd. Het is bovendien niet ongebruikelijk dat door en met ambtenaren overleg wordt gepleegd over particuliere initiatieven, aldus de raad.
3.2. Ingevolge artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden.
3.3. Vast staat dat de betrokken ambtenaar een aantal e-mailberichten heeft verstuurd aan collega’s met het doel over het project in overleg te treden dan wel te blijven. Ter zitting heeft de raad bevestigd dat deze ambtenaar niet werkzaam is bij de afdeling Ruimte van de gemeente waar de besluitvorming over het besluit is voorbereid. Voorts blijkt uit de berichten waarnaar [appellant] en anderen verwijzen dat hij zich daarin niet als ambtenaar maar als particulier belanghebbende heeft opgesteld en in die rol heeft verzocht om informerend overleg. De Afdeling ziet daarom in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat artikel 2:4, tweede lid, van de Awb is geschonden. Het enkele feit dat aan andere initiatieven geen medewerking is verleend, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang dat die initiatieven, anders dan [appellant] en anderen stellen, niet vergelijkbaar zijn, zoals hierna aan de orde komt in 8.1. Het betoog faalt.
4. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat de voorziene bebouwing niet past in de stedenbouwkundige structuur nu het plan voorziet in nieuwe bebouwing in de tuin bij een bestaande woning. Hierbij wijzen zij erop dat het project Skaeve Huse om die reden niet is toegestaan. Tevens brengen zij naar voren dat de ontsluitingsweg niet geschikt is om het extra verkeer goed te verwerken en dat de raad ten onrechte bij het berekenen van de te verwachten verkeersintensiteiten geen rekening heeft gehouden met alle verschillende soorten verkeersbewegingen. Daarnaast is volgens [appellant] en anderen het plan niet in overeenstemming met de gemeentelijke beleidsnota "Beleidsvisie externe veiligheid" nu het plan binnen een afstand van 200 meter van de rijksweg de huisvesting van niet-zelfredzame personen mogelijk maakt. Ook stellen zij dat voor het plan in strijd met de Wet geluidhinder en gemeentelijk beleid daarover hogere grenswaarden zijn vastgesteld. Voorts brengen [appellant] en anderen naar voren dat het plan in strijd is met de gemeentelijke beleidsnota’s "Nota Groen - dichter bij groen" van 19 april 2010 en "Biodiversiteit voor iedereen" van 19 juli 2010 en dat het plan ten onrechte niet is getoetst aan het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen). Tot slot is onvoldoende onderbouwd of het plan uitvoerbaar is, nu niet de gehele aangevraagde subsidie is toegekend, aldus [appellant] en anderen.
5. De raad betoogt dat ten aanzien van de aspecten veiligheid, geluid en luchtkwaliteit het relativiteitsvereiste aan [appellant] en anderen moet worden tegengeworpen. Voorts stelt de raad dat het plan niet in strijd is met het stedenbouwkundig beleid nu wordt voorzien in bij elkaar behorende bebouwing die binnen één bouwvlak wordt gesitueerd. Wat betreft de verwachte verkeersintensiteit wijst de raad erop dat de berekeningen zijn gebaseerd op normen van het CROW en dat daarin rekening is gehouden met de verkeersbewegingen van bezoekers en personeel. De raad stelt verder dat de kaarten die horen bij de Nota Groen en de nota Biodiversiteit voor iedereen van dermate grote schaal zijn dat daarop niet op perceelsniveau de ligging van een natuurcorridor kan worden afgeleid. Daarnaast blijkt uit de tekst van beide nota’s dat de corridor is voorzien in het openbaar gebied en niet op particuliere percelen. Over de uitvoerbaarheid stelt de raad dat voor de realisatie van het plan geen kosten worden gemaakt die voor rekening van de gemeente komen en dat het aannemelijk is dat het plan binnen de planperiode zal worden gerealiseerd.
6. Het plan voorziet voor het perceel Thornerbeek 13 in de bestemming "Wonen-Gestapeld" en de aanduiding "zorgwoning".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen-Gestapeld" aangewezen gronden bestemd voor wonen, met dien verstande dat er sprake is van gestapelde woningen.
Ingevolge lid 3.1.2, zijn de ter plaatse van de aanduiding "zorgwoning" voor "Wonen-Gestapeld" aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor de daarbij weergegeven functie, met dien verstande dat op een bouwperceel maximaal 16 zorgwoningen in gestapelde vorm mogen worden gerealiseerd.
Ingevolge artikel 1, lid 1.55 wordt onder zorgwoning verstaan, woningen bedoeld voor mensen met een verstandelijke beperking, die langdurig extramurale zorgverlening nodig hebben. Vanuit de woningen is op locatie 24-uurszorg beschikbaar van een zorgaanbieder, verpleeg- of verzorgingstehuis of woon-zorgcentrum.
7. Over het relativiteitsvereiste overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.2. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de aspecten externe veiligheid, geluid en luchtkwaliteit in de weg staan aan het plan, overweegt de Afdeling dat de door hen in dit verband ingeroepen rechtsregels normen betreffen voor de bepaling van hetgeen een goede ruimtelijke ordening vereist uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de te realiseren zorgwoningen. [appellant] en anderen zullen niet in deze woningen wonen en zijn evenmin eigenaar van deze woningen. Het plan voorziet voorts niet in wijziging van de bron die de geluidbelasting veroorzaakt, de A58, maar enkel in de nieuwe gevoelige bestemming. De ingeroepen rechtsregels strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het besluit tot vaststelling van het plan wegens strijd hiermee wordt vernietigd. De Afdeling ziet daarom af van de behandeling van hetgeen [appellant] en anderen terzake aanvoeren.
Ter zitting hebben [appellant] en anderen betoogd dat het plan mogelijk zal leiden tot meer geluidhinder op hun woningen vanwege weerkaatsing op de voorziene extra bebouwing. Hierover overweegt de Afdeling dat weliswaar ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb, gelet op artikel 8:58 van Pro de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond kunnen worden ingediend, maar niet indien dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Niet gebleken is dat [appellant] en anderen genoemde nieuwe grond en argumenten niet in een eerder stadium naar voren hebben kunnen brengen. Gelet op de aard van de nieuwe grond was het voor de raad niet mogelijk om ter zitting hierop adequaat te reageren. De Afdeling ziet derhalve aanleiding om de door [appellant] en anderen ter zitting naar voren gebrachte nieuwe gronden en argumenten, wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
8. Het beleid over de stedenbouwkundige structuur is verwoord in de plantoelichting. Ter zitting is komen vast te staan dat dit geen door de raad vastgesteld beleid betreft, maar dat de plantoelichting in zoverre is gebaseerd op een interne notitie. In de plantoelichting is vermeld dat het perceel Thornerbeek 13 ligt aan de zuidrand van de Blaak. Kenmerkend voor dit deel van de wijk zijn de grote woonpercelen (doorgaans 1000 - 3000 m²). De (vrijstaande) woningen zijn hier op de noordelijk helft van de percelen gerealiseerd, net buiten de toenmalige ligging van de 50 dB(A)-contour (voorkeursgrenswaarde Wet geluidhinder) van de A58. De zuidelijke helft van de percelen mocht vanwege de geluidcontour niet worden bebouwd en is destijds tegen agrarische grondprijzen verkocht. Hier staan veel bomen die medebepalend zijn voor het groene karakter van de zuidrand van de Blaak. Voorts is daarin vermeld dat de Thornerbeek een straat is met vrijstaande woningen en geschakelde woningen. Het gebied aan de zuidkant van de Thornerbeek (grenzend aan het Roerpad) bestaat uit 4 villakavels op zeer grote percelen. Het woonperceel Thornerbeek 13 is uitzonderlijk groot met een perceelsoppervlak van ruim 5100 m².
8.1. Het plan maakt de verbouw van de bestaande woning en een aanbouw met twee bouwlagen achter de woning mogelijk. Het betreft derhalve, anders dan [appellant] en anderen betogen, geen vergelijkbaar geval met andere, afgewezen, verzoeken om het mogelijk maken van tweede woningen achter op de grote percelen aan de Thornerbeek. Volgens de raad is het gelet op de omvang van het perceel mogelijk om de uitbreiding te realiseren zonder aantasting van het groene karakter van de zuidrand van de Blaak en blijven waardevolle boomgroepen op het perceel behouden. Tevens blijft het perceel voor een groot deel onbebouwd en is de ontsluiting van de zorgwoningen dan ook geen probleem.
Over de door [appellant] en anderen gemaakte vergelijking met de projecten Skaeve Huse en De Wever overweegt de Afdeling dat die situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie omdat het project Skaeve Huse zag op een geheel andere locatie, gelegen in het groen, en het project De Wever een veel grotere ontwikkeling betrof. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] en anderen genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog dat de raad inconsistent is in zijn besluitvorming gaat dan ook niet op.
In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan aansluit bij de bestaande stedenbouwkundige structuur.
9. In paragraaf 4.5.2 van de plantoelichting is vermeld dat in de Nota Groen is vastgelegd op welke wijze de gemeente ernaar streeft een kwalitatief hoogwaardige groenstructuur duurzaam te ontwikkelen en deze veilig te stellen binnen de stedelijke context. Op hoofdlijnen betekent dit inzet op buitenstedelijke groengebieden en het groene netwerk; het tot zijn recht laten komen van de verschillende karakters van het groen (klassiek, recreatief en natuurlijk groen); en het versterken en behouden van het natuurlijk groen.
9.1. In de Nota Groen is vermeld dat op deelkaarten is weergegeven welke structuren en gebieden onderscheiden moeten worden. Deze kaarten geven de gewenste structuur per deelgebied weer. Aan de hand van vier invalshoeken wordt per deelgebied bekeken waar de accenten moeten worden gelegd om groen ‘dichterbij’ te brengen. Op de deelkaart ‘Zorgvlied en Blaak’ is een natuurcorridor aangegeven aan de westzijde van het plangebied. Volgens de toelichting bij de kaart zijn als natuurcorridor geschikt de Baroniebaan, de Blaakweg en het Dongepad. Voorts is daarin vermeld dat dwars door de wijk het Dongepad loopt, een oude landschappelijke lijn met de oorspronkelijke, inheemse beplanting, bestaande uit hoofdzakelijk bomen zoals eik, berk en els. Vast staat dat de in het plan voorziene bebouwing de groenstructuur en de bomen langs het Dongepad niet aantast.
Gelet op hetgeen hiervoor is vermeld, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de Nota Groen.
9.2. In de nota Biodiversiteit zijn in paragraaf 2.4 drie doelstellingen opgenomen. De tweede doelstelling ‘Biodiversiteit tot aan de voordeur’ is daarbij als volgt toegelicht. De biodiversiteit verhogen in het openbaar gebied waardoor het letterlijk tot aan de voordeur/de voortuin van de bewoners van Tilburg komt. In de nota Biodiversiteit is voorts onder meer de kaart ‘Biodiversiteit: Verbinden’ opgenomen waarop bosgebieden, ecologische verbindingen en ecologische corridors staan vermeld. Op deze kaart is aan de westzijde van het plangebied een zone aangeduid als ‘Hoofdwaarde uit Tilburg BoomT’. Het gebied aan de zuidzijde van het plangebied is aangeduid als ‘Ecologische corridor’. In de toelichting bij deze kaart is vermeld dat de corridors als onderdeel van verbindingszones tussen leefgebieden de uitwisseling van dieren mogelijk maken.
9.2.1. Vast staat dat het plan alleen voorziet in bebouwing aansluitend aan de bestaande bebouwing aan de noordzijde van het perceel, niet verder zuidelijk dan de ligging van het zwembad op het naastgelegen perceel Thornerbeek 11, en dat de zuidzijde van het perceel onbebouwd en groen blijft. Gelet hierop en op hetgeen in de nota Biodiversiteit is vermeld, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het plan in strijd is met deze beleidsnota.
10. In paragraaf 4.6.2 van de plantoelichting is vermeld dat het aantal te verwachten verkeersbewegingen is bepaald met behulp van de CROW-publicatie voor verkeersgeneratie. In die publicatie staat geen kencijfer voor verkeer voor deze specifieke woonvorm. Daarom is uitgegaan van een aanleunwoning/serviceflat. Voor deze functie dient volgens CROW-publicatie te worden uitgegaan van 2 tot 3 verkeersbewegingen per etmaal per woning. Voor het plan in totaal komt dat neer op 32 tot 48 verkeersbewegingen per dag. Voorts vermeldt de plantoelichting dat gelet op de capaciteit van de weg, deze verkeerstoename eenvoudig over de Thornerbeek kan worden afgewikkeld.
10.1. De raad heeft in het verweerschrift en ter zitting nader toegelicht dat voor woonstraten als de Thornerbeek in het algemeen wordt uitgegaan van een capaciteit van maximaal 2000 motorvoertuigbewegingen per etmaal. Omdat de Thornerbeek gedeeltelijk doodlopend is, is de raad in dit geval uitgegaan van een capaciteit van maximaal 1000 motorvoertuigbewegingen. Volgens de CROW-kencijfers mag voor de 25 bestaande vrijstaande woningen worden uitgegaan van een totaal van maximaal 215 verkeersbewegingen per etmaal. Samen genomen met de verkeersgeneratie van het plan, te weten maximaal 48 verkeersbewegingen, geeft dat een totale verkeersintensiteit van 263 verkeersbewegingen per etmaal.
10.2. In de CROW-publicatie is bij de inleiding over de kencijfers voor woonfuncties vermeld dat het weergegeven kencijfer verkeersgeneratie inclusief de verkeersgeneratie van bezoekers is. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad desondanks niet van deze kencijfers heeft mogen uitgaan. Voorts heeft de raad zich gezien de bestaande verkeerintensiteit en de verwachte toename in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verkeer op de Thornerbeek na realisatie van het plan veilig zal kunnen worden afgewikkeld. Het tot het tegendeel strekkende betoog van [appellant] en anderen faalt.
11. Over de uitvoerbaarheid overweegt de Afdeling dat in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan, een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
Voor zover [appellant] en anderen erop hebben gewezen dat de door de initiatiefnemer aangevraagde subsidie niet geheel is toegekend en de vergoeding van zorgkosten in de toekomst onzeker is, is de Afdeling van oordeel dat hiermee niet aannemelijk is gemaakt dat de raad zich op voorhand op het standpunt had moeten stellen dat het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat tussen de ontwikkelaar en de woningbouwcorporatie, en tussen de woningbouwcorporatie en de Stichting de Zevenhoek reeds overeenkomsten zijn gesloten die zien op het gebruik van de voorziene zorgwoningen.
12. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] en anderen ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Kuggeleijn-Jansen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
545.