Uitspraak
201406900/1/V6.
Datum uitspraak: 6 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: de Raad van Bestuur)
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 25 juli 2014 in zaak nr. 14/1772 in het geding tussen:
[de Bakkerij], gevestigd te [plaats],
en
de Raad van Bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de Raad van Bestuur aan De Bakkerij een tewerkstellingsvergunning verleend ten behoeve van het verrichten van arbeid als Turkse brood- en banketbakker door [vreemdeling], met een geldigheidsduur van 1 juli 2013 tot 1 december 2013. De Raad van Bestuur heeft hieraan een voorschrift als bedoeld in artikel 10, aanhef en onder a en d, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) verbonden. De Raad van Bestuur heeft hierbij tevens medegedeeld dat na afloop van de geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning een nieuwe vergunning kan worden verleend voor een periode van maximaal zes maanden en dat deze vergunning niet voor verlenging vatbaar is.
Bij besluit van 26 november 2013 heeft de Raad van Bestuur het daartegen door De Bakkerij gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de hiervoor bedoelde mededeling en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 juli 2014 heeft de rechtbank het daartegen door De Bakkerij ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 november 2013 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard en de Raad van Bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Raad van Bestuur hoger beroep ingesteld.
De Bakkerij heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2015, waar de Raad van Bestuur, vertegenwoordigd door J.J.M. van den Boogaard, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, en De Bakkerij, vertegenwoordigd door mr. J.P. Sanchez Montoto, advocaat te Wassenaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: de Associatieovereenkomst) is een Associatieraad ingesteld. De Associatieovereenkomst is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap van 23 december 1963 (PB 1964, 217).
De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van Pro de Associatieovereenkomst en artikel 36 van Pro het Aanvullend Protocol daarbij op 20 december 1976 Besluit nr. 2/76 (hierna: Besluit nr. 2/76) genomen, dat volgens artikel 1 ervan Pro bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije.
Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad Besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie genomen (hierna: Besluit nr. 1/80). Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij Besluit nr. 2/76.
Ingevolge artikel 7 van Pro Besluit nr. 2/76 en artikel 13 van Pro Besluit nr. 1/80 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn (hierna: de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80).
Ingevolge artikel 13 van Pro Besluit nr. 2/76 is de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 met ingang van 20 december 1976 van toepassing.
Ingevolge artikel 16 van Pro Besluit nr. 1/80 is de standstill-bepaling van Besluit nr. 1/80 met ingang van 1 december 1980 van toepassing.
Op 20 december 1976 was de tewerkstelling van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Wet arbeidsvergunning vreemdelingen 1964 (Stb. 1964, 72; hierna: de Wav 1964).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wav 1964 wordt een vergunning geweigerd aan vreemdelingen, aan wie het verblijf in Nederland is geweigerd.
Ingevolge het tweede lid, kan een vergunning overigens slechts worden geweigerd op grond van overwegingen, betrekking hebbende op de stand of de ontwikkeling van de werkgelegenheid.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
Op 1 december 1980 was de tewerkstelling van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Stb. 1978, 737; hierna: de Wabw).
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Wabw kan een vergunning om bijzondere redenen onder beperkingen, verband houdende met de tijdsduur worden verleend. Het soort voorschriften dat aan een vergunning kan worden verbonden, waaronder voorschriften met betrekking tot de vorm van de arbeidsovereenkomst, en de gevallen, waarin dat kan geschieden, worden bij algemene maatregel van bestuur bepaald.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan een vergunning worden geweigerd, indien voor het verrichten van de arbeid waarop de gevraagde vergunning betrekking heeft, aanbod op de arbeidsmarkt aanwezig is of redelijkerwijs te verwachten is.
Op dit geding is de Wav van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2014.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wav wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder prioriteitgenietend aanbod: aanbod van de zijde van Nederlanders en vreemdelingen als bedoeld in de artikelen 3, eerste lid, onder a, en 4, eerste lid.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een tewerkstellingsvergunning geweigerd, indien voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar is.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, kan een tewerkstellingsvergunning worden geweigerd indien de werkgever niet kan aantonen voldoende inspanningen te hebben gepleegd de arbeidsplaats door prioriteitgenietend op de arbeidsmarkt beschikbaar aanbod te vervullen.
Ingevolge artikel 10, aanhef en onder a, kunnen aan een tewerkstellingsvergunning voorschriften worden verbonden welke ertoe strekken dat de werkgever inspanningen pleegt arbeidsplaatsen door prioriteitgenietend op de arbeidsmarkt beschikbaar aanbod te doen vervullen.
Ingevolge artikel 10, aanhef en onder d, kunnen aan een tewerkstellingsvergunning voorschriften worden verbonden welke ertoe strekken dat de werkgever geheel of gedeeltelijk door opleiding of scholing voorziet in het in de toekomst aanwezig zijn van een voor zijn arbeidsorganisatie geschikt aanbod.
2. De Raad van Bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat zich geen verboden nieuwe beperking voordoet in de zin van de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80. Volgens de Raad van Bestuur wordt de werkgever met de verlening van een tewerkstellingsvergunning onder voorschriften juist tegemoetgekomen in een situatie dat de vergunning eigenlijk zou moeten worden geweigerd. In dit verband wijst de Raad van Bestuur op de memorie van toelichting bij de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 19), waaruit volgt dat met de mogelijkheid van het verbinden van voorschriften aan de afgifte van een tewerkstellingsvergunning, een alternatief wordt geboden voor de situaties waarin een tewerkstellingsvergunning zou moeten worden geweigerd omdat prioriteitgenietend aanbod beschikbaar is en de werkgever onvoldoende inspanningen heeft verricht om de arbeidsplaats door dit prioriteitgenietend aanbod te doen vervullen. Nu een tewerkstellingsvergunning ook onder de Wav 1964 en de Wabw op deze gronden kon worden geweigerd, doet zich geen verboden nieuwe beperking voor, aldus de Raad van Bestuur.
2.1. De standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80 verbiedt in het algemeen de invoering van alle nieuwe maatregelen die tot doel of tot gevolg zouden hebben dat de uitoefening door een Turks onderdaan van werknemersverkeer op het nationaal grondgebied wordt onderworpen aan strengere voorwaarden dan die welke voor de betrokken lidstaat golden bij de inwerkingtreding van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80 (zie over de standstill-bepaling van Besluit nr. 1/80 het arrest van het Hof van Justitie van 21 oktober 2003 in de gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01, Abatay en Sahin (ECLI:EU:C:2003:572, punten 66 tot en met 74 en 117)).
2.2. Uit de toepasselijke wettelijke bepalingen, weergegeven onder 1, volgt dat ook vóór de inwerkingtreding van de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80 ingevolge de Wav 1964 onderscheidenlijk de Wabw een tewerkstellingsvergunning kon worden geweigerd, indien voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar was en de werkgever onvoldoende inspanningen had verricht om de arbeidsplaats door prioriteitgenietend aanbod te doen vervullen. Anders dan De Bakkerij in haar verweerschrift stelt, blijkt uit het proefschrift Staat, markt en migrant. De regulering van arbeidsmigratie naar Nederland 1945-2006, Den Haag 2007 van T. de Lange, niet dat alle Turkse werknemers vóór de inwerkingtreding van de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80 zonder belemmeringen toegang kregen tot de Nederlandse arbeidsmarkt en dat een tewerkstellingsvergunning niet op voormelde gronden werd geweigerd. Gelet op de memorie van toelichting bij de Wav is met de mogelijkheid van het verbinden van voorschriften aan een tewerkstellingsvergunning een alternatief geboden voor de situaties waarin een tewerkstellingsvergunning zou moeten worden geweigerd. De Raad van Bestuur heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit een tegemoetkoming is aan de werkgever. Dit in aanmerking genomen, heeft de Raad van Bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat zich geen verboden nieuwe beperking voordoet in de zin van de standstill-bepaling van Besluit nr. 2/76 onderscheidenlijk Besluit nr. 1/80. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft ten onrechte overwogen dat de Raad van Bestuur niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat zich geen verboden nieuwe beperking voordoet.
Het betoog slaagt.
3. Het hoger beroep is gegrond. Mede gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voor zover het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond is verklaard, het besluit van 26 november 2013 is vernietigd en de Raad van Bestuur is opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift, is veroordeeld tot vergoeding van bij De Bakkerij opgekomen proceskosten en is opgedragen het door De Bakkerij betaalde griffierecht te vergoeden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 26 november 2013 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
4. Het betoog van De Bakkerij dat het aan de verlening van de tewerkstellingsvergunning verbonden voorschrift strijdig is met de artikelen 10 en 14 van het Europees Vestigingsverdrag, faalt reeds omdat zij deze stelling niet heeft gemotiveerd.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juli 2014 in zaak nr. 14/1772, voor zover het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond is verklaard, het besluit van 26 november 2013 is vernietigd en de Raad van Bestuur is opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift, is veroordeeld tot vergoeding van bij De Bakkerij opgekomen proceskosten en is opgedragen het door De Bakkerij betaalde griffierecht te vergoeden;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Groenendijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2015
164-800.