Uitspraak
201407570/1/A4.
Datum uitspraak: 6 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Valkenswaard,
en
het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college aan de naamloze vennootschap Inbev Nederland N.V. (hierna: Inbev) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een bierbrouwerij aan het Brouwerijplein 87 te Dommelen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2015, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. D.M.A.A. Oostvogels en ir. J.R. Brouwer, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Inbev, vertegenwoordigd door mr. J.G.G.M. Boemaars, ing. [persoon A], [persoon B] en [persoon C], verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Vergunde situatie
2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het veranderen van de bierbrouwerij en het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting. De verandering houdt verband met een verhoging van de productiecapaciteit van maximaal 1.000.000 naar maximaal 2.000.000 hectoliter bier per jaar. Daartoe worden onder meer machines vervangen en het aantal productiedagen uitgebreid van zes naar zeven dagen per week.
Bij uitspraak van 17 april 2013, nr. 201107146/1/A4 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling het eerder door het college genomen besluit tot verlening van de gevraagde vergunning van 3 mei 2011 vernietigd.
Procedure
3. [appellant] voert aan dat het college hem ten onrechte niet vooraf heeft geïnformeerd en gehoord over verlening van de gevraagde revisievergunning. Voorts betoogt hij dat de informatie die het college hem na verlening van de vergunning heeft verstrekt, onvolledig is.
4. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen redenen zijn aan te wijzen waarom het in dit geval niet zorgvuldig zou zijn om na de vernietiging van het besluit van 3 mei 2011 meteen een nieuw definitief besluit te nemen. De aanvullende gegevens wijken niet in belangrijke mate af van de eerder ingediende gegevens en leiden er niet toe dat belangen van derden worden geschaad, aldus het college.
4.1. Het besluit van 3 mei 2011 was overeenkomstig artikel 8.6 van de Wet milieubeheer voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter mag het bestuursorgaan bij het nemen van een nieuw besluit op de aanvraag in beginsel terugvallen op de eerder gevolgde voorbereidingsprocedure. Onder omstandigheden kan daarmee echter uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding niet worden volstaan.
Bij de uitspraak van 17 april 2013 is het besluit van 3 mei 2011 vernietigd, omdat het referentieniveau van het omgevingsgeluid, de bestaande rechten en de geluidbelasting door het verkeer van en naar de inrichting onjuist waren vastgesteld. Naar aanleiding daarvan heeft Inbev de aanvraag aangevuld met een door Witteveen en Bos uitgebracht rapport "Aanvullend akoestisch onderzoek Dommelsche bierbrouwerij" van 9 mei 2014. Voorts heeft De Roever Omgevingsadvies in opdracht van het college een aanvullend meet- en rekenonderzoek uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Nader geluidmeetonderzoek t.b.v. revisievergunning INBEV Nederland BV, Brouwerijplein 87 te Valkenswaard" van 20 januari 2014. In opdracht van het college heeft De Roever Omgevingsadvies voorts de rapporten "Akoestisch onderzoek geluidwering gevels Goudenrijderhof 32 te Valkenswaard" van 10 oktober 2013 en "Akoestisch onderzoek geluidwering gevels Goudenrijderhof 28 te Valkenswaard" van 21 januari 2014 opgesteld, waarin de geluidwering van de gevels van de desbetreffende woningen is berekend.
Met deze aanvullende geluidrapporten, waarin de resultaten van nieuwe geluidmetingen en -berekeningen zijn neergelegd, is beoogd de in de uitspraak van 17 april 2013 vermelde gebreken te herstellen. De rapporten bevatten milieu-informatie die het college relevant acht voor de besluitvorming, nu het op basis van deze rapporten heeft gemeend opnieuw vergunning te kunnen verlenen. Onder deze omstandigheden hadden [appellant] en andere betrokkenen in kennis moeten worden gesteld van de nadere rapporten en in de gelegenheid moeten worden gesteld op die rapporten te reageren. Nu het college dit heeft nagelaten, is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid en derhalve in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien [appellant] in het kader van deze beroepsprocedure de gelegenheid heeft om op de aanvullende rapporten te reageren en daarvan ook gebruik heeft gemaakt. Nu de strekking van het bestreden besluit overeenkomt met het ontwerp van het besluit, is het verder niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hierdoor worden benadeeld.
5. Het betoog van [appellant] dat de informatieverstrekking door het college na het nemen van het bestreden besluit onvoldoende was, leidt, wat daar verder van zij, niet tot vernietiging van dat besluit. Dergelijke onregelmatigheden van na het nemen van het bestreden besluit kunnen de rechtmatigheid van dat besluit niet aantasten. Dit betoog faalt derhalve.
Algemeen toetsingskader
6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
7. [appellant] betoogt dat het college na de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013 het door de inrichting veroorzaakte geluid opnieuw onjuist heeft beoordeeld. Hij voert daartoe aan dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid opnieuw onjuist is vastgesteld, dat de overschrijding van de richtwaarden onvoldoende is gemotiveerd en dat de geluidhinder als gevolg van het verkeer van en naar de inrichting onvoldoende wordt beperkt.
8. Bij de beoordeling van het door de inrichting veroorzaakte langtijdgemiddeld beoordelingsniveau heeft het college hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. Daarin worden voor een rustige woonwijk met weinig verkeer richtwaarden aanbevolen van 45 dB(A), 40 dB(A) en 35 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
8.1. In de uitspraak van 17 april 2013 heeft de Afdeling overwogen dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid onjuist is vastgesteld, omdat niet overeenkomstig richtlijn IL-HR-15-01 (Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid) ten minste twee metingen zijn verricht.
Blijkens het rapport van De Roever van 20 januari 2014, dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, is het referentieniveau thans bepaald aan de hand van twee metingen per beoordelingsperiode. Het door de Afdeling geconstateerde gebrek is derhalve hersteld. Blijkens dat rapport is ook tegemoetgekomen aan andere bezwaren van [appellant] tegen het rapport van De Roever van 1 oktober 2010, dat aan het besluit van 3 mei 2011 ten grondslag lag. Zo zijn in het rapport van 20 januari 2014 wel de weersomstandigheden ten tijde van de geluidmetingen vermeld en is bij de berekening van het wegverkeerslawaai uitgegaan van zoneringsplichtige wegen met een minimale intensiteit van 500 motorvoertuigen in de nachtperiode. [appellant] heeft niet gemotiveerd waarom dit nieuwe rapport niet deugdelijk is. Zijn betoog dat het referentieniveau onjuist is vastgesteld, faalt daarom.
8.2. Op een aantal beoordelingspunten overschrijdt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau de richtwaarden en het vastgestelde referentieniveau. Het college acht deze overschrijding gerechtvaardigd op grond van een bestuurlijke afweging. Daarbij heeft het onder meer in aanmerking genomen dat een groot deel van de activiteiten reeds vergund is, dat de uitbreiding van de productiecapaciteit nodig is en dat aanzienlijke investeringen nodig zijn om de op de beoordelingspunten optredende geluidsbelasting verder te reduceren.
8.3. In de uitspraak van 17 april 2013 heeft de Afdeling overwogen dat niet vaststaat dat de gevraagde vergunning op bestaande rechten kan worden gebaseerd, omdat het college niet heeft onderzocht of de activiteiten eerder vergund zijn.
Anders dan in het besluit van 3 mei 2011, stelt het college zich thans niet op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten op grond van bestaande rechten kunnen worden vergund. Voor zover het college bestaande rechten bij de bestuurlijke afweging heeft betrokken, heeft het verwezen naar het rapport van Witteveen en Bos van 9 mei 2014, waarin met inachtneming van de uitspraak van 17 april 2013 is vermeld welke geluidrelevante activiteiten reeds vergund zijn en welke geluidbelasting die activiteiten veroorzaken. [appellant] heeft niet aangevoerd dat dit rapport in zoverre ondeugdelijk is.
8.4. Over de noodzaak van de activiteiten vermeldt het bestreden besluit dat de uitbreiding van de productiecapaciteit vooral is ingegeven door economische motieven en dat die uitbreiding nodig is om de continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen. Het betoog van [appellant] dat hiermee de noodzaak van de uitbreiding, mede gelet op de krimpende biermarkt in West-Europa, niet voldoende gemotiveerd is, slaagt niet. Het college mag er in het kader van de bestuurlijke afweging in beginsel van uitgaan dat een door de aanvrager gesteld bedrijfsbelang aanwezig is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitbreiding uit een oogpunt van continuïteit van de bedrijfsvoering niet nodig is.
8.5. Blijkens het bestreden besluit heeft Inbev een aantal geluidreducerende maatregelen getroffen en zal zij daarnaast aanvullende maatregelen treffen om het geluid verder te reduceren. Deze aanvullende maatregelen zijn in het rapport van Witteveen en Bos van 9 mei 2014 beschreven. De kosten hiervan zijn geraamd op € 75.000,00. Een verdere beperking van de overschrijding zou kunnen worden bereikt met, eveneens in het rapport van Witteveen en Bos beschreven, aanvullende maatregen ten bedrage van € 150.000,00. Het college acht het echter, gelet op de te behalen geluidreductie en de kosten, niet redelijk om van Inbev te verlangen ook die maatregelen te treffen.
Zijn betoog dat het college meer geluidreducerende maatregelen van Inbev moet verlangen, heeft [appellant] ter zitting toegespitst op maatregelen die zouden kunnen worden genomen ter beperking van de door de rangeertruck veroorzaakte geluidbelasting in de nachtperiode.
In tabel 3.6 van het rapport van Witteveen en Bos van 9 mei 2014 zijn per beoordelingspunt waar een richtwaarde of het referentieniveau wordt overschreden, de deelbijdragen van de meest dominante geluidbronnen weergegeven. De in het rapport beschreven maatregelen zijn gericht op vermindering van de geluidbelasting veroorzaakt door die bronnen. In de tabel zijn geluidbronnen op het buitenterrein van de inrichting opgenomen, zoals de elektrische heftrucks en het transport van kelderbier, doch niet de rangeertruck. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het geluid van de rangeertruck niettemin een relevante bijdrage levert aan de overschrijding van de richtwaarden of het referentieniveau op de beoordelingspunten. Nu de rangeertruck geen maatgevende geluidbron is, is het effect van een maatregel als het plaatsen van een geluidscherm volgens het college gering en is het niet redelijk om die voorziening, naast de andere maatregelen en gelet op de kosten, van Inbev te verlangen. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
Het betoog van [appellant] dat met het gebruik van de rangeertruck in de nachtperiode geen toepassing wordt gegeven aan de beste beschikbare technieken, slaagt voorts niet. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de aangevraagde rangeerbewegingen in de nachtperiode nodig zijn voor de bedrijfsvoering van de inrichting en dat de in de inrichting aanwezige rangeertruck niet kan worden vervangen door een stillere, elektrisch aangedreven rangeertruck, omdat de vracht daarvoor te zwaar is.
8.6. Uit het voorgaande volgt dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het er na bestuurlijke afweging voor gekozen heeft om hogere grenswaarden dan de richtwaarden van de Handreiking en het vastgestelde referentieniveau aan de vergunning te verbinden.
9. Bij de beoordeling van geluidhinder van verkeersbewegingen van en naar de inrichting heeft het college de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" (hierna: de circulaire) gehanteerd. Daarin wordt een voorkeursgrenswaarde aanbevolen van 50 dB(A) etmaalwaarde. Overschrijding van de voorkeursgrenswaarde is volgens de circulaire toegestaan tot 65 dB(A), indien en voor zover redelijkerwijs geen bron- of geluidwerende maatregelen in de overdrachtssfeer kunnen worden getroffen en indien rekening wordt gehouden met onder meer de geldende grenswaarde voor het totale wegverkeer uit de Wet geluidhinder, waaronder de maximaal toelaatbare binnengrenswaarde van 35 dB(A).
9.1. Blijkens het bestreden besluit wordt de voorkeursgrenswaarde op een aantal beoordelingslocaties overschreden, maar blijft de geluidbelasting beneden de waarde van 65 dB(A). Volgens het college zijn er geen mogelijkheden om de geluidbelasting te reduceren door het treffen van maatregelen aan de bron of in de overdrachtssfeer. Voorts wordt bij de woningen waar de voorkeursgrenswaarde wordt overschreden voldaan aan het wettelijke binnenniveau van 35 dB(A) etmaalwaarde. Het college acht de overschrijding van de voorkeursgrenswaarde daarom op werkdagen toelaatbaar. Rekening houdend met de bestaande situatie, staat het college de toename van transportbewegingen op zondagen slechts toe voor zover dit past binnen de voorkeursgrenswaarde. Het heeft het aantal transportbewegingen op zondagen daarom in vergunningvoorschrift 9.1.4 beperkt tot 62 in de dagperiode, 6 in de avondperiode en 4 in de nachtperiode.
9.2. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de geluidbelasting door langsrijdende vrachtwagens kan worden beperkt door maatregelen aan de bron of in de overdrachtssfeer. De door hem aangedragen aanpassing van het wegdek en beperking van de rijsnelheid ter plaatse betreffen geen maatregelen die bij een vergunning krachtens de Wet milieubeheer aan Inbev kunnen worden opgelegd. Dat in de toekomst mogelijk een betere ontsluiting van de inrichting wordt gerealiseerd door aanleg van de Westparallelweg, is voorts geen omstandigheid waarmee het college in dit verband rekening kon houden. Nu met het vergunde aantal transportbewegingen op zondag aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) kan worden voldaan, bestaat ten slotte geen aanleiding om dat aantal verder te beperken, zoals [appellant] betoogt.
10. De beroepsgronden falen.
Overige beroepsgronden
11. [appellant] betoogt dat de beoordeling van de vergunningaanvraag, dan wel de motivering van het bestreden besluit onvolledig is, omdat daarbij niet de in de uitspraak van 17 april 2013 onbesproken gelaten beroepsgronden zijn betrokken.
Nu [appellant] niet duidelijk maakt op welke onderdelen de beoordeling door het college tekortschiet en het college voorts niet gehouden is om in het bestreden besluit gemotiveerd in te gaan op beroepsgronden die tegen het besluit van 3 mei 2011 zijn aangevoerd, slaagt dit betoog niet.
12. De overige beroepsgronden zijn niet gemotiveerd of hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Deze gronden slagen reeds daarom niet.
Conclusie
13. Het beroep is ongegrond.
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
15. De Afdeling ziet aanleiding te bepalen dat het college, gelet op het gebrek vermeld in overweging 4.1, het door [appellant] betaalde griffierecht dient te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Borman w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2015
148.