Uitspraak
201406408/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 juni 2014 in zaak nr. 14/715 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de minister beslist op een door [juridisch adviseur] namens [wederpartij] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan hem opgelegde verkeersboete. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde dag heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd.
Bij besluit van 13 februari 2014 heeft de minister het door [juridisch adviseur] namens [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 juni 2014 heeft de rechtbank het door [juridisch adviseur] namens [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 30 oktober 2013, waarbij de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd, herroepen en vastgesteld dat de minister vanwege het niet tijdig beslissen op het verzoek om openbaarmaking een dwangsom van € 1.260,00 heeft verbeurd vermeerderd met de wettelijke rente. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[juridisch adviseur] heeft namens [wederpartij] een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en C.J. Louisse, beiden werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [juridisch adviseur] te [woonplaats], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.
Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
2. Bij fax van 30 mei 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] bezwaar gemaakt tegen de verkeersboete die [wederpartij] is opgelegd. In die fax heeft hij tevens verzocht om openbaarmaking van bepaalde documenten. Hij heeft in die fax wel het CJIB-zaaknummer vermeld, te weten [CJIB-nummer], maar niet het CJIB-nummer. De fax heeft een eigen kenmerk van [juridisch adviseur] en bevat daarnaast de datum en plaats van de overtreding en in de meegezonden machtiging de naam van de overtreder.
Bij fax van 18 juni 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] voormelde brief van 30 mei 2013 nogmaals aan de minister gestuurd.
Bij fax van 17 juli 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] de gronden van het bezwaar tegen de [wederpartij] opgelegde verkeersboete aangevuld. Daarnaast heeft hij de minister erop gewezen dat indien een betrouwbaarheidsverweer wordt gevoerd over de snelheidsmeting er een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de meting en de gebruikte meetapparatuur moet worden gevoerd. Daarbij heeft [juridisch adviseur] gewezen op de verplichting van de Wob voor zaken die buiten de directe werkingssfeer van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) liggen. Voorts heeft [juridisch adviseur] zich in die brief op het standpunt gesteld dat de minister niet heeft beslist op het verzoek dat was vervat in zijn brief van 30 mei 2013 en hem verzocht binnen 14 dagen op dat verzoek te beslissen. In de fax van 17 juli 2013 heeft [juridisch adviseur] de laatste negen cijfers van het CJIB-nummer, te weten [CJIB-nummer], vermeld, alsmede het kenmerk van zijn fax van 30 mei 2013, opnieuw verzonden bij fax van 18 juni 2013.
Bij fax van 11 september 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] van de minister een dwangsom gevorderd van € 1.260,00 wegens het niet binnen vier weken beslissen op zijn Wob-verzoek van 18 juni 2013. Hij heeft daarbij in reactie op de brief van de minister van 24 juni 2013, die hij heeft ontvangen op 27 juni 2013, voorts bestreden dat er geen CJIB-nummer zou zijn vermeld bij zijn Wob-verzoek en zich op het standpunt gesteld dat bij zijn verzoek het CJIB-zaaknummer stond vermeld. Verder heeft hij in de fax van 11 september 2013 het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
Bij brief van 22 oktober 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] van de minister wederom een dwangsom gevorderd van € 1.260,00 wegens het niet binnen vier weken beslissen op zijn Wob-verzoek van 30 mei 2013 dat hij opnieuw heeft verzonden op 18 juni 2013. Hij heeft daarbij in reactie op de brief van de minister van 24 juni 2013, die hij heeft ontvangen op 27 juni 2013, voorts bestreden dat er geen CJIB-nummer zou zijn vermeld bij zijn verzoek om openbaarmaking en zich op het standpunt gesteld dat bij zijn verzoek een CJIB-zaaknummer stond vermeld. Verder heeft hij in de brief van 22 oktober 2013 het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld.
Bij brief van 10 december 2013 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] bezwaar gemaakt tegen het besluit van de minister van 30 oktober 2013 waarbij de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Daarbij heeft hij het CJIB-nummer [CJIB-nummer] vermeld. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat, zo zijn fax van 17 juli 2013 niet als ingebrekestelling kan worden aangemerkt, zijn fax van 11 september 2013 wel als ingebrekestelling kan worden aangemerkt.
Bij brief van 24 juni 2013 heeft de Officier van Justitie [juridisch adviseur] medegedeeld dat zijn beroepschrift is ontvangen, maar dat het CJIB-nummer daarin ontbreekt. De officier heeft daarom dat beroepschrift aan [juridisch adviseur] geretourneerd en hem verzocht een kopie van de beschikking aan het beroepschrift te hechten, zodat hij dat kan behandelen. Als dat niet binnen vier weken gebeurt, kan het beroep op grond van artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet-ontvankelijk worden verklaard, aldus die brief.
Bij brief van 17 oktober 2013 heeft de minister gereageerd op de fax van [juridisch adviseur] van 17 juli 2013, zich op het standpunt gesteld dat hij niet kan opmaken op welk te nemen besluit het verzoek ziet en [juridisch adviseur] verzocht hem binnen vier weken een afschrift van de fax van 18 juni 2013 te sturen.
Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de minister gereageerd op de fax van [juridisch adviseur] van 30 mei 2013, die hij opnieuw had verzonden op 18 juni 2013, en het zaakoverzicht openbaar gemaakt.
Bij afzonderlijk besluit 30 oktober 2013 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Het verzoek om openbaarmaking van 30 mei 2013 is door hem pas op 18 juni 2013 ontvangen. Daarbij heeft [juridisch adviseur] geen CJIB-nummer vermeld. [juridisch adviseur] heeft niet gereageerd op zijn brief van 24 juni 2013 waarin hij heeft verzocht om alsnog het CJIB-nummer te kennen te geven. Verder heeft hij [juridisch adviseur] bij brief van 17 oktober 2013 gevraagd op welk besluit diens ingebrekestelling ziet, aldus de minister in het besluit van 30 oktober 2013. Pas met [juridisch adviseur]s fax van 22 oktober 2013 is duidelijk geworden dat diens fax van 17 juli 2013 ziet op het verzoek van 30 mei 2013. Nu dat verzoek pas op 22 oktober 2013 herleidbaar is geworden, heeft hij met zijn besluit tot openbaarmaking van 30 oktober 2013 tijdig op dat verzoek beslist, aldus de minister in het afzonderlijke besluit van 30 oktober 2013.
In het besluit van 13 februari 2014 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat in het Wob-verzoek van [juridisch adviseur] van 30 mei 2013, ontvangen 18 juni 2013 geen CJIB-nummer is opgenomen, maar dat dit nummer wel is opgenomen in diens faxen van 17 juli 2013 en 11 september 2013. Daarbij heeft [juridisch adviseur] bij fax van 22 oktober 2013 de minister een afschrift van zijn fax van 18 juni 2013 gestuurd, waardoor het Wob-verzoek van 30 mei 2013, dat de minister op 18 juni 2013 heeft ontvangen, pas op 22 oktober 2013 herleidbaar is geworden en geregistreerd kon worden. De minister heeft een termijn van vier weken om te beslissen op een verzoek om openbaarmaking vanaf het moment dat het verzoek herleidbaar is geworden, aldus het besluit van 13 februari 2014. Nu op 30 oktober 2013 is beslist, is dat binnen de termijn gebeurd. Het bezwaar is kennelijk ongegrond verklaard, omdat evident is dat hij tijdig op het verzoek om openbaarmaking heeft beslist, aldus de minister in het besluit van 13 februari 2014. Vanwege de kennelijkheid heeft hij afgezien van het horen.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het niet onmogelijk was om aan de hand van de gegevens die [juridisch adviseur] heeft verschaft te achterhalen waar zijn Wob-verzoek en de fax van 17 juli 2013, waarin het CJIB-nummer is vermeld, betrekking op hadden. Verder had de minister het verzoek van 18 juni 2014 (de Afdeling leest: 30 mei 2013, opnieuw verzonden bij fax van 18 juni 2013) na het uitblijven van een reactie op zijn brief van 24 juni 2013 buiten behandeling kunnen stellen, hetgeen hij niet heeft gedaan. [juridisch adviseur] heeft de minister bij fax van 17 juli 2013 rechtsgeldig in gebreke gesteld. Pas bij brief van 17 oktober 2013 heeft de minister gereageerd op [juridisch adviseur]s fax van 17 juli 2013. Hij heeft aldus niet tijdig beslist op het Wob-verzoek en evenmin nadat hij in gebreke is gesteld en heeft aldus een dwangsom verbeurd, aldus de rechtbank.
4. Ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 heeft [juridisch adviseur] namens [wederpartij] onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 in zaak nr. 201400889/1/A3 betoogd dat het verzoek om informatie van 30 mei 2013, dat hij opnieuw bij fax van 18 juni 2013 heeft verzonden, dat hij namens [wederpartij] heeft gedaan en waarop de minister bij besluit van 30 oktober 2013 heeft beslist, bij nader inzien geen Wob-verzoek was en de rechtbank het ingestelde beroep daarom niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Dat verzoek was vervat in een administratief beroepschrift tegen de opgelegde verkeersboete en was dan ook een verzoek als bedoeld in artikel 7:18 van de Awb dan wel een verzoek als bedoeld in artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv).
4.1. Anders dan in zaak nr. 201400889/1/A3, heeft [juridisch adviseur] bij het verzoek om documenten verwezen naar de Wob. Verder voert [juridisch adviseur], zoals ook ter zitting van de Afdeling is gebleken, als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures over verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van een besluit. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat hij in het verzoek om documenten bewust heeft verwezen naar de Wob. Daarnaast heeft [juridisch adviseur] zich in de gehele procedure op het standpunt gesteld dat hij namens [wederpartij] een Wob-verzoek heeft gedaan en heeft hij verzocht om dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Aldus bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het verzoek van 30 mei 2013, dat opnieuw bij fax van 18 juni 2013 is verzonden, ten onrechte als een Wob-verzoek heeft aangemerkt.
Het betoog faalt.
5. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [juridisch adviseur] met zijn namens [wederpartij] gedane verzoek om openbaarmaking en zijn verzoek om vaststelling van een dwangsom wegens niet tijdig beslissen misbruik van recht heeft gemaakt. Het Wob-verzoek was vervat in een administratief beroepschrift dat was gericht tegen een verkeersboete. Bij dat verzoek was het CJIB-nummer niet vermeld. Ondanks verzoeken daartoe heeft [juridisch adviseur] geweigerd dat nummer te verstrekken. Pas bij het vorderen van de dwangsom heeft [juridisch adviseur] het volledige CJIB-nummer vermeld waarop het verzoek zag. Verder heeft [juridisch adviseur] volgens de minister onduidelijkheid geschapen door in zijn faxen een onjuiste datum van zijn eigen faxen op te nemen. Zo verwijst hij soms naar de datum van verzending van een fax in plaats van naar de datum van dagtekening, welke data niet altijd overeen komen. Daarnaast voert [juridisch adviseur] een "no cure no pay"-praktijk, aldus de minister.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 november 2014 in zaak nr. 201400648/1/A3) zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak in zaak nr. 200302497, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.2. [juridisch adviseur] heeft in het Wob-verzoek van 30 mei 2013, opnieuw verzonden op 18 juni 2013, wel het CJIB-zaaknummer vermeld, maar niet het CJIB-nummer. De fax heeft een eigen kenmerk van [juridisch adviseur] en bevat daarnaast de datum en plaats van de overtreding en in de meegezonden machtiging de naam van de overtreder.
Ondanks dat de minister hem reeds bij brief van 17 oktober 2012 te kennen heeft gegeven dat bij Wob-verzoeken het volledige CJIB-nummer dient te worden vermeld, teneinde de juiste documenten openbaar te kunnen maken, en [juridisch adviseur] naar aanleiding van het indienen van het administratief beroepschrift in deze zaak bij brief van 24 juni 2013 om bekendmaking daarvan is verzocht, heeft [juridisch adviseur] de minister niet het CJIB-nummer verstrekt waarop het Wob-verzoek zag. Eerst bij de fax van 11 september 2013, waarbij hij namens [wederpartij] een dwangsom van de minister vorderde wegens niet tijdig beslissen op zijn Wob-verzoek, heeft [juridisch adviseur] het volledige CJIB-nummer vermeld waarop dat verzoek zag. In de overige zaken die hierna onder 5.3 zijn genoemd heeft [juridisch adviseur] bij zijn Wob-verzoeken aanvankelijk evenmin dat nummer vermeld, ondanks de omstandigheid dat de minister daarom meermalen heeft verzocht. Eerst bij het invorderen van de dwangsom heeft [juridisch adviseur] het volledige CJIB-nummer vermeld.
De minister had om tijdig te besluiten gegronde redenen om [juridisch adviseur] te verzoeken het CJIB-nummer te vermelden. De minister heeft [juridisch adviseur] te kennen gegeven waarom dat nummer van belang is, nu bij gebreke daarvan niet duidelijk is op welke verkeersovertreding het Wob-verzoek ziet waardoor de afhandeling daarvan ernstige vertraging oploopt. Reeds in de hiervoor genoemde brief van 17 oktober 2012 heeft de minister [juridisch adviseur] te kennen gegeven dat het CJIB-zaaknummer geen uniek nummer is. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister hieraan toegevoegd dat de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, die de Wob-verzoeken als deze die zijn ingediend wegens verkeersovertredingen afhandelt, niet over dat nummer beschikt voordat administratief beroep is ingesteld.
5.3. Ter zitting van de Afdeling heeft [juridisch adviseur] desgevraagd te kennen gegeven veel procedures te voeren tegen verkeersboetes, waarbij hij vaak verzoekt om documenten. Die verzoeken zijn, zo is gebleken bij bestudering van deze zaak en de zaken nrs. 201406289/1/A3, 201404953/1/A3, 201404954/1/A3, 201406408/1/A3, 201405989/1/A3, 201405990/1/A3 en 201404971/1/A3, die ter zitting van de Afdeling van 12 maart 2015 zijn of zouden worden behandeld en waarin [juridisch adviseur] als gemachtigde dan wel namens zichzelf optreedt, veelal vervat in een beroepschrift gericht tegen een verkeersboete en houden verband met die verkeersboete. Verder heeft [juridisch adviseur], gelet op de vele procedures die hij voert, ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat [juridisch adviseur] wist dat [wederpartij] de stukken betreffende de aan hem opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen verkrijgen en derhalve daartoe geen Wob-verzoek had hoeven doen.
Zoals uiteen is gezet in de eerder genoemde uitspraak in zaak nr. 201400648/1/A3, kan het bestuursorgaan dat niet tijdig op een Wob-verzoek beslist een dwangsom verbeuren indien het niet tijdig op dat verzoek beslist. Daarentegen kan zo’n dwangsom niet worden verbeurd indien niet tijdig stukken beschikbaar worden gesteld op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen. Gelet op de ruime kennis en ervaring van [juridisch adviseur], moet ervan worden uitgegaan dat hij van dit onderscheid op de hoogte was.
5.4. Het niet vermelden van het CJIB-nummer in het Wob-verzoek van 30 mei 2013 en dat van 18 juni 2013 kan, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 en 5.3 is overwogen, niet anders worden begrepen dan bedoeld om de besluitvorming van de minister te vertragen zodat deze een dwangsom verbeurt en om proceskostenvergoedingen te verkrijgen. Hierbij is ook van belang dat [juridisch adviseur] ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd dat hij een "no cure no pay"-praktijk voert, waarbij zijn cliënten geen kosten zijn verschuldigd voor de procedure die hij voert en hij onder meer gerechtigd is namens die cliënten dwangsommen wegens niet tijdig beslissen te ontvangen. Zo’n handelwijze maakt [juridisch adviseur] rechtstreeks gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan aan zijn cliënt en bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënt. Nu [juridisch adviseur] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, heeft hij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft hij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om de beroepen bij de rechtbank in te stellen, nu die beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [juridisch adviseur] de Wob heeft gebruikt. Deze handelwijze moet aan [wederpartij] worden toegerekend, nu [juridisch adviseur] de betrokken handelingen namens hem heeft verricht en hij [juridisch adviseur] daartoe heeft gemachtigd. Dat [juridisch adviseur], zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft gesteld, in deze zaak en in zaak nr. 201404953/1/A3, voor bekenden procedeert en daarom niet volgens een "no cure no pay"-praktijk maakt het voorgaande niet anders. Van belang is de algemene omstandigheid dat hij zo’n praktijk voert en zijn handelwijze, die hij ook in deze zaak heeft toegepast.
5.5. Gezien het vorenstaande, betoogt de minister terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beroepen misbruik van recht inhouden. De rechtbank had het beroep van [wederpartij] daarom niet-ontvankelijk dienen te verklaren.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 13 februari 2014 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 juni 2014 in zaak nr. 14/715;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Borman w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2015
622.