Uitspraak
201409178/1/A4.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GrondNet B.V. (hierna: GrondNet), gevestigd te Heerenveen,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2014 (hierna: het invorderingsbesluit) heeft de staatssecretaris besloten tot invordering van een door GrondNet verbeurde dwangsom ter hoogte van € 7.500,00 wegens het overtreden van een bij besluit van 8 mei 2012 aan haar opgelegde last.
Bij besluit van 14 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het door GrondNet hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft GrondNet beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2015, waar GrondNet, vertegenwoordigd door mr. W.H.R. van Boetzelaer, advocaat te Heerenveen, en [medewerker], werkzaam bij GrondNet, is verschenen. Voorts is verschenen de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. A.C.A. de Cock en drs. E.A. van der Meer, allen werkzaam bij het ministerie.
Overwegingen
1. Bij het besluit van 8 mei 2012 heeft de staatssecretaris aan GrondNet een last onder dwangsom opgelegd om herhaling van de overtreding van, voor zover voor deze zaak van belang, artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit te voorkomen.
2. Ingevolge artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit is het een persoon of instelling verboden een resultaat van een werkzaamheid te gebruiken of aan een ander ter beschikking te stellen indien hij weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat dit resultaat, gelet op het doel waarvoor dit wordt gebruikt, geen betrouwbaar beeld verschaft van de eigenschappen, aard, hoedanigheid of samenstelling van de bodem, grond, baggerspecie of bouwstof.
3. Aan het invorderingsbesluit ligt ten grondslag dat GrondNet artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit heeft overtreden door op 7 november 2013 een melding te doen voor het toepassen van grond en daarbij een milieuhygiënische verklaring (een keuringsrapport) te verstrekken die in strijd met "Protocol 1001, Monsterneming voor partijkeuringen grond en baggerspecie" (hierna: protocol) tot stand is gekomen. Volgens de staatssecretaris zijn in strijd met paragraaf 6.1.2 van het protocol twee deelpartijen verontreinigde grond als één partij gekeurd. Verder zijn de deelpartijen na de keuring, maar vóór de melding, volgens de staatssecretaris aangevuld met verontreinigde grond. Het keuringsrapport geeft hierdoor geen betrouwbaar beeld van de eigenschappen, aard, hoedanigheid en samenstelling van de partij, zodat GrondNet, door het keuringsrapport bij de melding te verstrekken, artikel 16 heeft overtreden.
4. GrondNet betoogt dat zij artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit niet heeft overtreden. Daartoe voert zij aan dat zij niet wist dat het keuringsrapport geen betrouwbaar beeld verschafte van de eigenschappen, aard, hoedanigheid en samenstelling van de grond. Voorts voert GrondNet aan dat zij het keuringsrapport niet heeft gebruikt, omdat zij de melding op 15 november 2013 heeft ingetrokken en op 20 november 2013 een nieuwe melding heeft gedaan onder verstrekking van een nieuw keuringsrapport dat wel aan het protocol voldoet.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 augustus 2013 in zaak nr. 201206344/1/A4), volgt uit artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit dat rapporten van de keuringen een betrouwbaar beeld moeten geven van de eigenschappen, aard, hoedanigheid en de samenstelling van een partij. Deze verplichting was voorheen in artikel 9 van het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer neergelegd. In de toelichting bij dit artikel is vermeld dat de mate van betrouwbaarheid onder meer voortvloeit uit de wijze waarop een keuring is uitgevoerd en dat de resultaten een betrouwbaar beeld verschaffen indien bijvoorbeeld is gehandeld conform vastgestelde protocollen. In de toelichting is verder vermeld dat de resultaten onder meer kunnen worden gebruikt voor het verkrijgen van een beschikking van het bestuursorgaan of als bewijs dat een voorziening voldoet aan de wettelijke eisen (Stb. 2006, 308, blz. 44).
In het keuringsrapport staat dat de keuring is uitgevoerd op een partij natte grond die in twee bassins is opgeslagen. Onbestreden staat vast dat de grond - in strijd met paragraaf 6.1.2 van het voor de keuring geldende protocol - ten onrechte als één partij is gekeurd en dat het keuringsrapport hierdoor geen betrouwbaar beeld van de eigenschappen, aard, hoedanigheid en de samenstelling van de grond gaf. De staatssecretaris heeft zich, anders dan GrondNet heeft aangevoerd, terecht op het standpunt gesteld dat GrondNet dat als opdrachtgever van de keuring wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden.
Gelet op het voorgaande kan in het midden blijven of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook de omstandigheid dat de partijen grond na de keuring zijn aangevuld met verontreinigde grond leidt tot het oordeel dat het keuringsrapport geen betrouwbaar beeld verschaft van de eigenschappen, aard, hoedanigheid en samenstelling van de partij.
Door bij de melding van 7 november 2013 het keuringsrapport te verstrekken heeft GrondNet artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit overtreden. Daarmee heeft zij immers een resultaat van een werkzaamheid gebruikt terwijl zij wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat dit resultaat, gelet op het doel waarvoor dit wordt gebruikt, geen betrouwbaar beeld verschafte van de eigenschappen, aard, hoedanigheid of samenstelling van de grond. Dat GrondNet de melding nadien heeft ingetrokken en op 20 november 2013 een nieuwe melding heeft gedaan, doet er, wat daar verder ook van zij, niet aan af dat zich reeds bij het doen van de melding op 7 november 2013 een overtreding van artikel 16 heeft voorgedaan.
Het betoog faalt.
5. GrondNet betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de hiervoor bedoelde overtreding van artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit meebrengt dat de last is overtreden. Daartoe voert zij aan dat aan het invorderingsbesluit een ander soort overtreding van artikel 16 ten grondslag ligt dan aan het besluit van 8 mei 2012. Volgens GrondNet ligt aan het besluit van 8 mei 2012 ten grondslag het in strijd met artikel 16 accepteren van grond, terwijl aan het invorderingsbesluit ten grondslag ligt het in strijd met dit artikel doen van een melding voor het toepassen van grond.
5.1. Bij het besluit van 8 mei 2012 is GrondNet gelast met onmiddellijke ingang herhaling van de overtreding van artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit te voorkomen door zich met onmiddellijke ingang te houden aan het gestelde in dat artikel. Blijkens het besluit heeft de overtreding bestaan uit het bij een melding aan het bevoegd gezag verstrekken van gegevens waarvan GrondNet wist dat deze geen betrouwbaar beeld verschaften van de kwaliteit van de verontreinigde grond.
Hiervoor is geoordeeld dat GrondNet artikel 16 van het Besluit bodemkwaliteit heeft overtreden door eveneens bij een melding aan het bevoegd gezag gegevens te verstrekken waarvan GrondNet wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat deze geen betrouwbaar beeld verschaften van de kwaliteit van de verontreinigde grond. Aldus ligt, anders dan GrondNet betoogt, aan het besluit van 8 mei 2012 en het invorderingsbesluit dezelfde soort gedragingen ten grondslag. Reeds hierom geeft dit betoog van GrondNet geen aanleiding voor het oordeel dat GrondNet de last niet heeft overtreden.
6. GrondNet betoogt dat de staatssecretaris wegens bijzondere omstandigheden van invordering had moeten afzien. Daartoe voert zij aan dat het protocol per 12 december 2013 in die zin is gewijzigd dat de partijen grond onder het gewijzigde protocol wel als één partij mogen worden gekeurd.
6.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een toereikende handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
De omstandigheid dat het protocol na de overtreding in die zin is gewijzigd dat de partijen grond wel als één partij mogen worden gekeurd, is geen bijzondere omstandigheid die ertoe noopt om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Die latere wijziging laat onverlet dat ten tijde van de verbeurte van de dwangsom de keuring van de grond diende plaats te vinden conform het destijds geldende protocol. De staatssecretaris heeft in de wijziging van het protocol dan ook geen aanleiding hoeven zien om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien.
Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
262-784.