Uitspraak
201401119/1/R1.
Datum uitspraak: 8 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Tubbergen,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Tubbergen,
3. [appellant sub 3], wonend te Tubbergen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Tubbergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pebem Vastgoed B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], Pebem Vastgoed en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2015, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [appellant sub 2B], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. M. Rutjes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Pebem Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. drs. I.E. Nauta, advocaat te Enschede, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rem Bene Gerere B.V., vertegenwoordigd door ing. T.J.C. Perik en drs. N.G.B. Perik, bijgestaan door mr. drs. I.E. Nauta, als partij gehoord.
Overwegingen
Het toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Bij uitspraak van 2 oktober 2013, in zaak nr. 201211189/1/R1 heeft de Afdeling het besluit van 8 oktober 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk" vernietigd. Met het besluit van 16 december 2013 heeft de raad beoogd het vernietigde besluit te repareren. Het plan voorziet in negen woningen op de locatie Veldwijk aan de Reutummerweg.
Ontvankelijkheid [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met de in het plan voorziene ontwikkeling. [appellant sub 1] heeft tegen het besluit van 8 oktober 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk" geen beroep ingesteld, zodat zij moet worden geacht hierin te hebben berust. Naar aanleiding van de vernietiging van dat besluit door de Afdeling bij uitspraak van 2 oktober 2013 heeft de raad opnieuw, zonder toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) een besluit genomen, dat thans voorligt. De Afdeling overweegt dat [appellant sub 1] als gevolg van dit besluit niet in een nadeliger positie komt te verkeren dan waarin zij zich bevond als gevolg van het vernietigde besluit. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van Pro de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, dient het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk te worden verklaard. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden waardoor haar anderszins redelijkerwijs niet kan worden verweten niet eerder te zijn opgekomen.
Procedurele aspecten
4. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de raad ten onrechte het plan niet heeft voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 4 februari 2009, in zaak nr. 200801960/1 en 7 september 2011, in zaak nr. 201107073/2/R3, staat het in het geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.
4.2. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de raad uitsluitend indien de Afdeling daartoe heeft geoordeeld de mogelijkheid heeft om de procedure van afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te doorlopen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft in beginsel keuzevrijheid om terug te vallen op de procedure die ten grondslag lag aan het vernietigde besluit in het geval van vernietiging van een besluit door de Afdeling. Hiervoor is niet vereist dat de Afdeling het bestuursorgaan ingevolge artikel 8:72, vierde lid, van de Awb heeft opgedragen om een nieuw besluit te nemen en daarbij heeft geoordeeld dat afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw hoeft te worden doorlopen. Het betoog faalt in zoverre.
4.3. Het besluit voorziet in vrijwel dezelfde ontwikkelingen als het plan dat bij uitspraak van 2 oktober 2013 is vernietigd. De raad heeft hieraan enkel ondergeschikte aanpassingen gedaan als gevolg van de uitspraak van 2 oktober 2013. Voorts bevat het plan daarnaast een aanvullende motivering. Gelet hierop alsmede op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte ervan heeft afgezien om voorafgaand aan het nemen van het besluit een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte zonder inspraak en zonder het volgen van de juiste procedure de plantoelichting heeft gewijzigd. Voorts betoogt hij dat zijn brief van 21 mei 2014 hierbij ten onrechte niet is betrokken.
5.1. In de raadsvergadering van 26 mei 2014 is besloten om in aanvulling op hetgeen hierover in de plantoelichting is opgenomen een nadere motivering te geven met betrekking tot de regionale behoefte aan de in het plan voorziene woningen. Door deze nadere motivering is het plan niet gewijzigd. Anders dan [appellant sub 2] betoogt bestond voor de raad geen verplichting tot het bieden van inspraak. De raad was evenmin gehouden de brief van 21 mei 2014 hierbij te betrekken.
Het betoog faalt.
Omvang van het geschil
6. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de beroepsgrond dat het plan in strijd met artikel 2.8.2 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: Omgevingsverordening) is vastgesteld, reeds tegen het bij besluit van 8 oktober 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk" naar voren hadden kunnen brengen. Nu [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dit hebben nagelaten, kan deze grond volgens de raad thans niet meer aan de orde komen.
6.1. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben de bedoelde beroepsgrond niet aangevoerd tegen het besluit van 8 oktober 2012 waarmee de raad het bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk" heeft vastgesteld. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben hun beroepsgronden hiermee dan ook uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, in zaak nr. 201207075/1/R2 kan gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van Pro de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in dit opzicht aanvoeren buiten inhoudelijke bespreking blijft.
Inhoudelijke aspecten
7. Voor zover het betoog van [appellant sub 3] betrekking heeft op zijn percelen die niet in dit plan zijn opgenomen, overweegt de Afdeling als volgt. In deze procedure ligt het bestemmingsplan "Tubbergen, Veldwijk", zoals dit bij besluit van 16 december 2013 is vastgesteld, voor. De beroepsgrond dat ten onrechte de bestemming "Groen" aan zijn percelen is toegekend, blijft derhalve buiten beschouwing.
8. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat niet is voldaan aan de vereisten die in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro aan de toelichting op een plan worden gesteld. Hiertoe voeren zij aan dat niet is onderbouwd dat de woningen die in het plangebied mogen worden gebouwd voorzien in een actuele regionale behoefte en in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins.
[appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts dat geen behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen.
8.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge het bepaalde onder i wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
8.2. De Afdeling overweegt dat het begrip woningbouwlocatie in de omschrijving van het begrip stedelijke ontwikkeling in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro niet nader is gedefinieerd in het Bro. Voorts ontbreekt in de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting; Stb. 2012, 388) een toelichting op de definitiebepaling van het begrip stedelijke ontwikkeling.
8.3. In het plan zijn negen woningen opgenomen. Gelet op de kleinschalige woningbouw die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
Het betoog faalt in zoverre.
8.4. Het vorenstaande neemt niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling dient te zijn onderbouwd. In overweging 6.3 van de uitspraak van 2 oktober 2013 heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ervan uit mocht gaan dat behoefte bestond aan de negen in het plan voorziene woningen. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling thans geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het plan in strijd is met gemeentelijk beleid. In dit kader betogen zij dat de raad het beleid voert om geen nieuwe woningbouwlocaties in ontwikkeling te nemen voordat de andere reeds in ontwikkeling zijnde locaties voor 90% zijn uitgegeven. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn de locaties "Binnenveld II" en "Haarboer" nog niet voor 90% uitgegeven.
[appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In dit kader wijzen zij op hun aanvraag tot herziening van het bestemmingsplan ten behoeve van een totaalplan aan de Reutummerweg en een viertal woningen aan de Weleveldstraat. Deze aanvraag is door de raad afgewezen wegens het beleid om niet een nieuwe locatie in ontwikkeling te nemen voordat de in ontwikkeling zijnde locatie voor circa 90% is uitgegeven.
9.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij de vaste gedragslijn hanteert dat geen nieuwe locatie in ontwikkeling wordt genomen voordat andere reeds in ontwikkeling zijnde locaties voor circa 90% zijn uitgegeven. De raad heeft gesteld dat dit beleid niet van toepassing is op de locatie "Veldwijk", omdat dit plan was meegenomen in de behoeftevoorraad in het rapport "Gemeente Tubbergen, actualisering woningbouwprogramma uit de Woonvisie 2010-2014", opgesteld door Companen. De raad heeft toegelicht dat het beleid van toepassing is op locaties die niet zijn meegenomen in de geraamde woningvoorraad en die derhalve bovenop de woningvoorraad komen. Door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] is dit niet weersproken. Gelet hierop bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met gemeentelijk beleid.
Met betrekking tot de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gemaakte vergelijking met de aanvraag tot herziening van het bestemmingsplan ten behoeve van een totaalplan aan de Reutummerweg en een viertal woningen aan de Weleveldstraat stelt de raad zich op het standpunt dat deze locatie geen onderdeel van de geraamde woningvoorraad uitmaakt en om die reden conform genoemde gedragslijn, niet in ontwikkeling wordt genomen. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het beleid opgenomen in de beleidsnota "Transformatie en herstructurering" vastgesteld door de raad bij besluit van 9 maart 2012 (hierna: beleidsnota). Zij voeren aan dat het plangebied een bosgebied is en dat dit bosgebied een lege plek is als bedoeld in de beleidsnota. Om die reden is de beleidsnota niet van toepassing en mogen de gronden ter plaatse van de bestreden plandelen niet getransformeerd en geherstructureerd worden.
10.1. De beleidsnota geeft beleid inzake de afhandeling van verzoeken om bebouwing op transformatie- onderscheidenlijk herstructureringslocaties. In de beleidsnota staat dat onder een transformatie- of herstructureringslocatie wordt verstaan een locatie binnen de bebouwde kom, waarbij sprake is van bestaande bebouwing, die niet langer overeenkomstig de bestemming wordt gebruikt of wenst te worden gebruikt en de nieuwe invulling van die locatie door verbouw of nieuwbouw tot een toename van het aantal woningen leidt. Lege plekken vallen niet onder de werking van het beleid.
10.2. Zoals eerder overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013 is de beleidsnota niet van toepassing op lege plekken. De beleidsnota geeft uitsluitend een regeling inzake de afhandeling van verzoeken om bebouwing op transformatie- onderscheidenlijk herstructureringslocaties. Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen, bevat de beleidsnota geen uitputtende regeling over de gevallen waarin gebouwd mag worden. Dat de beleidsnota niet van toepassing is, betekent derhalve niet dat op de locatie niet mag worden gebouwd.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de in het plan voorziene woningbouw ten onrechte ten koste gaat van de gronden die thans bestemd zijn als "Bos". Voorts betoogt [appellant sub 3] dat een herplantplicht moet worden opgelegd nu een gedeelte van het plangebied waar in het voorheen geldende bestemmingsplan de bestemming "Bos" aan was toegekend in het huidige bestemmingsplan een andere bestemming heeft gekregen. Hij betoogt dat dit beleid is van de gemeente.
11.1. In het algemeen kunnen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Het plan voorziet in een strook met de bestemming "Bos" van ongeveer 6 m breed om de gronden met de bestemming "Wonen". [appellant sub 2] en [appellant sub 3] stellen terecht dat door de voorziene woningbouw bomen zullen verdwijnen, hetgeen de raad heeft onderkend. De raad heeft hieraan echter geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen. Hierbij heeft hij mogen betrekken dat het plangebied is gesitueerd nabij de dorpskern van Tubbergen en dat de in het plan voorziene bebouwing zal worden gerealiseerd op gronden waar feitelijk niet veel bomen en groen aanwezig zijn. Voorts is niet gebleken dat het beleid is om een herplantplicht op te leggen indien de bestemming "Bos" wijzigt naar een andere bestemming. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid aan het belang van de voorziene woningen meer gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van het behoud van de bomen en het groen.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 3] betoogt dat de raad ten onrechte het aantal woningen onvoldoende heeft begrensd, omdat niet is uitgesloten dat bouwvlakken worden toegevoegd.
12.1. Ingevolge artikel 6, lid 6.2.1, van de planregels gelden voor het bouwen van hoofgebouwen de volgende regels:
a. deze mogen uitsluitend binnen de bouwvlakken worden gebouwd waarbij per bouwvlak maximaal 1 woning mag worden gebouwd.
12.2. De Afdeling overweegt dat nu in het plan negen bouwvlakken zijn toegekend en ingevolge artikel 6, lid 6.2.1, onder a, van de planregels per bouwvlak maximaal één woning mag worden gebouwd, de bouw van negen woningen is toegestaan. In het plan is geen afwijkingsbevoegdheid opgenomen om meer woningen per bouwvlak te mogen bouwen, dan wel bouwvlakken aan het plan toe te voegen. Indien de raad bouwvlakken wil toevoegen dan zal hij een nieuw bestemmingsplan moeten vaststellen. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte het aantal voorziene woningen niet heeft begrensd.
Het betoog faalt.
13. [appellant sub 2] betoogt dat de bestemming "Bos" misleidend is, nu deze bestemming is toegekend aan een plandeel met een diepte van slechts 6 m.
13.1. Aan de buitenzijde van het plangebied is aan een strook van ongeveer 6 m breed de bestemming "Bos" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor:
a. houtopstanden;
b. het behoud, beheer en/of herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden;
c. de waterhuishouding, waaronder begrepen watergangen en voorzieningen voor het beheersen van water, waaronder begrepen de retentie en opvang van water.
13.2. Op het bestreden plandeel zijn houtopstanden aanwezig. De raad heeft in redelijkheid de bestemming "Bos" aan dit plandeel kunnen toekennen. Dat het plandeel een diepte heeft van ongeveer 6 m betekent niet dat de raad niet in redelijkheid hieraan de bestemming "Bos" heeft kunnen toekennen.
Het betoog faalt.
14. Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] stellen dat een omgevingsvergunning voor het kappen van bomen ter plaatse van het bestreden plandeel ten onrechte is afgegeven, een omgevingsvergunning voor het realiseren van de negen woningen ten onrechte is afgegeven, een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen op de percelen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ten onrechte niet is afgegeven, de exploitatieovereenkomst "Tubbergen Veldwijk" tussen de vennootschap onder firma "Molino" en de gemeente Tubbergen ten onrechte is gesloten en een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) niet afdoende is behandeld, overweegt de Afdeling dat de omgevingsvergunningen, de exploitatieovereenkomst en het Wob-verzoek in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen en derhalve thans niet inhoudelijk aan de orde kunnen komen.
Conclusie
15. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
Proceskosten
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.
w.g. Hagen w.g. Schaaf
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
523-812.