Uitspraak
201405261/1/A4.
Datum uitspraak: 6 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Wubben Oliebewerking B.V., gevestigd te Roosendaal,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2012 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu, thans de staatssecretaris, bezwaar gemaakt tegen het voornemen van Wubben om gebruikte motor- en systeemolie over te brengen naar Mineralöl-Raffinerie Dollbergen te Duitsland.
Bij besluit van 20 mei 2014 heeft de staatssecretaris het door Wubben hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Wubben beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Wubben heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2014, waar Wubben, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, R.S. Keller en A.C.P. Nijdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en mr. J.A. Koreman, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Wubben heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn in de periode van 1 maart 2012 tot en met 28 februari 2015 gebruikte motor- en systeemolie met een gehalte polychloorbifenylen (hierna: PCB's) beneden 20 mg/kg en een EOX-gehalte beneden de 1.000 mg/kg over te brengen naar Mineralöl-Raffinerie Dollbergen te Duitsland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsformulier met kenmerk NL 614200 aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing, categorie R9, te weten de herraffinage van afgewerkte olie en ander hergebruik van reeds gebruikte olie. De oliestroom wordt in Duitsland opgewerkt tot nieuwe smeerolie.
2. Bij besluit van 1 februari 2012 heeft de minister op grond van artikel 12, eerste lid, onder h, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190, hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging.
Bij besluit van 20 mei 2014 heeft de staatssecretaris het besluit van 1 februari 2012 gehandhaafd, maar daaraan artikel 12, eerste lid, onder j, van de EVOA, ten grondslag gelegd, omdat de overbrenging volgens hem in strijd is met artikel 3, eerste lid, en artikel 7, tweede, derde en vierde lid, van Verordening (EG) nr. 850/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende persistente organische verontreinigende stoffen en tot wijziging van Richtlijn 79/117/EEG (PB 2004, L 158, hierna: de POP-verordening).
3. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder j, van de EVOA kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending, wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, met redenen omklede bezwaren indienen op de grond dat de betrokken afvalstoffen niet worden behandeld conform de in de wetgeving van de Gemeenschap opgenomen juridisch bindende milieubeschermingsvoorschriften voor nuttige toepassingshandelingen, ook in gevallen waarin tijdelijke afwijkingen worden toegestaan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de POP-verordening worden de productie, het op de markt brengen en het gebruik van in bijlage I opgenomen stoffen als zodanig, in preparaten of als bestanddeel van artikelen verboden.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, voor zover hier van belang, is artikel 3 niet van toepassing op afval dat uit een in bijlage I opgenomen stof bestaat, deze stof bevat of daarmee verontreinigd is.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, is artikel 3 niet van toepassing op een stof die als onopzettelijke sporenverontreiniging in stoffen, preparaten of artikelen voorkomt.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, voor zover hier van belang, wordt afval dat geheel of gedeeltelijk uit een in bijlage IV vermelde stof bestaat of daarmee verontreinigd is, zo spoedig mogelijk en in overeenstemming met bijlage V, deel 1, zodanig verwijderd of nuttig toegepast dat ervoor wordt gezorgd dat de persistente organische verontreinigende stoffen daarin worden vernietigd of onomkeerbaar worden omgezet, zodat het resterende afval en de vrijkomende stoffen geen kenmerken van persistente organische verontreinigende stoffen vertonen.
In het tweede lid is voorts bepaald dat bij de uitvoering van een dergelijke verwijdering of nuttige toepassing elke in bijlage IV vermelde stof uit het afval kan worden geïsoleerd, mits deze stof vervolgens in overeenstemming met de vorige alinea wordt verwijderd.
Ingevolge het derde lid worden handelingen van verwijdering of nuttige toepassing die kunnen leiden tot nuttige toepassing, recycling, terugwinning of hergebruik van in bijlage IV vermelde stoffen verboden.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, kan in afwijking van het tweede lid afval dat een in bijlage IV vermelde stof bevat of daarmee verontreinigd is, op een andere manier in overeenstemming met de toepasselijke communautaire regelgeving worden verwijderd of nuttig worden toegepast, mits het gehalte van de vermelde stoffen in het afval onder de in bijlage IV vast te leggen concentratiegrenswaarden ligt.
Op de in bijlage IV opgenomen lijst van stoffen waarvoor de in artikel 7 vermelde bepalingen inzake afvalbeheer gelden, zijn PCB’s vermeld. De concentratiegrenswaarde voor PCB’s is daarbij vastgelegd op 50 mg/kg.
Ingevolge deel 1 van bijlage V zijn, voor zover hier van belang, voor de doeleinden van artikel 7, tweede lid, de verwijderings- en nuttige toepassingsmethoden D9 en D10 toegestaan, wanneer deze op zodanige wijze worden toegepast dat wordt verzekerd dat de inhoud aan persistente organische verontreinigende stoffen wordt vernietigd of onomkeerbaar wordt omgezet.
Ingevolge artikel 1 van richtlijn 96/59/EG van de Raad van 16 september 1996 betreffende de verwijdering van polychloorbifenylen en polychloorterfenylen (PCB’s/PCT’s) (PB 1996, L 243, hierna: de PCB-richtlijn) heeft deze richtlijn tot doel de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake de gecontroleerde verwijdering van PCB’s, de reiniging of de verwijdering van PCB’s bevattende apparaten en/of de verwijdering van gebruikte PCB’s, teneinde op basis van de bepalingen van deze richtlijn te komen tot een volledige verwijdering van PCB’s.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, wordt onder PCB’s verstaan:
- polychloorbifenylen,
- polychloorterfenylen,
- monomethyltetrachloordiffenylmethaan, monomethyldichloordidifenylmethaan, monomethyldibroomdifenylmethaan,
- alle mengsels waarvan het totale gehalte aan PCB’s hoger is dan 0,005 gewichtsprocent.
4. De overbrenging is volgens Wubben niet in strijd met artikel 3 van de POP-verordening, omdat uit artikel 1, tweede lid, van de POP-verordening volgt dat deze bepaling niet van toepassing is op afval.
4.1. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat artikel 3 van de POP-verordening de productie en het op de markt brengen van in bijlage I opgenomen stoffen niet toestaat. In bijlage I zijn PCB's opgenomen. De staatssecretaris heeft erop gewezen dat de POP-verordening 'stof' definieert als: chemische elementen en hun verbindingen zoals deze voorkomen in natuurlijke toestand of bij de productie ontstaan. Het gaat bij het verbod van artikel 3 om de stof als zodanig, ongeacht het gehalte aan PCB's, aldus de staatssecretaris. Ter zitting heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat de verwerking resulteert in een product, smeerolie, dat PCB-houdend is en dat daarop artikel 3 van de POP-verordening van toepassing is.
4.2. De Afdeling is van oordeel dat, wat er ook zij van het feit dat de afvalstroom in Duitsland zal worden opgewerkt tot smeerolie, uit artikel 1, aanhef en tweede lid, van de POP-verordening volgt dat artikel 3 niet van toepassing is op afval dat PCB's bevat of daarmee verontreinigd is. De staatssecretaris heeft artikel 3 dan ook ten onrechte ten grondslag gelegd aan het tegen de overbrenging van 1000 ton PCB-houdend afval gemaakte bezwaar. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat artikel 12, eerste lid, onder j, van de EVOA, dat de basis vormt voor het bezwaar, ziet op het transport van afvalstoffen.
Het betoog slaagt.
5. Het vorenstaande hoeft echter niet tot vernietiging van bestreden besluit te leiden, indien het beroep op artikel 7 van de POP-verordening, dat de staatssecretaris ook aan het gemaakte bezwaar ten grondslag heeft gelegd, stand houdt.
6. Wubben betoogt dat de voorgenomen verwerking niet in strijd is met artikel 7, tweede, derde en vierde lid, van de POP-verordening. Nu het gehalte PCB's in de gebruikte olie onder de vastgelegde concentratiegrenswaarde van 50 mg/kg ligt, geldt volgens haar dat op grond van artikel 7, vierde lid, van de POP-verordening andere manieren van verwerking dan de krachtens het tweede lid voorgeschreven methoden toelaatbaar zijn en dat daarbij mag worden afgeweken van het uitgangspunt van vernietiging of onomkeerbare omzetting van PCB's. Het vierde lid van artikel 7 zou anders zinledig zijn. Deze uitleg is volgens Wubben in overeenstemming met andere communautaire wetgeving over PCB's waaronder de PCB-richtlijn. Zij wijst voorts op het Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen (Tractatenblad 2001, nr. 171) en de technical guidelines bij dat verdrag, die eveneens uitgaan van een concentratienorm van 50 mg/kg. Ook in de voorgestelde wijziging van het Landelijk Afvalbeheerplan 2 wordt er volgens Wubben van uitgegaan dat nuttige toepassing is toegestaan in gevallen waarin de verontreiniging reeds bij het ontstaan van de afvalstof onder de grenswaarde ligt. Ter zitting heeft Wubben nog gewezen op de Questions & Answers regarding a Draft Commission Regulation amending Regulation (EC) no. 850/2004 (http://ec.europa.eu/environment/pops/pdf/questions_answers.pdf) die volgens haar, in combinatie met het voorgaande, tot de conclusie dienen te leiden dat toestemming had moeten worden gegeven voor de export naar Duitsland.
6.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat artikel 7 van de POP-verordening de in de kennisgeving voorgestane wijze van verwerking, R9, niet toestaat. Daaraan legt hij ten grondslag dat uit artikel 7, tweede lid, van de POP-verordening volgt dat het resterende afval en de vrijkomende stoffen geen kenmerken van persistente organische verontreinigende stoffen meer mogen vertonen. Deze dienen te worden vernietigd dan wel onomkeerbaar omgezet. Met de voorgenomen verwerking worden de PCB's niet vernietigd of onomkeerbaar omgezet. Volgens het derde lid van artikel 7 zijn handelingen van nuttige toepassing, waarvan het resultaat is dat PCB's nuttig worden toegepast, gerecycled, teruggewonnen of hergebruikt, verboden. Uit de bewoordingen van artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van de POP-verordening volgt volgens de staatssecretaris slechts dat er beneden de concentratiegrenswaarde een andere manier van verwerking dan genoemd in bijlage V, deel 1, van de POP-verordening is toegestaan, mits de Europese regelgeving in acht wordt genomen. Het biedt geen mogelijkheid tot afwijking van het in het derde lid geformuleerde verbod of de resultaatverplichting van de POP-verordening om PCB's zodanig te verwijderen of toe te passen dat ervoor wordt gezorgd dat deze worden vernietigd of onomkeerbaar worden omgezet. Ten aanzien van het door Wubben gedane beroep op het Verdrag van Stockholm en de technical guidelines merkt de staatssecretaris op dat ook dit verdrag de doelstelling heeft om alle persistente stoffen uit het milieu te verwijderen en slechts minimumeisen bevat om de naleving van de in het verdrag verwoorde resultaatverplichtingen te waarborgen. De PCB-richtlijn is niet van toepassing omdat de PCB-concentratie lager is dan 50 mg/kg, aldus de staatssecretaris.
Ter zitting heeft de staatssecretaris de Afdeling verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), omdat partijen van mening verschillen over de interpretatie van artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van de Pop-verordening en Duitsland de beoogde bewerking wel toestaat.
6.2. Niet in geschil is dat de concentratiegrenswaarde voor PCB’s van 50 mg/kg als vermeld in bijlage IV van de POP-verordening niet wordt overschreden. De PCB-houdende afvalolie mag derhalve ingevolge artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van de POP-verordening op een andere manier dan de krachtens het tweede lid voorgeschreven methoden worden verwijderd of nuttig toegepast.
In geschil is evenmin dat bij de voorgenomen opwerking van de afvalolie tot nieuwe smeerolie geen vernietiging of onomkeerbare omzetting van PCB’s plaatsvindt. Ter beoordeling ligt voor de vraag of voldaan is aan de in artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van de POP-verordening opgenomen voorwaarde dat de nuttige toepassing op een andere manier in overeenstemming met de toepasselijke communautaire regelgeving plaatsvindt.
6.3. Voor het bepalen van de betekenis en draagwijdte van een bepaling van gemeenschapsrecht dient volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening te worden gehouden zowel met de bewoordingen en de context als met de doelstellingen van die bepaling (arresten van 15 oktober 1992, Tenuta il Bosco, C-162/91, ECLI:EU:C:1992:392, punt 11; 16 januari 2003, Maierhofer, C-315/00, ECLI:EU:C:2003:23, punt 27, 15 juli 2004, Harbs, C-321/02, ECLI:EU:C:2004:447, punt 28 en 8 december 2005, Jyske Finans A/S, C-280/04, ECLI:EU:C:2005:753, punt 34, www.curia.europa.eu).
De Europese Gemeenschap en haar lidstaten hebben in juni 1998 het Protocol inzake persistente organische verontreinigende stoffen bij het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (Tractatenblad 1998, nr. 288) getekend en in mei 2001 het Verdrag van Stockholm. De POP-verordening is bedoeld om uitvoering te geven aan de belangrijkste nog niet voldoende in de communautaire wetgeving bestreken bepalingen van dit verdrag en het protocol, aldus het voorstel voor een verordening van de Europese Commissie, COM/2003/0333/FINAL (www.eur-lex.europa.eu). Uit punt 2 van de preambule van de POP-verordening blijkt voorts dat de Europese Gemeenschap zich ernstig zorgen maakt over het voortdurende vrijkomen van persistente organische verontreinigende stoffen in het milieu, die zich over internationale grenzen heen verplaatsen naar gebieden die ver van de bron liggen, in het milieu aanwezig blijven, via de voedselketen bioaccumuleren en risico's opleveren voor de gezondheid van de mens en het milieu. Er moeten derhalve maatregelen worden genomen om de gezondheid van de mens en het milieu tegen deze verontreinigende stoffen te beschermen. Volgens punt 7 van de preambule is de doelstelling van de POP-verordening om, waar mogelijk, een einde te maken aan de vrijkoming van persistente organische verontreinigende stoffen in het milieu. In punt 15 van de preambule is vermeld dat krachtens het Verdrag van Stockholm persistente organische verontreinigende stoffen in afval dienen te worden vernietigd of onomkeerbaar omgezet in stoffen die geen vergelijkbare kenmerken vertonen, tenzij andere bewerkingen om milieuredenen de voorkeur verdienen.
Artikel 7, tweede lid, van de POP-verordening bepaalt in overeenstemming hiermee op welke manier afval dat geheel of gedeeltelijk uit PCB's bestaat of daarmee verontreinigd is, dient te worden verwerkt, namelijk door zodanige verwijdering of nuttige toepassing in overeenstemming met bijlage V, deel 1, dat de PCB's worden vernietigd of onomkeerbaar omgezet. Bijlage V, deel 1 staat, voor zover thans van belang, de methoden D9, chemische/fysische behandeling, en D10, verbranding op land, toe. Uit de tekst van artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, volgt dat, in afwijking van het tweede lid, bij de verwerking van PCB-houdend afval met een gehalte onder de concentratiegrenswaarde andere methoden dan D9 en D10 zijn toegestaan. Het vierde lid is, anders dan Wubben betoogt, derhalve niet zinledig. Zoals de staatssecretaris terecht betoogt dienen ook deze andere methoden er echter toe te leiden dat PCB's worden vernietigd of onomkeerbaar omgezet. Deze uitleg doet recht aan de doelstellingen van de POP-verordening en het systeem van artikel 7. Het derde lid van artikel 7 staat handelingen van nuttige toepassing, zoals hier het geval is, niet toe en het vierde lid maakt hierop geen uitzondering. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat uit artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b, van de POP-verordening kan worden afgeleid dat slechts in uitzonderlijke gevallen en onder strikte voorwaarden van het uitgangspunt van vernietiging of onomkeerbare omzetting kan worden afgeweken en een in bijlage V, deel 2, vermelde methode van beheer wordt toegestaan, waarbij de betrokken lidstaat de andere lidstaten en de Commissie op de hoogte stelt van zijn instemming met en de rechtvaardiging voor toepassing van de alternatieve handeling. Deze uitzondering moet derhalve strikt worden uitgelegd.
Voor zover Wubben voor de uitleg van artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, heeft verwezen naar de Questions & Answers van de Commissie betreffende een voorstel tot wijziging van de POP-verordening, merkt de Afdeling op dat deze de opvatting van de Commissie verwoorden ten tijde van de publicatie van deze Questions & Answers en hooguit een hulpmiddel vormen bij de uitleg van het recht van de Unie (zie, naar analogie, het arrest van 6 september 2012, C-308/11, Chemische Fabrik Kreussler & Co tegen Sunstar Deutschland GmbH, ECLI:EU:C:2012:548, punt 23, www.curia.europa.eu). Overigens volgt uit de Questions & Answers dat ook de Commissie van oordeel is dat het derde lid van artikel 7 van de POP-verordening van toepassing is op afval dat persistente organische verontreinigende stoffen bevat. Dit betekent volgens de Commissie dat activiteiten die gericht zijn op nuttige toepassing of hergebruik van het POP-houdende afval expliciet verboden zijn.
6.4. Ook in het Verdrag van Stockholm, waarnaar Wubben verwijst, is in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, sub ii, bepaald dat PCB-houdend afval op zodanige wijze moet worden verwijderd dat de PCB's worden vernietigd of zodanig onomkeerbaar worden omgezet dat deze niet langer de eigenschappen van persistente organische verontreinigende stoffen vertonen. Dit artikel formuleert echter twee uitzonderingen op deze algemene regel. PCB-houdend afval mag op een andere wijze worden verwijderd wanneer vernietiging of onomkeerbare omzetting uit milieuoogpunt niet de wenselijke oplossing is of wanneer het gehalte aan PCB's laag is.
De Afdeling is van oordeel dat, daargelaten de vraag of deze in het Verdrag geformuleerde uitzonderingen moeten worden geacht te zijn vervat in artikel 7, vierde lid, aanhef en onder a, van de POP-verordening, door Wubben hierop in dit geval geen beroep kan worden gedaan. Er is immers geen sprake van verwijdering van PCB-houdend afval maar van nuttige toepassing. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, sub iii van het Verdrag volgt dat PCB-houdend afval niet mag worden onderworpen aan handelingen die kunnen leiden tot herwinning, recycling, terugwinning, rechtstreeks hergebruik of alternatieve gebruikstoepassingen van PCB's. Ook het Verdrag staat nuttige toepassing van PCB-houdend afval derhalve niet toe.
6.5. Voor het stellen van prejudiciële vragen, zoals de staatssecretaris heeft verzocht, ziet de Afdeling geen aanleiding, omdat gelet op hetgeen onder 6.3 en 6.4 is overwogen redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de gestelde vraag over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moet worden opgelost (arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, www.curia.europa.eu).
6.6. Zoals de staatssecretaris terecht stelt, vloeit uit artikel 2 van de PCB-richtlijn voort dat deze niet van toepassing is, nu het totaalgehalte PCB's van het mengsel lager is dan 0,005 gewichtsprocent. Deze richtlijn heeft bovendien betrekking op verwijdering van PCB's.
6.7. Voor zover Wubben ten slotte naar het voorstel tot wijziging van het Landelijk Afvalbeheerplan 2 wijst, merkt de Afdeling op dat dit plan krachtens artikel 10.3 van de Wet milieubeheer vastgesteld rijksbeleid inzake afvalbeheer bevat dat niet kan afdoen aan de rechtstreeks werkende bepalingen van de POP-verordening.
6.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de staatssecretaris met juistheid vastgesteld dat de voorgenomen verwerking van afvalolie tot smeerolie in strijd is met artikel 7, tweede, derde en vierde lid, van de POP-verordening.
Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2015
563.