Uitspraak
201406683/1/A4.
Datum uitspraak: 20 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V., gevestigd te Sappemeer, gemeente Hoogezand-Sappemeer (hierna: Eska),
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2014 heeft de staatssecretaris krachtens artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006 L 190; hierna: de EVOA) verklaard geen bezwaar te maken tegen het voornemen van de rechtspersoon naar Duits recht Deutsche Gesellschaft für Kreislaufwirtschaft und Rohstoffe GmbH om op basis van kennisgeving DE1350/179603 afvalstoffen over te brengen van Duitsland naar Eska in Nederland.
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft de staatssecretaris het door Eska hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Eska beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2015, waar Eska, vertegenwoordigd door mr. S.H. Stax, advocaat te Amsterdam, en door drs. S. Misker, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, mr. J.J. Kerssemakers en mr. J.H. Koreman, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Deutsche Gesellschaft für Kreislaufwirtschaft und Rohstoffe heeft bij het Sonderabfallagentur Baden-Württemberg te Duitsland (hierna: SAA) kennisgeving gedaan van de overbrenging in de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2014 van 4.500 ton papier- en kartonafval, afkomstig van de sortering van huishoudelijk verpakkingsafval van Duitse huishoudens, in de vorm van zogenoemde PPK-balen. SAA heeft de kennisgeving doorgezonden aan de staatssecretaris. Deze heeft bij besluit van 14 februari 2014 verklaard geen bezwaar te maken tegen het voornemen. Dit besluit moet naar het oordeel van de Afdeling worden begrepen als het verlenen van toestemming zonder voorwaarden als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de EVOA. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris dit besluit gehandhaafd.
2. Eska betoogt dat de staatssecretaris de PPK-balen in het bestreden besluit ten onrechte niet heeft aangemerkt als afvalstoffen die vallen onder de groene lijst van afvalstoffen, waarvoor ingevolge de EVOA grensoverschrijdende overbrenging is toegestaan zonder voorafgaande kennisgeving en toestemming. Daartoe voert Eska aan dat de PPK-balen bestaan uit uitgesorteerd oud papier en karton, waarin maximaal 7% papiervreemde stoorstoffen aanwezig is, die niet als gevaarlijke afvalstoffen zijn aan te merken. Volgens Eska kunnen de PPK-balen worden ingedeeld onder het onderdeel "ongesorteerd afval" van de op de groene lijst opgenomen code B3020.
3. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de PPK-balen niet kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen die vallen onder de groene lijst. Volgens hem kan onder "ongesorteerd afval" als vermeld onder code B3020 uitsluitend ongesorteerd papierafval, dan wel ongesorteerd kartonafval worden begrepen. Verder kan papier- en kartonafval volgens de staatssecretaris uitsluitend onder code B3020 van de groene lijst worden ingedeeld wanneer het gescheiden is ingezameld, dan wel behoorlijk gesorteerd is. Het papier- en kartonafval is volgens de staatssecretaris uitsluitend behoorlijk gesorteerd wanneer het zodanig is gesorteerd, dat de afvalstroom naar de aard en samenstelling overeenkomt met een gescheiden ingezamelde afvalstroom papier, karton en papierproducten. Dit is volgens hem bij de PPK-balen niet het geval, gelet op de aard en het percentage van de daarin nog aanwezige stoorstoffen. Deze stoorstoffen maken dat de PPK-balen als mengsel van afvalstoffen moeten worden aangemerkt, welk mengsel geen deel uitmaakt van de in bijlage III A bij de EVOA vermelde mengsels die onder de groene lijst van afvalstoffen vallen, aldus de staatssecretaris.
De staatssecretaris heeft ter ondersteuning van zijn betoog dat een onvoldoende sortering heeft plaatsgevonden, verder nog het volgende naar voren gebracht. In de eerste plaats acht hij hierbij van belang dat de PPK-balen niet geschikt zijn ten behoeve van papierproductie voordat een nadere afscheiding van deze stoorstoffen heeft plaatsgevonden. De genoemde stoorstoffen stellen volgens de staatssecretaris bovendien meer specifieke eisen aan het productieproces dan de stoorstoffen in gescheiden ingezameld papier- en kartonafval. Volgens de staatssecretaris bestaat door de stoorstoffen in de PPK-balen een groter risico op schade aan de installatie van Eska, onderbreking van het productieproces en vermindering van de kwaliteit van het eindproduct. Verder kunnen restanten eten en drinken volgens hem tot schimmelvorming leiden en leidt het productieproces volgens hem tot een hoger verbruik aan energie, water en hulpstoffen en een omvangrijkere totale afvalstoffenproductie.
4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b en i) en iii), van de EVOA vallen overbrengingen van afvalstoffen, bestemd voor nuttige toepassing, van bijlage IV (de oranje lijst van afvalstoffen) dan wel afvalstoffen die niet onder één code van onder meer bijlage III (de groene lijst van afvalstoffen) vallen, onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in titel II.
Ingevolge het tweede lid vallen overbrengingen van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen onder de algemene informatieverplichtingen als vastgesteld in artikel 18, wanneer het gaat om afvalstoffen van bijlage III of mengsels die zijn vermeld in bijlage III A.
In bijlage IV is onder meer huishoudelijk afval, tenzij ondergebracht onder een enkele code van bijlage III, opgenomen.
In bijlage III is code B3020 opgenomen: papier, karton en papierproducten de volgende materialen, mits deze niet vermengd zijn met gevaarlijke afvalstoffen:
oud papier en karton:
- ongebleekt papier en karton of gegolfd papier en golfkarton;
- overig papier en karton, hoofdzakelijk gemaakt van gebleekt chemisch pulp, dat niet in bulk is gekleurd;
- papier en karton, hoofdzakelijk gemaakt van gebleekt mechanisch pulp (bv. kranten, tijdschriften en soortgelijk drukwerk);
- overige, met inbegrip van:
1. gelamineerd karton;
2. ongesorteerd afval.
Ingevolge de aanhef van bijlage III mogen afvalstoffen, ongeacht of zij in deze lijst zijn opgenomen of niet, niet worden onderworpen aan het algemeen vereiste dat zij van bepaalde informatie vergezeld moeten gaan indien zij dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat
a) de aan de afvalstoffen verbonden risico's zodanig toenemen dat zij, gelet op de gevaarlijke eigenschappen als bedoeld in bijlage III van Richtlijn 91/689/EEG, als gewijzigd, voor de controleprocedure van schriftelijke kennisgeving en toestemming in aanmerking komen, of
b) nuttige toepassing van de afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze niet mogelijk wordt.
5. In Duitsland worden van huishoudens afkomstige verpakkingsmaterialen, waaronder metalen, kunststof en kartonnen verpakkingen, gescheiden ingezameld. Na deze gescheiden inzameling wordt dit afval in Duitsland uitgesorteerd in verschillende fracties. Het uitgesorteerde papier en karton wordt tot PPK-balen geperst. In deze PPK-balen kunnen tevens andere papiervreemde stoffen voorkomen, die bij de uitsortering zijn achtergebleven. Het gaat om maximaal 3% kunststof, 0,5% metaal en 3,5% overige stoorstoffen. De PPK-balen worden in Nederland door Eska ingezet voor de productie van karton.
5.1. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 1998 in zaak C-192/96 (Beside BV; www.curia.europa.eu) volgt dat afvalstoffen, afkomstig uit ingezameld huishoudelijk afval, hun karakter van oranje lijst-afvalstoffen kunnen verliezen. Door behoorlijke sortering kan uit huishoudelijk afval een stroom afvalstoffen worden geproduceerd die onder de groene lijst valt.
In de kern komt het geschil erop neer of de PPK-balen - die zijn samengesteld uit huishoudelijk afval - bij overbrenging naar Eska niet (langer) als oranje lijst-afvalstof "huishoudelijk afval" maar als groene lijst-afvalstof "oud papier en karton" (code B3020) moeten worden beschouwd.
5.2. Code B3020 van de groene lijst ziet onder meer op oud papier en karton in de vorm van "ongesorteerd afval". Dit onderdeel kan niet anders worden begrepen dan als ongesorteerd afval, bestaande uit oud papier- en kartonafval. Dit betekent enerzijds dat dit onderdeel niet uitsluitend ziet op afvalstromen van ofwel ongesorteerd papierafval, ofwel ongesorteerd kartonafval, maar ook op afvalstromen waarin zowel ongesorteerd papier- als kartonafval voorkomt. Anderzijds betekent dit dat, anders dan Eska meent, dit onderdeel niet betrekking heeft op alle soorten van afvalstoffen, waaronder ook stoorstoffen. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat de codering geen onderscheidend vermogen meer kent en daardoor zinledig zou worden.
5.3. Het voorgaande neemt niet weg dat de enkele aanwezigheid van stoorstoffen in een stroom ongesorteerd papier- en kartonafval er op zichzelf nog niet toe hoeft te leiden dat deze stroom niet kan vallen onder code B3020. Dat volgt reeds uit de benaming van onderdeel B3 waaronder code B3020 is opgenomen ("afvalstoffen die hoofdzakelijk organische bestanddelen bevatten en die metalen en anorganische stoffen kunnen bevatten") en uit de bewoordingen in de aanhef van code B3020 ("mits niet vermengd met gevaarlijke afvalstoffen"). Dit betekent verder dat de enkele aanwezigheid van stoorstoffen in een afvalstroom van oud papier- en kartonafval niet maakt dat deze afvalstroom als mengsel van afvalstoffen moet worden aangemerkt, dat uitsluitend onder de groene lijst van afvalstoffen valt wanneer het kan worden gekwalificeerd als een in bijlage III A bij de EVOA vermeld mengsel.
5.4. De staatssecretaris betoogt dat papier- en kartonafval uitsluitend als behoorlijk gesorteerd kan worden aangemerkt, wanneer de gesorteerde afvalstroom naar samenstelling overeenkomt met gescheiden ingezameld oud papier en karton. Hij stelt dat de PPK-balen vanwege hun samenstelling bij Eska op een andere wijze worden verwerkt dan gescheiden ingezameld oud papier- en kartonafval. Hij wijst hierbij onder meer op het risico op schade of stillegging van machines, verschillen in de hoeveelheid bij de productie bij Eska vrijkomende afvalstoffen en te gebruiken energie, water en hulpstoffen, en het risico van schimmelvorming.
Hierover overweegt de Afdeling dat uit het arrest van het Hof niet volgt dat de gesorteerde stroom afvalstoffen alleen onder de groene lijst van afvalstoffen kan vallen als het een gelijke samenstelling heeft als een gescheiden ingezamelde stroom. Ook anderszins bestaat voor dit oordeel geen aanleiding. Van belang is veeleer of een zodanige sortering heeft plaatsgevonden, dat de samenstelling van de afvalstroom een indeling op de oranje lijst als "huishoudelijk afval" niet langer rechtvaardigt. In zoverre geeft het betoog van de staatssecretaris geen aanleiding voor het oordeel dat geen behoorlijke sortering heeft plaatsgevonden.
5.5. Verder heeft de Afdeling onder meer bij uitspraken van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200800027/1 en van 19 augustus 2009 in zaken nrs. 200806318/1/M2 en 200901186/1/M2, geoordeeld dat de omstandigheid dat de omvang van papiervreemde stoorstoffen in de PPK-balen maximaal 7% kan bedragen op zichzelf niet betekent dat de PPK-balen niet kunnen worden aangemerkt als het resultaat van een behoorlijke sortering. In de laatstgenoemde uitspraak is verder geoordeeld dat ook de omstandigheid dat wellicht een wijze van sortering mogelijk is waarbij de verontreiniging tot minder dan 7% wordt beperkt, niet tot die conclusie noopt.
De verwijzing door de staatssecretaris naar de "European List of Standard Grades of Recovered Paper and Board" (inmiddels: "European List of Standard Grades of Paper en Board for Recycling, Guidance on the revised EN 643") geeft geen aanleiding om over het voorgaande thans anders te oordelen. Dit document is opgesteld door de Confederation of European Paper Industries met als doel om een Europese standaard te stellen voor de kwaliteit van oud papier en karton met het oog op handel, en niet met het oog op toepassing van de EVOA en de daarmee te dienen milieubelangen.
Ook in zoverre geeft het betoog van de staatssecretaris geen aanleiding voor het oordeel dat geen behoorlijke sortering heeft plaatsgevonden.
5.6. De Afdeling constateert dat de PPK-balen afkomstig zijn van afvalstoffeninrichtingen die specifiek het doel hebben om huishoudelijke afvalstoffen te scheiden in elders nuttig toe te passen fracties, waaronder de hier aan de orde zijnde fractie oud papier en karton. Dit oud papier en karton wordt onder meer bij Eska ingezet voor de productie van nieuw karton. Er is geen aanwijzing dat dit oud papier en karton, ondanks de sortering en scheiding en het feit dat dit papier en karton ook daadwerkelijk als zodanig nuttig kan worden ingezet, nog steeds hetzelfde karakter heeft als het onder de oranje lijst vallende ongesorteerde huishoudelijk afval zoals dat oorspronkelijk bij de Duitse huishoudens is opgehaald.
De conclusie is dat de PPK-balen moeten worden beschouwd als het resultaat van een behoorlijke sortering, en in zoverre geen beletsel bestaat om hen onder code B3020 van de groene lijst in te delen.
5.7. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de PPK-balen op grond van de aanhef van bijlage III desondanks niet zouden mogen worden beschouwd als groene lijst-afvalstoffen. Uit die aanhef volgt dat voor een overbrenging van afvalstoffen die op zichzelf onder een code van de groene lijst vallen desondanks een kennisgevingsprocedure moet worden doorlopen, als zij door verontreiniging van de afvalstoffen zodanige risico’s opleveren dat zij als oranje lijst-afvalstoffen moeten worden behandeld of zij door deze verontreiniging niet op milieuhygiënisch verantwoorde wijze nuttig kunnen worden toegepast.
5.8. De staatssecretaris heeft het standpunt van Eska dat de in de PPK-balen aanwezige stoorstoffen geen gevaarlijke afvalstoffen zijn niet betwist, en ook overigens is er geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Verder geldt dat, voor zover al zou moeten worden aangenomen dat deze stoorstoffen anderszins enig risico zouden kunnen meebrengen, er in ieder geval geen enkele aanwijzing is dat die risico’s zodanig zouden zijn dat een behandeling als oranje lijst-afvalstof aangewezen is.
Verder worden de PPK-balen in de praktijk nuttig toegepast bij Eska, en gesteld noch gebleken is dat het productieproces bij Eska op milieuhygiënisch onverantwoorde wijze plaatsvindt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat de PPK-balen geen verontreinigingen bevatten die een milieuhygiënisch verantwoorde wijze van nuttige toepassing beletten.
De aanhef van bijlage III vormt dus ook geen beletsel om de PPK-balen onder code B3020 van de groene lijst in te delen.
6. De slotsom is dat de staatssecretaris ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat de PPK-balen niet als product van behoorlijke sortering kunnen worden aangemerkt. Gelet op hun samenstelling moeten de PPK-balen worden aangemerkt als afvalstof van bijlage III bij de EVOA. Op de overbrenging daarvan is niet de in de EVOA geregelde kennisgevingsprocedure van toepassing, en bestaat dus evenmin de daarvan deel uitmakende bevoegdheid om te besluiten over toestemming. Nu geen bevoegdheid bestond het besluit van 14 februari 2014 te nemen, had dit besluit bij het bestreden besluit op bezwaar moeten worden herroepen.
7. Het beroep is gegrond. Het besluit van 3 juli 2014 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 14 februari 2014 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 3 juli 2014;
III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 14 februari 2014, kenmerk DE1350/179603;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.526,44 (zegge: vijftienhonderdzesentwintig euro en vierenveertig cent), waarvan € 1.470,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2015
262-727.