Uitspraak
201407295/1/A3.
Datum uitspraak: 20 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de korpschef van politie,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2014 in zaak nr. 13/4495 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de korpschef.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2013 heeft de korpschef aan [appellant sub 2] toestemming onthouden tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie.
Bij besluit van 5 juli 2013 heeft de korpschef het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de korpschef opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 2 december 2014 heeft de korpschef het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De korpschef heeft een zienswijze naar voren gebracht.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2015, waar de korpschef, vertegenwoordigd door mr. S. Filali, werkzaam bij de politie, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S.G.C. Bocxe, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) stelt een beveiligingsorganisatie geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan de leiding van de organisatie, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
Ingevolge het vierde lid wordt de toestemming onthouden, indien de desbetreffende persoon niet beschikt over de bekwaamheid en betrouwbaarheid die voor het te verrichten werk nodig zijn.
1.1. Artikel 7, vierde lid, van de Wpbr, wordt toegepast volgens het beleid dat is neergelegd in de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Cpbr).
Volgens paragraaf 2.1 wordt de toestemming aan personen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, onthouden, indien:
a. de betrokkene binnen vier jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een geldboete is opgelegd, of;
b. de betrokkene binnen acht jaar voorafgaande aan het moment van toetsing bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak is veroordeeld wegens het plegen van een misdrijf waarbij een vrijheidsstraf is opgelegd, of;
c. op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten of de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.
Volgens deze paragraaf gaat het er bij de toetsing aan punt c om dat de tewerkstelling van de betrokkene de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet mag schaden. Daarvan zal in het algemeen slechts sprake zijn, indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen, waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde. Ook tegen betrokkene opgemaakte processen-verbaal of rapporten kunnen ertoe leiden dat betrokkene niet voldoende betrouwbaar of geschikt wordt geacht om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau te werken. Uiteraard is daarbij van belang dat tegen betrokkene nog altijd een serieuze verdenking bestaat.
2. Een mutatierapport van de politie (hierna: mutatie) van 13 maart 2011 vermeldt dat een buurvrouw van [appellant sub 2] op het politiebureau heeft verklaard dat zij al geruime tijd last van [appellant sub 2] ondervindt, dat hij haar molesteert en provoceert en dat hij onlangs haar hond zonder enige aanleiding heeft geschopt toen deze door haar man werd uitgelaten. Toen hierover met [appellant sub 2] contact werd gezocht, heeft hij het voorval gebagatelliseerd en de man een flapdrol genoemd.
Een mutatie van 31 juli 2011 vermeldt dat politieagenten ruziënde partijen, waaronder [appellant sub 2], die in het politiebureau met elkaar op de vuist wilden gaan, met moeite uit elkaar hebben kunnen houden.
Een mutatie van 10 augustus 2011 vermeldt dat [appellant sub 2] zich op straat bemoeide met een gesprek tussen politieagenten en overlastgevende jongeren en dat [appellant sub 2] deze jongeren daarbij instrueerde wat zij wel en niet aan de politie moesten opgeven. Verder vermeldt deze mutatie dat [appellant sub 2], nadat de politieagenten hem meer dan één keer hadden verzocht zijn niet aangelijnde honden naar huis te brengen, omdat hij anders een proces-verbaal zou krijgen, te kennen heeft gegeven dat een bon hem niets kan schelen en dat hij veel familie op het politiebureau heeft werken. Verder vermeldt deze mutatie dat [appellant sub 2] zich op een later tijdstip, toen de politieagenten een van deze jongeren wilden aanhouden, wederom met het gesprek bemoeide, de stamnummers van de politieagenten wilde weten en hun legitimatiebewijzen wilde zien, waarbij [appellant sub 2] te kennen gaf dat hij immers bij de Koninklijke Marechaussee werkt, precies weet hoe de regels in elkaar zitten en een klacht tegen de politieagenten zou indienen. De politieagenten hebben tijdens dit voorval meer dan één keer tevergeefs geprobeerd een gesprek met [appellant sub 2] te voeren, aldus deze mutatie.
Een mutatie van 23 augustus 2011 vermeldt dat op deze datum aangifte tegen [appellant sub 2] is gedaan wegens eenvoudige mishandeling. Het in deze mutatie weergegeven proces-verbaal van aangifte vermeldt dat de aangever, terwijl hij met twee kinderen van acht en negen jaar oud naar de woning van zijn vriendin liep om te eten, door een vriend van [appellant sub 2] op straat op het gedrag van deze kinderen werd aangesproken en dat [appellant sub 2], nadat deze zich in het gesprek had gemengd en tegen de aangever had gezegd: "Je moet niet zo'n toon tegen mij aanslaan", met zijn rechterhand kennelijk opzettelijk, met kracht en met opwaartse druk op de ademsappel van de aangever heeft geduwd. De mutatie vermeldt voorts dat de aangever ten tijde van de aangifte, twee uur na dit voorval, nog steeds klaagde over een stekende pijn in zijn keel en dat de verbalisant een grote rode vlek op de keel van de aangever heeft waargenomen.
Een mutatie van 15 november 2011 vermeldt dat een buurvrouw van een vriend van [appellant sub 2] telefonisch melding heeft gemaakt van bedreiging door [appellant sub 2]. Verder vermeldt deze mutatie dat voor de desbetreffende politieagent duidelijk is dat [appellant sub 2], hoewel uit een gesprek met hem blijkt dat hij een andere kijk op deze zaak heeft, bij een burenruzie van een vriend van hem, waarbij bedreigingen zijn geuit en wederzijds diverse vrienden zijn gebeld om de zaak even te regelen, betrokken is geweest.
Een mutatie van 7 januari 2012 vermeldt dat [appellant sub 2], na een tip over mogelijke diefstal van een boot, 's nachts varend in een kleine motorboot die een sloep van ongeveer veertien meter lang voorttrok, is aangetroffen. Verder vermeldt deze mutatie dat [appellant sub 2] desgevraagd te kennen heeft gegeven dat de sloep niet van hem is, maar bijna onder water lag, dat hij met een vriend de sloep had leeggehoosd en dat hij deze sloep naar de waterpolitie wilde slepen, omdat de sloep anders hinder voor de scheepvaart zou kunnen opleveren. Op de vraag waarom dat midden in de nacht moest gebeuren, antwoordde [appellant sub 2] dat het overdag te druk was om met een dergelijke combinatie door de stad te varen. Voorts vermeldt de mutatie dat het de desbetreffende politieagenten onwaarschijnlijk lijkt dat de sloep, gezien de grootte ervan, zou zijn leeggehoosd in plaats van leeggepompt.
3. In het besluit van 5 juli 2013 heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 2], volgens paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr, niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een functie als beveiligingsmedewerker. Hieraan heeft de korpschef voormelde mutaties ten grondslag gelegd waaruit, aldus de korpschef, het beeld is ontstaan dat [appellant sub 2] over weinig tot geen zelfbeheersing beschikt, niet conflict mijdend is en negatief gedrag naar de politie vertoont, waardoor hij niet als een betrouwbare partner van de politie kan worden beschouwd. Dit beeld strookt niet met de voorbeeldfunctie die beveiligers in de maatschappij hebben en met de eisen die daarbij aan hen worden gesteld, aldus de korpschef.
In zijn verweerschrift in beroep heeft de korpschef zich, naar aanleiding van de beroepsgrond van [appellant sub 2] dat tegen hem geen serieuze verdenking kan bestaan nu hij nimmer voor de hem verweten gedragingen strafrechtelijk is vervolgd, op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat tegen [appellant sub 2] geen serieuze verdenking van het plegen van een strafbaar feit heeft bestaan, onverlet laat dat voormelde mutaties een rol in de bestuurlijke procedure kunnen spelen. In zijn brief van 12 december 2013 heeft de korpschef dit standpunt toegelicht door te wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 in zaak nr. 200801483/1 (www.raadvanstate.nl) en heeft hij de op grond van de mutatie van 23 augustus 2011 aan [appellant sub 2] verweten gedraging, te weten eenvoudige mishandeling, als een tamelijk ernstige schending van de rechtsorde aangemerkt. In voormelde uitspraak van 26 november 2008 heeft de Afdeling geoordeeld dat de korpschef, wegens in die zaak aan de orde zijnde omstandigheden, feiten waarvoor de betrokkene niet langer strafrechtelijk wordt vervolgd, aan het onthouden van toestemming tot het verrichten van beveiligingswerkzaamheden ten grondslag heeft mogen leggen. Ter zitting bij de rechtbank heeft de korpschef te kennen te geven dat zich naast de inhoud van voormelde mutaties geen sterkere serieuze verdenking hoeft voor te doen.
4. De rechtbank heeft overwogen dat de korpschef zich in beroep in strijd met paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat geen serieuze verdenking tegen [appellant sub 2] bestaat, onverlet laat dat uit voormelde mutaties blijkt dat [appellant sub 2] voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden ongeschikt kan worden geacht. Voor zover de korpschef zich op het standpunt heeft gesteld dat, wegens één of meer mutaties tegen [appellant sub 2] een serieuze verdenking bestaat, heeft hij dit standpunt ondeugdelijk gemotiveerd. Hiertoe heeft de rechtbank redengevend geacht dat de korpschef niet heeft toegelicht waarom deze mutaties niet tot nader onderzoek of vervolging van [appellant sub 2] hebben geleid, terwijl [appellant sub 2] de inhoud ervan heeft weersproken.
5. De korpschef betoogt in zijn hogerberoepschrift dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij [appellant sub 2] toestemming in de zin van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr heeft onthouden. De korpschef heeft daartoe, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304830/1/A3 (www.raadvanstate.nl), aangevoerd dat de rechtbank het begrip 'serieuze verdenking' in paragraaf 2.1, onder c, van de Cpbr te strikt, want in strafrechtelijke zin, heeft opgevat, waarbij de korpschef opmerkt dat een mutatie op zichzelf genomen, zonder dat deze bijvoorbeeld tot strafrechtelijke vervolging heeft geleid, geen verdenking in strafrechtelijke zin is.
5.1. In voormelde uitspraak van 5 februari 2014 heeft de Afdeling overwogen dat de korpschef beoordelingsvrijheid toekomt bij de beoordeling of de betrokkene voldoende betrouwbaar is. Aan medewerkers in de beveiligingsbranche mogen hogere eisen worden gesteld dan aan medewerkers in andere betrekkingen, zodat de korpschef als maatstaf mag hanteren dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven moeten zijn. Paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr biedt de korpschef de ruimte zijn aldus te geven oordeel op feiten en omstandigheden te baseren die geen aanleiding tot strafrechtelijke vervolging hebben gegeven, aldus deze uitspraak. Hieruit volgt dat de enkele omstandigheid dat een proces-verbaal of mutatie geen aanleiding tot strafrechtelijke vervolging van de betrokkene heeft gegeven er niet aan in de weg hoeft te staan dat, op grond van dit proces-verbaal of deze mutatie, tegen de betrokkene een serieuze verdenking kan bestaan.
5.2. De Afdeling begrijpt het standpunt van de korpschef in zijn verweerschrift in beroep, hiervoor onder 3 vermeld, zo, dat de omstandigheid dat voormelde mutaties er niet toe hebben geleid dat [appellant sub 2] strafrechtelijk is vervolgd, onverlet laat dat deze mutaties een rol in de bestuurlijke procedure kunnen spelen. Aldus bezien is dit standpunt, gezien voormelde uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014, niet in strijd met paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr. Voor beantwoording van de vraag of de korpschef ervan heeft mogen uitgaan dat tegen [appellant sub 2] nog altijd een serieuze verdenking in de zin van deze paragraaf van de Cpbr bestaat, is bepalend of de korpschef aannemelijk heeft mogen achten dat [appellant sub 2] een, dan wel meer dan één, rechtsregel - waarvan de korpschef overtreding in redelijkheid als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde heeft kunnen aanmerken - naast zich heeft neergelegd.
5.3. De mutaties zijn helder en geven - ook in hun onderlinge samenhang bezien - een gedetailleerd beeld van de daarin weergegeven bevindingen van de betrokken, steeds andere, politieagenten, zodat geen aanleiding bestaat aan de juistheid van deze bevindingen te twijfelen. De enkele ontkenning door [appellant sub 2] van de juistheid van deze bevindingen is daarvoor onvoldoende. Voor zover in de mutaties verklaringen van derden zijn weergegeven, ziet voormeld oordeel over de juistheid van bevindingen niet op de inhoud van de aldus afgelegde verklaringen, maar uitsluitend op de wijze waarop de desbetreffende politieagent deze verklaringen in de mutaties heeft weergegeven. Hetgeen [appellant sub 2] tegen de in de mutatie van 23 augustus 2011 weergegeven verklaringen van de aangever over door [appellant sub 2] gepleegde eenvoudige mishandeling heeft aangevoerd, te weten dat hij zich tegen een aanval door twee mannen heeft moeten verdedigen en juist de-escalerend is opgetreden, leidt niet tot de conclusie dat de korpschef deze verklaringen niet aannemelijk heeft mogen achten. Deze verklaringen zijn immers consistent en gedetailleerd en stroken met de door de verbalisant waargenomen grote rode vlek op de keel van de aangever, terwijl [appellant sub 2] niet heeft ontkend dat een incident tussen hem en de aangever heeft plaatsgevonden waarbij hij de aangever, als beschreven in de mutatie, tegen de keel heeft geduwd. Nu de korpschef voorts eenvoudige mishandeling in redelijkheid als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde heeft kunnen aanmerken, heeft hij ten tijde van belang ervan mogen uitgaan dat tegen [appellant sub 2] nog altijd een serieuze verdenking bestaat. Gelet hierop, alsmede gelet op de in de overige mutaties vermelde bevindingen van de betrokken politieagenten, heeft de korpschef zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant sub 2], volgens paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr, niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een functie als beveiligingsmedewerker. Dat deze mutaties, zoals gezegd, niet tot nader onderzoek, dan wel tot vervolging van [appellant sub 2] hebben geleid, doet hieraan niet af en kan niet leiden tot de conclusie dat de korpschef het besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. [appellant sub 2] betoogt in zijn incidenteel hogerberoepschrift dat de rechtbank had moeten oordelen dat de korpschef hem ten onrechte toestemming tot het verrichten van werkzaamheden voor een particuliere beveiligingsorganisatie heeft onthouden omdat tegen hem geen serieuze verdenking in de zin van paragraaf 2.1, aanhef en onder c, van de Cpbr bestaat.
6.1. Gezien hetgeen hiervoor onder 5.3 wordt overwogen, faalt dit betoog.
7. Het hoger beroep van de korpschef is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het besluit van 5 juli 2013 worden getoetst in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
8. [appellant sub 2] betoogt in zijn beroepschrift dat de korpschef onzorgvuldig heeft gehandeld. [appellant sub 2] voert daartoe aan dat hij de afschriften van de mutaties die aan het besluit van 5 juli 2013 ten grondslag liggen eerst in beroep heeft ontvangen, zodat hij deze mutaties in de bezwaarfase onvoldoende heeft kunnen weerleggen, omdat hij van de inhoud daarvan toen niet op de hoogte was.
8.1. In het aan [appellant sub 2] bekend gemaakte voornemen van 8 januari 2013 om hem de gevraagde toestemming te onthouden, alsmede tijdens het daaropvolgende zienswijzegesprek op 14 januari 2013 en in het besluit van 28 februari 2013, heeft de korpschef [appellant sub 2] informatie verschaft over de inhoud van desbetreffende mutaties. Reeds omdat [appellant sub 2] niet heeft toegelicht waarom hij, in weerwil hiervan, is geschaad in zijn belang de mutaties te kunnen weerleggen, faalt het betoog.
9. Het beroep tegen het besluit van 5 juli 2013 is ongegrond.
10. Het besluit van 2 december 2014 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat aan dit besluit, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Reeds hierom moet dit besluit worden vernietigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de korpschef van politie gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2014 in zaak nr. 13/4495;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van de korpschef van politie van 2 december 2014, kenmerk 13.NP19969.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Robben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
610.