Uitspraak
201406604/1/V6.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juni 2014 in zaak nr. 14/490 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Raad van Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de Raad van Bestuur).
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2013 heeft de Raad van Bestuur een aanvraag van [appellant] om voorzieningen krachtens de Remigratiewet (hierna: de aanvraag) afgewezen.
Bij besluit van 11 december 2013 heeft de Raad van Bestuur het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2014 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Raad van Bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.F.M. Raaijmakers, advocaat te Haarlem, en de Raad van Bestuur, vertegenwoordigd door mr. K. Verbeek, werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Ingevolge artikel 26, eerste volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten zijn allen voor de wet gelijk en hebben allen zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Remigratiewet, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in de Remigratiewet en de daarop berustende bepalingen onder minderheidsgroep verstaan een door de minister voor Wonen, Wijken en Integratie aangewezen doelgroep van het integratiebeleid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is deze wet van toepassing op:
a. een meerderjarige vreemdeling als bedoeld in artikel 1, onder e, van de Rijkswet op het Nederlanderschap die behoort tot een minderheidsgroep, en
b. een meerderjarige Nederlander, die niet tevens een andere nationaliteit bezit, die behoort tot een minderheidsgroep en die verklaart bereid te zijn al hetgeen te doen wat in redelijkheid mogelijk is, om de nationaliteit van het bestemmingsland met bekwame spoed te verkrijgen.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling aanwijzing doelgroepen Remigratiewet (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde van belang, worden als minderheidsgroep als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Remigratiewet aangewezen:
a. personen met de Griekse, Italiaanse, de ex-Joegoslavische, de Kaapverdische, de Marokkaanse, de Portugese, de Spaanse, de Tunesische en de Turkse nationaliteit en personen die in het bezit zijn geweest van genoemde nationaliteiten;
b. personen met de Surinaamse nationaliteit, personen die in het bezit zijn geweest van deze nationaliteit en personen met de Nederlandse nationaliteit die in Suriname zijn geboren;
c. personen die voorkomen of voorkwamen in het register, bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet Rietkerkuitkering;
d. vreemdelingen die in Nederland rechtmatig verblijf hebben of hebben gehad krachtens artikel 8, onder c en d, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) en personen die in het kader van gezinshereniging met een vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf heeft krachtens artikel 8, onder c en d, van de Vw 2000 naar Nederland zijn gekomen.
2. De Raad van Bestuur heeft de aanvraag afgewezen omdat [appellant] niet onder het bereik van de Remigratiewet valt. In hoger beroep is onbestreden het oordeel van de rechtbank dat [appellant] niet behoort tot een aangewezen minderheidsgroep als bedoeld in artikel 2 van de Regeling, in het bijzonder niet de in artikel 2, aanhef en onder b, bedoelde groep. Hoewel geboren uit Surinaamse ouders en daar ook woonachtig geweest, heeft [appellant] de Nederlandse nationaliteit, heeft hij nimmer de Surinaamse nationaliteit bezeten en is hij geboren op Curaçao. Voorts is onbestreden het oordeel van de rechtbank dat met de aanwijzing van de nationaliteiten vermeld in artikel 2 van de Regeling een onderscheid op grond van nationaliteit wordt gemaakt dat is gerechtvaardigd.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling vervatte vereiste, te weten dat een persoon met de Nederlandse nationaliteit in Suriname is geboren, niet een onderscheid inhoudt waarvoor in het licht van de doelen van de Regeling geen redelijke en objectieve gronden bestaan. [appellant] voert aan dat de geboorteplaats een verwijzing naar de afkomst en afstamming van een persoon inhoudt en dat derhalve de geboorteplaats een bepalende factor van etniciteit is. [appellant] betoogt dat het onderscheid naar etniciteit een ongeoorloofd onderscheid betreft en verwijst daartoe naar twee oordelen van de Commissie Gelijke Behandeling van 23 juni 2011. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] desgevraagd toegelicht dat hij heeft beoogd te betogen dat door toepassing van het criterium van geboorteplaats in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling door de Raad van Bestuur een onderscheid naar afkomst wordt gemaakt en dat daarvoor geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
3.1. Dat een geboorteplaats een bepalende factor van etniciteit is, heeft [appellant] niet gestaafd, zodat het betoog in zoverre faalt. [appellant] voert evenwel terecht aan dat in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling een onderscheid wordt gemaakt tussen verzoekers met de Nederlandse nationaliteit die in Suriname zijn geboren en verzoekers met de Nederlandse nationaliteit die buiten Suriname zijn geboren. [appellant] betoogt derhalve terecht dat dit een onderscheid naar nationale afkomst is.
Of het onderscheid naar nationale afkomst in strijd is met de hiervoor onder 1 vermelde discriminatieverboden, moet worden getoetst aan de hand van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 14 van het EVRM. Uit die jurisprudentie (arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07; www.echr.coe.int) en vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat een bestuursorgaan niet discrimineert als voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of [appellant] en personen met de Nederlandse nationaliteit die in Suriname zijn geboren in relevante zin vergelijkbare gevallen zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet volgens vaste jurisprudentie van het EHRM (arrest van 21 juni 2011, Ponomaryovi tegen Bulgarije, nr. 5335/05; www.echr.coe.int) worden beoordeeld of het verschil in behandeling een legitiem doel dient, de hantering van het vereiste dat personen met de Nederlandse nationaliteit in Suriname zijn geboren een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid is.
3.2. Zoals volgt uit voormeld arrest Ponomaryovi tegen Bulgarije komt de Staat bij de rechtvaardiging van een verschil in behandeling een 'margin of appreciation' toe. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak. In geval van een onderscheid naar nationale afkomst in het kader van het faciliterend remigratiebeleid zal de Staat moeten aantonen dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Daarbij is van belang dat het gemaakte onderscheid moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van de Remigratiewet en het doel daarvan, waarvan de kern is het personen, voor wie Nederland een verantwoordelijkheid heeft, mogelijk te maken te remigreren door aan hen een bepaalde mate van financiële zekerheid in het bestemmingsland te bieden. Het karakter van deze regeling is derhalve begunstigend van aard, bij de vaststelling waarvan de regelgever een ruime beoordelingsvrijheid moet worden gelaten, zodat de rechter bij de toetsing van deze regeling een zekere terughoudendheid in acht moet nemen.
3.3. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Remigratiewet (Kamerstukken II 1997/98, 25 741, nr. 3, blz. 1 tot en met 3 en 11) is het doel van die wet om voor personen die de wens tot remigratie niet zelfstandig kunnen verwezenlijken en die afkomstig zijn uit de doelgroepen van het integratiebeleid, faciliteiten te scheppen die het voor hen mogelijk maken te remigreren. Deze doelgroepen zijn neergelegd in de Contourennota integratiebeleid etnische minderheden van 11 april 1994 (Kamerstukken II 1993/94, 23 684, nr. 2). Volgens deze nota richt het minderhedenbeleid zich op de samenleving als geheel en onderscheidt het daarnaast een aantal specifieke doelgroepen, waarop de integratie- en participatiedoelstelling zich in het bijzonder richt. Deze doelgroepen zijn aangewezen in verband met hun maatschappelijke achterstandspositie in de Nederlandse samenleving.
Volgens de toelichting bij de Regeling van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 26 oktober 2011, nr. 2011-2000476463, tot wijziging van de Regeling (aanpassing doelgroepen), Stcrt. 2011, 19810, is de doelgroep van de Remigratiewet, mede door de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 in zaak nr. 201009845/1/V6, met ingang van 16 november 2011 beperkt tot een gefixeerde groep waarvoor Nederland op basis van een wervingsovereenkomst in het verleden, een specifieke historische band of op basis van internationale verplichtingen voortvloeiend uit het vluchtelingenrecht een speciale zorg heeft.
3.4. Naar aanleiding van de onder 3 vermelde oordelen van de Commissie Gelijke Behandeling is de Regeling aangepast en is de verwijzing naar familiaire afstamming in de Regeling vervallen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (voormelde uitspraak van 21 september 2011 en de uitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201401362/1/V6) bestaat voor het in artikel 2 van de Regeling gemaakte onderscheid naar nationaliteit een objectieve en redelijke rechtvaardiging. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 21 september 2011 overwogen dat voor de aanwijzing van de nationaliteiten vermeld in artikel 2, onder a t/m g en i van de Regeling, zoals deze destijds gold tot de wijziging per 16 november 2011, als doelgroep een historische en objectieve aanleiding bestond, namelijk dat Nederland met de desbetreffende landen een wervingsovereenkomst had gesloten om ongeschoolde arbeiders voor de Nederlandse arbeidsmarkt te werven, dan wel een koloniaal verleden had.
De Raad van Bestuur heeft ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat het onderscheid naar geboorteplaats in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling is gemaakt om ook personen afkomstig uit Suriname, die nooit de Surinaamse nationaliteit hebben verkregen, onder het bereik van de Regeling te brengen. De Raad van Bestuur heeft ter zitting bij de Afdeling voorts toegelicht dat dit geboorteplaatsvereiste, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Remigratiewet, zoals hiervoor onder 3.3 weergegeven, noodzakelijk is om het bereik van de Regeling te beperken tot de bedoelde doelgroep. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Raad van Bestuur zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de doelgroep waarvoor Nederland wegens een speciale historische band een speciale zorg heeft, te ruim zou zijn indien zij dit geboorteplaatsvereiste niet zou hanteren. Ook indien [appellant] gevolgd zou worden in zijn betoog dat de Raad van Bestuur in plaats van het geboorteplaatsvereiste een verblijfsduur van enige duur in Suriname als vereiste zou hanteren, zou de in artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling bedoelde groep zeer ruim zijn. De Afdeling acht het hanteren van het geboorteplaatsvereiste dan ook niet een ongeschikt middel om voormelde doelgroep van deze begunstigende regeling te beperken. De Raad van Bestuur heeft derhalve niet ten onrechte daarmee voormelde doelgroep beperkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Raad van Bestuur met het toepassen van het geboorteplaatsvereiste in artikel 2 aanhef en onder b, van de Regeling een onderscheid maakt waarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig is.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat om de behandeling van zaak terug te wijzen naar de Raad van Bestuur en dat zij ten onrechte aanleiding heeft gezien krachtens artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Hij voert daartoe aan dat de Raad van Bestuur de bevoegdheid heeft te beslissen op het verzoek om voorzieningen krachtens de Remigratiewet en de rechtbank slechts terughoudend de toepassing van deze bevoegdheid kan toetsen.
4.1. De rechtbank heeft overwogen dat de Raad van Bestuur [appellant] ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase en heeft het beroep daarom gegrond verklaard. De rechtbank heeft gelet op artikel 8:41a van de Awb vervolgens terecht onderzocht of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand dienden te worden laten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr. 200705490/1) is voor het instandlaten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan het besluit, voor zover het die rechtsgevolgen betreft, en het gebrek aan dat besluit alsnog is hersteld en de andere partijen zich daarover hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft [appellant] ter zitting bij de rechtbank te kennen gegeven dat hij al hetgeen hij wilde aanvoeren naar voren heeft gebracht. De Raad van Bestuur heeft voorts ter zitting bij de rechtbank te kennen gegeven vast te houden aan zijn besluit. Nu gelet op hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen het besluit de rechterlijke toets kan doorstaan, heeft de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van
mr. C.M. Woestenburg-Bertels, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Woestenburg-Bertels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
501-692.