Uitspraak
201402279/1/R1.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van
artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Cargill B.V., gevestigd te Schiphol,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tate & Lyle Netherlands B.V., gevestigd te Koog aan de Zaan, gemeente Zaanstad,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zaanstad,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Zaandam Noord" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], [appellante sub 2], Cargill en Tate & Lyle beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Cargill heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
Cargill en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2015, waar [appellante sub 1], bijgestaan door mr. M. Jue, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door F.J. Wesselson, bijgestaan door mr. F. van Geuns, advocaat te Zaandam, Cargill, vertegenwoordigd door mr. H.J. Breeman en mr. L.M. Muetstege, advocaten te Rotterdam, bijgestaan door ing. R.A.O. Gijsel, ing. A. Boom en K. Nobel, Tate & Lyle, vertegenwoordigd door mr. H. Nijman, advocaat te Den Bosch, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.A. Koning, mr. E. L. Zeeman en S. Kilic, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden] als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellante sub 1]
3. [appellante sub 1] betoogt dat voor de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 de gebruiksmogelijkheden zijn verruimd ten opzichte van het tot dusverre geldende bestemmingsplan "Kogerveld" omdat binnen de toegekende bestemming "Gemengd" de functies "cultuur en ontspanning" en "maatschappelijke voorzieningen dan wel dienstverlening" zijn toegestaan. Zij vreest voor de gevolgen hiervan.
3.1. De raad betoogt dat het plan de functies mogelijk maakt die op grond van het bestemmingsplan "Kogerveld" waren toegestaan en dat in dit plan als nieuwe functies "cultuur en ontspanning" en "maatschappelijke voorzieningen dan wel dienstverlening" mogelijk worden gemaakt. Deze nieuwe functies waarvan de uitstraling vergelijkbaar is met (lichte) horeca en dienstverlening, worden mogelijk gemaakt om de kans op leegstand te verkleinen. Voorts acht de raad vanwege de buurtfunctie van het plein de functie culturele en maatschappelijke voorzieningen passend.
3.2. Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen;
b. bedrijven die zijn opgenomen in de van deze planregels deel uitmakende bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging;
c. detailhandel, met uitzondering van detailhandel in volumineuze goederen;
d. dienstverlening;
e. horecabedrijven die - in de van deze planregels deel uitmakende bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging - vallen onder categorie A alsmede voor horecabedrijven die niet in de lijst onder de desbetreffende categorie zijn opgenomen, maar die naar aard en invloed met dergelijke horecabedrijven kunnen worden gelijkgesteld;
f. cultuur en ontspanning;
g. maatschappelijke voorzieningen dan wel dienstverlening;
h. water;
[…].
3.3. In het op 23 mei 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Kogerveld" was aan de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 de bestemming "Gemengde doeleinden" toegekend. Ingevolge artikel 7 van Pro de planvoorschriften zijn de voor "Gemengde Doeleinden" aangewezen gronden bestemd voor:
- op de begane grond:
a. wonen;
b. detailhandel;
c. bedrijven die in de "lijst van bedrijfstypen" categorie 1 zijn ingedeeld;
d. horeca; uitsluitend in de categorie 1 "lichte horeca", zoals opgenomen in de bij deze voorschriften behorende "Staat van Horeca-activiteiten;
e. dienstverlening.
- op de verdiepingen:
f. uitsluitend wonen.
3.4. In hetgeen [appellante sub 1] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid ervan heeft kunnen uitgaan dat de gevolgen van de nieuwe functies "cultuur en ontspanning" en "maatschappelijke voorzieningen dan wel dienstverlening" vergelijkbaar zijn met de gevolgen van andere, reeds eerder toegestane functies. Voorts heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende functies kunnen bijdragen aan de functie van het Zilverschoonplein. Het betoog faalt.
4. [appellante sub 1] betoogt dat de verhoging van de toegestane bouwhoogte van 8 m naar 10 m op de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 bezwaarlijk is omdat op haar perceel [locatie 1] de bezonning wordt beperkt.
4.1. De raad heeft zich voor de beoordeling van de bezonning gebaseerd op de zogenoemde lichte norm van TNO voor zonlichttoetreding. Deze norm gaat uit van minimaal twee uur zon per dag (niet aansluitend vereist) in de periode 19 februari tot en met 21 oktober.
4.2. Voor zover [appellante sub 1] aanvoert, dat de bezonningsstudie van Hooyschuur architecten waar de raad zich op heeft gebaseerd, een beperkte reikwijdte heeft, overweegt de Afdeling dat in de bezonningsstudie de bezonning op vier dagen verspreid over het jaar en op drie tijdstippen verspreid over de dag in de bestaande en in de nieuwe situatie is bezien. Niet aannemelijk is gemaakt dat de bezonningsstudie is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en geen goed beeld geeft. Volgens de bezonningsstudie wordt ondanks een afname van de bezonning na de verhoging van de toegestane bouwhoogte van 8 m naar 10 m op de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 voldaan aan de lichte norm van TNO voor zonlichttoetreding op het perceel van [appellante sub 1]. In hetgeen [appellante sub 1] aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen, dat het plan geen ernstige gevolgen heeft voor de bezonning op het perceel van [appellante sub 1]. Het betoog faalt.
5. [appellante sub 1] betoogt dat de verhoging van de toegestane bouwhoogte van 8 m naar 10 m op de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 aantasting van de privacy op haar perceel [locatie 1] tot gevolg heeft.
5.1. De raad betoogt dat de verhoging van de bouwhoogte een beperkte invloed op de privacy op het perceel van [appellante sub 1] heeft.
5.2. De zijkant van het bouwvlak van de percelen Zilverschoonplein 17 tot en met 21 ligt tegen de erfgrens van de achtertuin op het perceel van [appellante sub 1]. De afstand van het bouwvlak tot de woning van [appellante sub 1] bedraagt ongeveer 10 m. Nu in een stedelijke omgeving een afstand van 10 m tussen niet aaneengesloten woonbebouwing niet ongebruikelijk is, ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 1] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verhoging van de bouwhoogte geen ernstige aantasting van de privacy tot gevolg heeft. Het betoog faalt.
6. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellante sub 2]
7. [appellante sub 2] betoogt dat de bestemming "Water" naast het bedrijfsterrein op het perceel [locatie 2] te Zaandam in de weg staat aan de uitbreiding van haar bedrijf. In dit verband heeft zij gewezen op haar voornemen een overkapping op te richten over de bestaande bedrijfsgebouwen en het naastgelegen water dat de bestemming "Water" heeft. In verband hiermee is volgens haar voor het water de bestemming "Bedrijventerrein" aangewezen.
7.1. De raad heeft erop gewezen dat tijdens het bedrijfsbezoek op 26 september 2013 [appellante sub 2] een schetsplan uit 1993 voor de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing heeft laten zien. Volgens de raad is echter onzeker of toestemming van de waterbeheerder kan worden verkregen voor het dempen van het water of het aanbrengen van een steiger.
7.2. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] in haar zienswijze heeft gesteld dat het plan de ontwikkeling van haar bedrijf beperkt. Zij heeft echter - behoudens de hierna te behandelen bouwhoogtes - niet concreet aangegeven welke belemmeringen er zijn en welke concrete plannen zij heeft met betrekking tot haar bedrijf. Het schetsplan uit 1993 dat eerst na de zienswijze onder de aandacht van de raad is gebracht, biedt onvoldoende duidelijkheid. Derhalve is de raad er terecht van uitgegaan dat er geen voldoende concreet voornemen was waarmee bij de vaststelling van het plan rekening had kunnen worden gehouden. Het betoog faalt.
8. [appellante sub 2] betoogt dat de maximum bouwhoogte van 3 m voor het bouwvlak aan de westzijde van haar bedrijfsterrein ontoereikend is, omdat deze hoogte lager is dan de feitelijke hoogte van ongeveer 4,4 m van de ter plaatse aanwezige loods.
8.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] tijdens het bedrijfsbezoek op 26 september 2013 niet heeft aangegeven, dat de maximum bouwhoogte van 3 m voor het westelijke deel van het bedrijfsterrein niet toereikend was, zodat de wens van een hogere bouwhoogte voor dit deel van het bedrijfsterrein niet bekend was.
8.2. De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 2] in haar zienswijze heeft betoogd dat de in het ontwerpplan aangegeven bouwhoogtes niet toereikend zijn voor de huidige bebouwing. Zoals [appellante sub 2] ter zitting onweersproken heeft gesteld, heeft de bestaande loods aan de westzijde van het bedrijfsterrein van [appellante sub 2] een hoogte van ongeveer 4,4 m. Nu de raad wat betreft dit deel van het bedrijfsterrein geen rekening heeft gehouden met het verschil tussen de toegestane bouwhoogte en de hoogte van de aanwezige loods, is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog slaagt.
8.3. In hetgeen [appellante sub 2] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van de bouwhoogte van 3 m voor het bouwvlak aan de westzijde van het bedrijfsterrein van [appellante sub 2] is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
8.4. Ter zitting heeft de raad gesteld dat geen planologische bezwaren bestaan tegen een maximum bouwhoogte van 4,5 m. Deze hoogte sluit aan bij de hoogte van de aanwezige loods in het bouwvlak aan de westzijde van het bedrijfsterrein van [appellante sub 2].
Nu niet aannemelijk is dat derdebelanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak ten aanzien van dit planonderdeel in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd.
8.5. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
De beroepen van Cargill en Tate & Lyle
9. De beroepen hebben betrekking op de in artikel 32, lid 32.4, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid. De bevoegdheid heeft betrekking op het plandeel voor de percelen Kalf 21 tot en met 27 (hierna: wijzigingsgebied).
Het beroep van Cargill heeft betrekking op de gevolgen wat betreft geluid en geur voor haar op ongeveer 230 m van het wijzigingsgebied gelegen bedrijf Aurora en op de gevolgen wat betreft geur voor haar op ongeveer 1.200 m gelegen [bedrijf A].
Het beroep van Tate & Lyle heeft betrekking op de gevolgen wat betreft geluid en geur voor haar op ongeveer 385 m van het wijzigingsgebied gelegen bedrijf.
10. Ter zitting heeft Cargill de beroepsgrond dat de raad eerst een besluit tot vaststelling van hogere waarden als bedoeld in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) had moeten vaststellen, ingetrokken.
11. Ingevolge artikel 32, lid 32.4, van de planregels - voor zover van belang - is het college van burgemeester en wethouders bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening en met in achtneming van afdeling 3.4 van de Awb, ter plaatse van de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied" de bestemming "Bedrijf" te wijzigen in de bestemmingen "Wonen", "Gemengd" en "Verkeer - Verblijfsgebied" met in achtneming van de volgende wijzigingsregels:
a. de overheersende functie is wonen;
[…];
c. maximaal 18 woningen mogen worden toegevoegd;
[…].
Geluidbelasting afkomstig van Tate & Lyle
12. Tate & Lyle die vreest dat woningbouw in het wijzigingsgebied zal leiden tot beperking van haar bedrijfsvoering, betoogt dat de geplande woningbouw gevolgen kan hebben voor de bestaande geluidruimte van de geluidzone van het gezoneerde industrieterrein waarop haar inrichting is gelegen. Zij betoogt dat ten tijde van het plan duidelijk had moeten zijn hoe toepassing wordt gegeven aan de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) en dat dit niet kan worden uitgesteld totdat toepassing wordt gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid.
12.1. De raad betoogt dat bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zo nodig een hogere waarde zal worden vastgesteld. Daarbij zal rekening worden gehouden met de thans toegestane geluidbelasting.
12.2. Uit het in dit geval toepasselijke artikel 57, tweede lid, van de Wgh volgt dat het vaststellen van een hogere waarde kan worden uitgesteld tot voor de vaststelling van het wijzigingsplan. Deze mogelijkheid is in artikel 57 van Pro de Wgh opgenomen op grond van de Crisis- en herstelwet en wet Wijziging van de Crisis- en herstelwet en enkele andere wetten (verbeteringen en aanvulling). Blijkens de onderscheiden toelichtingen bij die wetten (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 91, en 2010/11, 32 588, nr. 3, blz. 10) strekt deze mogelijkheid ertoe dat bij globale, nog uit te werken bestemmingsplannen het vaststellen van hogere waarden desgewenst kan worden uitgesteld tot vlak voor het moment waarop het wijzigingsplan wordt vastgesteld, omdat eerst dan de invulling van het plan bekend wordt. Bij het vaststellen van een hogere waarde kan rekening worden gehouden met de op grond van vergunningen toegestane geluidbelasting en de geluidruimte binnen de geluidzone. Het betoog faalt.
13. Tate & Lyle betoogt dat het plan niet uitvoerbaar is nu het vaststellen van een hogere waarde in strijd is met het gemeentelijk beleid, dat bepaalt dat voor nieuwbouwlocaties geen hogere waarde dan 50 dB(A) wordt toegestaan.
13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de beleidsregel hogere waarde is bepaald dat van het beleid kan worden afgeweken.
13.2. De Afdeling stelt vast dat in de beleidsregel hogere waarde is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders in incidentele situaties kan besluiten deugdelijk gemotiveerd af te wijken van de in deze beleidsregel gestelde voorwaarden. In hetgeen Tate & Lyle aanvoert, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat de beleidsregel zich niet verzet tegen het vaststellen van een hogere waarde, zodat het plan in zoverre uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
Geluidbelasting afkomstig van Aurora
14. Cargill die vreest dat woningbouw in het wijzigingsgebied zal leiden tot beperking van haar bedrijfsvoering, betoogt dat een onjuist rekenmodel is toegepast voor de berekening van de geluidbelasting afkomstig van Aurora. In dit verband wijst Cargill op de specifieke uitstraling van de belangrijkste geluidbron, namelijk de geluidemissie uit de schoorstenen, waardoor afhankelijk van het meetpunt op grotere afstand meer geluid kan worden gemeten dan dichterbij.
14.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het wijzigingsgebied zodanig is gelegen dat indien woningbouw wordt gerealiseerd geen aanleiding bestaat om de door Aurora veroorzaakte geluidbelasting zoals deze volgt uit de op 30 mei 2008 ten behoeve van het bedrijf verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer te beperken. Hieraan ligt ten grondslag dat de toegestane geluidbelasting van Aurora wordt beperkt door de op kortere afstand van Aurora gelegen woningen welke maatgevend zijn.
14.2. In het deskundigenbericht is uitvoerig ingegaan op de berekening van de geluidbelasting van Aurora. Daarbij is in het bijzonder ingegaan op de berekening van de door de schoorstenen veroorzaakte geluidbelasting. In de reactie op het deskundigenbericht heeft Cargill enkele uitgangspunten van de berekening bestreden, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de op grond van de vergunning van 30 mei 2008 toegestane geluidbelasting relevant verschilt van de geluidbelasting waarvan de raad is uitgegaan. In hetgeen Cargill heeft betoogd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat woningbouw in het wijzigingsgebied geen gevolgen behoeft te hebben voor de op grond van de vergunning van 30 mei 2008 toegestane bedrijfsvoering. Het betoog faalt.
Cumulatieve geluidbelasting
15. Cargill betoogt dat geen rekening is gehouden met de cumulatieve geluidbelasting omdat in het akoestisch onderzoek geen rekening is gehouden met de (toekomstige) bedrijven op het schiereiland De Hemmes en de geluidbelasting van [scheepsreparatiebedrijf] en het [kraan- en transportbedrijf] niet is onderzocht.
Tate & Lyle betoogt dat cumulatie van geluid is te verwachten op het wijzigingsgebied vanwege de andere industriële bedrijven in de omgeving en omdat het nabijgelegen schiereiland De Hemmes de bestemming "Bedrijf" heeft. Hierop is onder meer het [kraan- en transportbedrijf] gevestigd.
15.1. De raad heeft volgens de plantoelichting geen onderzoek gedaan naar de te verwachten cumulatieve geluidbelasting in het wijzigingsgebied, omdat volgens het akoestisch onderzoek "Woningbouw op Kalf 21-27", gedateerd 11 februari 2013, van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied uit artikel 110f van de Wgh geen verplichting tot het doen van een onderzoek naar de cumulatieve geluidbelasting volgt aangezien voor slechts één van de geluidzones waarbinnen het wijzigingsgebied is gelegen geldt dat de voorkeursgrenswaarde wordt overschreden. Volgens het akoestisch onderzoek is bij de beoordeling van de vraag of het nodig is de cumulatieve geluidbelasting vast te stellen alleen het gezoneerde industrieterrein Zetmeelbedrijven de Bijenkorf Omstreken, waarop Tate & Lyle is gevestigd, en de geluidbelasting van de wegen Dr. H.G. Scholtenstraat en Kalf in aanmerking genomen.
15.2. De Afdeling stelt vast dat de raad de beoordeling van de vraag of het nodig is de cumulatieve geluidbelasting vast te stellen heeft beperkt tot de toepassing van artikel 110f van de Wgh. Een dergelijke beperking past niet bij het verrichten van geluidonderzoek ter voorbereiding van een bestemmingsplan. De raad heeft geen rekening gehouden met het niet op het gezoneerde industrieterrein gelegen bedrijf Aurora, de andere bedrijven die niet op het gezoneerde industrieterrein liggen en de mogelijkheid van vestiging van bedrijven op het schiereiland De Hemmes. Dit geldt onder meer voor het op zeer korte afstand van het wijzigingsgebied gelegen [kraan- en transportbedrijf] waarvan volgens het akoestisch rapport de feitelijke werkzaamheden en activiteiten niet bekend zijn. Gelet op het vorenstaande is Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De betogen slagen.
Geurbelasting afkomstig van Aurora en [bedrijf A]
16. Cargill betoogt dat ter plaatse van de geplande woningbouw geurhinder kan worden ondervonden en dat dit kan leiden tot beperking van de bedrijfsvoering van Aurora en [bedrijf A]. Volgens Cargill is in het geuronderzoek de geuremissie van Aurora ten onrechte samengevoegd met die van de cacaofabriek van ADM Cocoa B.V.
16.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de geplande woningbouw in het wijzigingsgebied zich verdraagt met de bedrijfsvoering van Aurora en [bedrijf A] die is toegestaan op grond van de verleende vergunningen ingevolge de Wet milieubeheer.
16.2. In de op 30 mei 2008 ten behoeve van Aurora verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer is volgens het deskundigenbericht geen immissienorm vastgelegd. Volgens het deskundigenbericht ligt het wijzigingsgebied niet binnen de geurcontour van 2,5 OUE/m3 als 98 percentiel die volgt uit de in de vergunning van Aurora vastgelegde emissienorm. Niet is gebleken dat zoals Cargill stelt wat betreft de in aanmerking genomen gegevens rekening is gehouden met de geuremissie van ADM Cocoa B.V.
In de op 13 februari 1995 ten behoeve van [bedrijf A] verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer is in voorschrift 2.12.6.1 de verplichting opgenomen dat een aanvang wordt gemaakt met de realisering van het standaard maatregelenpakket uit de Nederlands Emissie Richtlijnen van mei 1992 met betrekking tot geurhinder veroorzaakt door cacaofabrieken. In de vergunning is geen geurnorm opgenomen. Volgens het deskundigenbericht ligt het wijzigingsgebied niet binnen de geurcontouren van 2,5 en 5 OUE/m3 als 98 percentiel die zijn opgenomen in de aanvraag om een nieuwe omgevingsvergunning voor [bedrijf A].
16.3. In het deskundigenbericht is uitvoerig ingegaan op de berekening van de geurbelasting van Aurora en [bedrijf A]. Daarbij is ook ingegaan op de berekening van de door de schoorstenen veroorzaakte geurimmissie. In de reactie op het deskundigenbericht heeft Cargill enkele uitgangspunten van de berekening bestreden, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de voor deze bedrijven verleende vergunningen van 30 mei 2008 respectievelijk 13 februari 1995 geurimmissies tot gevolg hebben die relevant verschillen van de geurimmissies waarvan de raad is uitgegaan. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad is uitgegaan van een te lage geurbelasting van Aurora en [bedrijf A]. Derhalve heeft de raad in redelijkheid kunnen oordelen dat in zoverre geen aanleiding behoeft te bestaan voor beperking van de bedrijfsvoering van Aurora en [bedrijf A]. Het betoog faalt.
Cumulatieve geurhinder
17. Cargill betoogt dat de raad de cumulatieve geurbelasting op het wijzigingsgebied ten onrechte niet heeft onderzocht.
Tate & Lyle betoogt dat de beoordeling van geurhinder ontoereikend is omdat alleen individuele bedrijven zijn beoordeeld en cumulatieve geurhinder niet is getoetst. In dit verband stelt Tate & Lyle dat volgens de plantoelichting de geurbelasting op de locatie Kalf 21-27 op dit moment al niet acceptabel wordt geacht.
17.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ter plaatse van het wijzigingsgebied sprake zal zijn van cumulatieve geurhinder, maar hij heeft de verwachting dat in de toekomst in het wijzigingsgebied een acceptabel geurhinderniveau kan worden gerealiseerd. In dit verband heeft de raad verwezen naar de inspanningen in het kader van het programma Zaans Proeflokaal, de Nederlandse emissierichtlijn en de Bijzondere Regeling Cacao. Volgens de raad kan in dat kader worden bewerkstelligd dat de geuremissie van de bedrijven in de omgeving wordt verminderd, zodat de geurbelasting op het wijzigingsgebied wordt teruggebracht. Daarbij gaat de raad ervan uit dat de cacaobedrijven in de omgeving van het wijzigingsgebied de beste beschikbare technieken nog niet toepassen.
17.2. Uit de plantoelichting en het deskundigenbericht blijkt dat in de omgeving van de cacao verwerkende bedrijven Aurora en [bedrijf A] en de zetmeelfabriek van Tate & Lyle nog een aantal geuremitterende bedrijven waaronder de cacaofabriek van ADM Cocoa B.V., is gelegen. Uit de stukken blijkt dat de raad de cumulatieve geurbelasting op het wijzigingsgebied niet heeft berekend, hetgeen ter zitting is bevestigd. Volgens de raad is in elk geval de cumulatieve geurbelasting van de cacao verwerkende bedrijven te hoog. Een berekening hiervan ontbreekt echter. Volgens het deskundigenbericht is berekening van de cumulatieve geurbelasting in beginsel alleen mogelijk voor zover het gaat om de emissie van vergelijkbare geuren. Volgens het deskundigenbericht is het echter mogelijk om ook in geval het gaat om verschillende geuren uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onderzoek te doen naar de hinderbeleving om te bepalen of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
17.3. De Afdeling stelt vast dat de raad, hoewel hij erkent dat de geurbelasting op het wijzigingsgebied te hoog is, geen onderzoek heeft gedaan naar de cumulatieve geurbelasting op dit gebied. Hierbij is van belang dat ook de cumulatieve geurbelasting van de cacao verwerkende bedrijven en van eventuele andere bedrijven met een vergelijkbare geuremissie niet is berekend. Voorts heeft de raad zijn stelling dat naar verwachting de geurbelasting van de cacao verwerkende bedrijven kan worden teruggedrongen niet concreet onderbouwd. In dit verband is van belang dat volgens het deskundigenbericht toepassing van de beste bestaande technieken, welke volgens Cargill in haar bedrijven worden toegepast, mogelijk niet volstaat. Verder heeft de raad, voor zover de berekening van de cumulatieve geurbelasting vanwege de verschillende aard van de geuren van bedrijven niet mogelijk is, niet op enigerlei wijze inzicht geboden in de hinderbeleving. Gelet op het vorenstaande is Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en berust het niet op een deugdelijke motivering. De betogen slagen.
Formulering van de wijzigingsbevoegdheid
18. Tate & Lyle betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid onvoldoende objectief is begrensd. Zij stelt dat de formuleringen "er moet voldaan worden aan de bepalingen van de Wgh" en "aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft het aspect geur" geen duidelijk beoordelingskader bieden. Het voldoen aan de Wgh is vanzelfsprekend, terwijl "een aanvaardbaar woon- en leefklimaat" voor elke ontwikkeling geldt, aldus Tate & Lyle.
18.1. Ingevolge artikel 32, lid 32.4, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd […]de bestemming "Bedrijf" te wijzigen […] met in achtneming van de volgende wijzigingsregels:
[…];
l. er moet voldaan worden aan de bepalingen uit de Wgh;
[…];
n. aangetoond moet zijn dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wat betreft het aspect geur;
[…].
18.2. De Afdeling overweegt dat de Wgh weliswaar een deel van de aspecten van bescherming tegen geluidhinder regelt, maar geen kader biedt voor de beoordeling van de geluidbelasting van niet gezoneerde inrichtingen. Nu de raad wel beoogd heeft met deze inrichtingen rekening te houden, is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Voorts heeft de raad de eis van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat alleen gesteld ten aanzien van het aspect geur. Los daarvan is niet duidelijk welk kader de raad hanteert voor de beoordeling van dit aspect. Artikel 32, lid 32.4, van de planregels is in zoverre rechtsonzeker. Het betoog slaagt.
Conclusie ten aanzien van de beroepen van Cargill en Tate & Lyle
19. In hetgeen Cargill en Tate & Lyle hebben aangevoerd, ziet de Afdeling, gelet op hetgeen in 15.2, 17.3 en 18.2 is overwogen, aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover het betreft de in artikel 32, lid 32.4, van de planregels neergelegde wijzigingsbevoegdheid in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en met de rechtszekerheid. De beroepen zijn gegrond.
Bestuurlijke lus
20. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 15.2 en 17.3 dient de raad nader onderzoek te doen naar de cumulatieve geluid- en geurbelasting, en zijn standpunt over de mogelijkheid tot verlaging van de geurbelasting van de cacao verwerkende bedrijven nader te onderbouwen. Voorts dient de raad te onderbouwen waarom een goed woon- en leefklimaat in het wijzigingsgebied mogelijk is en waarom dit niet leidt tot gevolgen voor de bedrijfsvoering van Cargill en Tate & Lyle. Indien de raad een wijzigingsbevoegdheid als opgenomen in artikel 32, lid 32.4, van de planregels wil handhaven, dient deze met inachtneming van 18.2 te worden gewijzigd.
De raad behoeft geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het besluit tot wijziging van het plan dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en te worden medegedeeld.
Proceskosten
21. Ten aanzien van [appellante sub 1] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De raad dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voorts zal in de einduitspraak ten aanzien van Cargill en Tate & Lyle worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zaanstad van 23 januari 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zaandam Noord" voor zover het betreft de maximum bouwhoogte van 3 m voor het bouwvlak aan de westzijde van het bedrijfsterrein van [appellante sub 2] op het perceel [locatie 2];
IV. bepaalt dat de maximum bouwhoogte voor het bouwvlak aan de westzijde van het bedrijfsterrein van [appellante sub 2] op het perceel [locatie 2] 4,5 m bedraagt;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. draagt naar aanleiding van de beroepen van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Cargill B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tate & Lyle Netherlands B.V. de raad van de gemeente Zaanstad op om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van overweging 20 de gebreken in het besluit van 23 januari 2014 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zaandam Noord" te herstellen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
VII. draagt de raad van de gemeente Zaanstad op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat onderdeel IV van deze uitspraak binnen vier weken na verzending wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
VIII. veroordeelt de raad van de gemeente Zaanstad tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de raad van de gemeente Zaanstad aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Melse
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
191.