Uitspraak
201211687/1/A1.
Datum uitspraak: 12 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Emmeloord, gemeente Noordoostpolder,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 14 november 2012 in zaak nr. 12/557 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2011 heeft het college verkeersmaatregelen genomen die betrekking hebben op het Pastoor Koopmansplein, de Noordzijde, de Koningin Julianastraat, de Espelerlaan, Onder de Toren, de Korte Dreef, de Lange Dreef en De Deel te Emmeloord (hierna: het verkeersbesluit).
Bij besluit van 14 februari 2012 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2011 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering ervan.
Bij uitspraak van 14 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2013, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam, J. Cnossen en R.S. Groote Bromhaar, beiden werkzaam bij de gemeente, en J. Mazier, werkzaam bij BonoTraffics B.V., zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 14 worden Pro bij algemene maatregel van bestuur regels vastgesteld omtrent het toepassen van verkeerstekens en onderborden alsmede omtrent het treffen van maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge het tweede lid geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 21 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: Babw) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Nadere regels omtrent de plaatsing of verwijdering van verkeerstekens en onderborden zijn neergelegd in de Uitvoeringsvoorschriften Babw inzake verkeerstekens (hierna: de Uitvoeringsvoorschriften). Hoofdstuk II, paragraaf 4 van de Uitvoeringsvoorschriften bevat voorschriften voor de toepassing van bord A1, van het RVV 1990.
Ingevolge paragraaf 4, onder 1, dient de in te stellen maximumsnelheid in overeenstemming te zijn met het wegbeeld ter plaatse. Dit betekent dat waar nodig de omstandigheden op zodanige manier zijn aangepast dat de beoogde snelheid redelijkerwijs voortvloeit uit de aard en de inrichting van de betrokken weg en van zijn omgeving.
Ingevolge paragraaf 4, onder 4, voor zover thans van belang, mag Bord A1 (30 km/h binnen de bebouwde kom) op wegvakken slechts worden toegepast indien wordt voldaan aan, onder meer, de eis dat iedere weg in het betrokken gebied voornamelijk een verblijfsfunctie heeft.
2. Het verkeersbesluit strekt ertoe de verkeersveiligheid voor alle verkeersdeelnemers te verzekeren. De voorziene verkeersmaatregelen bestaan er uit dat, voor zover thans van belang, de kruising Pastoor Koopmansplein-Noordzijde-Koningin Julianastraat wordt omgevormd tot een rotonde, waarbij al het verkeer op de rotonde voorrang krijgt, dat de Koningin Julianastraat wordt omgevormd tot een gebiedsontsluitingsweg met fysieke rijbaanscheiding en een maximum snelheid van 30 km/h, dat de kruising Espelerlaan-Onder de Toren-Koningin Julianastraat wordt omgevormd tot een rotonde, waarbij al het verkeer op de rotonde voorrang krijgt en dat Onder de Toren en een gedeelte van de Espelerlaan, gelegen tussen de Zeeasterstraat en de Koningin Julianastraat 30 km/h wegen worden.
Ten behoeve van deze maatregelen zullen onder andere overeenkomstig de bij het verkeersbesluit gevoegde situatieschetsen de volgende verkeersborden en verkeerstekens worden geplaatst:
- rotondes: borden B6, haaientanden, zebrapaden en borden L2;
- Koningin Julianastraat: borden A1 30, fietssymbolen, borden D5r en D5l;
- Onder de Toren en gedeelte Espelerlaan: borden A1 30.
3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Afdeling in de tussenuitspraak van 5 december 2012, in zaak nr. 201200385/1/T1/R2, heeft geoordeeld dat de raad van de gemeente Noordoostpolder bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Emmeloord - De Deel, Stadshart" onvoldoende zorgvuldigheid heeft betracht bij de in het kader van een goede ruimtelijke ordening af te wegen belangen. Volgens hen heeft het college daarom bij het verkeersbesluit ook geen zorgvuldige belangenafweging kunnen maken en dient het dit besluit opnieuw te nemen.
3.1. De raad van de gemeente Noordoostpolder heeft op 10 november 2011 het bestemmingsplan "Emmeloord-De Deel, Stadshart" vastgesteld. Onder meer [appellant] en anderen hebben hiertegen beroep ingesteld. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling ten aanzien van de plandelen met de bestemmingen "Centrum-1" en "Centrum-2" overwogen dat de raad onvoldoende zorgvuldigheid heeft betracht bij de in het kader van de ruimtelijke ordening af te wegen belangen. Ten aanzien van de beroepsgronden van [appellant] en anderen die betrekking hebben op geluid en verkeer, en die een raakvlak hebben met het verkeersbesluit, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan wat het aspect geluid betreft niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en voorts dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat na de verwezenlijking van het plan geen onaanvaardbare situatie zal ontstaan. De Afdeling heeft overwogen dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om vast te stellen dat de raad ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan moest inzien dat het verkeersbesluit niet rechtmatig was. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat, als gevolg van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, het verkeersbesluit moet worden geacht te zijn genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid.
[appellant] en anderen hebben hun stelling dat de rechtbank andere uitgangspunten heeft gehanteerd met betrekking tot de verkeerssituatie dan waarvan de Afdeling is uitgegaan in de tussenuitspraak niet nader onderbouwd. Hierin is derhalve geen grond gelegen om tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over te gaan. Het eerst ter zitting naar voren gebrachte betoog van [appellant] en anderen dat de raad in het geheel niet is geïnformeerd over het verkeersbesluit, treft geen doel, nu het college ter zitting onweersproken heeft toegelicht dat een situatieschets van de voorziene maatregelen is voorgelegd aan de raad en dat ten behoeve van het plan door de raad financiële middelen ter beschikking zijn gesteld. Het college heeft verder toegelicht dat de door [appellant] en anderen genoemde motie van de raad, die is aangenomen op 30 mei 2013, betrekking heeft op het Gemeentelijk Verkeer en Vervoer Plan 2013-2020, terwijl het verkeersbesluit is genomen ter uitvoering van het "Verkeers- en Vervoersplan Emmeloord, Verkeer in goede banen" van 23 oktober 2003.
De betogen falen.
4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 juni 2013 in zaak nr. 201209693/1/A3) komt aan een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen 'veiligheid op de weg' en 'bruikbaarheid (van de weg)'. Voorts is het aan dat college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van Pro de Wvw 1994 vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het college van burgemeester en wethouders aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat dat college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het gebied geen verblijfsfunctie heeft kunnen toekennen. Daartoe betogen zij dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW) en de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (hierna: SWOV) gestelde normen waaraan een dergelijk gebied moet voldoen. Volgens hen bedraagt de norm voor centrum- en winkelgebieden 5.000 motorvoertuigen per etmaal en is de verkeersintensiteit in het gebied aanzienlijk hoger, zodat niet kan worden gesproken van een verblijfsgebied. De hoge verkeersintensiteit heeft volgens hen een negatieve invloed op de verliestijden van hulpdiensten en openbaar vervoer. [appellant] en anderen voeren verder aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een groot aantal uitritten in het gebied zal verdwijnen, waardoor het een gebiedsontsluitingsfunctie krijgt. Zij betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel heeft betrokken dat in de omgeving van het gebied het gemeentehuis, het Muzisch Centrum en een winkelgebied zijn gelegen, nu die voorzieningen in een ander bestemmingsplan zijn gelegen en op een afstand van circa 200 m van het gebied.
5.1. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de betreffende wegen rond De Deel, te weten de Koningin Julianastraat, Onder de Toren en een gedeelte van de Espelerlaan aan te merken als "grijze" wegen, omdat zij naast een verblijfsfunctie een gebiedsontsluitingsfunctie hebben. Het college heeft toegelicht dat de Koningin Julianastraat een verkeersintensiteit heeft van 6.000 motorvoertuigen per etmaal, waarvan een gedeelte is toe te rekenen aan het verkeer dat via de route Koningin Julianastraat - Onder de Toren - Korte Dreef binnen Emmeloord van noord naar zuid, en vice versa, rijdt. Het college heeft verder toegelicht dat de gedeeltelijke functie als ontsluitingsweg in de toekomst behouden blijft, maar dat het gebied niettemin met name een verblijfsfunctie heeft. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2013 kan het college, wanneer een weg meerdere functies heeft, onder omstandigheden een van die functies belangrijker achten.
Vaststaat dat de in geding zijnde wegen zijn gelegen in het centrumgebied, waar zich een busstation bevindt en centrumvoorzieningen zijn gevestigd die een publiek aantrekkende werking hebben, zoals winkels, een bioscoop en een theater. Daarnaast bevinden zich in de omgeving van het gebied het gemeentehuis, het Muzisch Centrum en een bibliotheek. Voorts wordt in aanmerking genomen dat op de betreffende wegen diverse erfontsluitingen van woningen en bedrijven uitkomen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het aantal erfontsluitingen niet zal afnemen door het herinrichten van De Deel en [appellant] en anderen hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Dat enkele van de door het college genoemde voorzieningen zijn gevestigd op een afstand van circa 200 m van de betreffende wegen en dat daarop een ander bestemmingsplan van toepassing is, betekent niet dat het college die voorzieningen niet heeft mogen betrekken bij de beoordeling of het gebied met name een verblijfsfunctie heeft. Uit paragraaf 4, onder 4, van de Uitvoeringsvoorschriften blijkt niet dat bij het bepalen van de verblijfsfunctie alleen voorzieningen die binnen hetzelfde bestemmingsplan zijn gelegen, mogen worden betrokken. De stelling van [appellant] en anderen dat de hoge verkeersintensiteit een negatieve invloed heeft op de verliestijden van hulpdiensten en openbaar vervoer, wat daarvan zij, betekent niet dat het gebied niet mocht worden aangemerkt als verblijfsgebied.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich, gelet op de inrichting van het gebied, de woonerven die rond het gebied zijn gelegen en de voorzieningen die in het gebied zijn gehuisvest, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de wegen met name een verblijfsfunctie hebben. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 14 februari 2012 in strijd is met het bepaalde in paragraaf 4, onder 4, van de Uitvoeringsvoorschriften.
Het betoog faalt.
6. [appellant] en anderen betogen dat de verkeersmaatregelen, waaronder het aanleggen van smalle wegen met een middenberm, niet in overeenstemming zijn met de SWOV normen en de uitgangspunten uit het programma "Duurzaam Veilig", die door de gemeente zijn geaccepteerd. [appellant] en anderen betogen dat het verkeersbesluit geen technische beschrijving bevat van een middenberm, zodat die uitsluitend kan bestaan uit een op gelijke hoogte als de weg aangebrachte wegversiering. Zij betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte niet heeft laten adviseren door CROW, SWOV of Veilig Verkeer Nederland (hierna: VVN), over de uitvoering van de weg.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het wegbeeld van de Koningin Julianastraat, Onder de Toren en het gedeelte van de Espelerlaan, onder meer door het aanleggen van rotondes in plaats van kruisingen, smalle wegen en middengeleiders, zo wordt aangepast dat de maximumsnelheid van 30 km/h in overeenstemming is met het wegbeeld. Het college heeft toegelicht dat het bij het nemen van het verkeersbesluit de uitgangspunten van het programma "Duurzaam Veilig" heeft toegepast. [appellant] en anderen hebben niet nader onderbouwd dat de voorziene inrichting van de wegen met die uitgangspunten in strijd is. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het college gehouden was om advies in te winnen bij het CROW, SWOV of VVN. Ten aanzien van de Koningin Julianastraat heeft het college toegelicht dat de toegestane snelheid in de huidige situatie 30 km/h bedraagt, maar dat er gemiddeld 39 km/h wordt gereden. Om het wegbeeld meer in overeenstemming te brengen met die maximale toegestane snelheid is in het verkeersbesluit voorzien dat de weg twee smalle rijstroken krijgt van 3,25 m breed, gescheiden door een middengeleider van circa 10 cm hoog, waardoor auto’s elkaar niet kunnen inhalen. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de middengeleider niet overrijdbaar is door personenauto’s, maar uitsluitend door hulpdiensten. Het college heeft verder toegelicht dat aan beide zijden van de Koningin Julianastraat fietspaden zijn voorzien, met daarlangs een door personenauto’s overrijdbare band. Voor de vrees van [appellant] en anderen dat personenauto’s vanuit de aan de Koningin Julianastraat aanwezige uitritten de weg niet meer kunnen oprijden, bestaat gelet hierop geen grond.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 14 februari 2012 in strijd is met het bepaalde in paragraaf 4, onder 1, van de Uitvoeringsvoorschriften.
Het betoog faalt.
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het afwegen van de bij het besluit betrokken belangen onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de belangen van veiligheid en milieu. De rechtbank heeft ten onrechte het door hen overgelegde advies van VVN terzijde geschoven, aldus [appellant] en anderen.
7.1. [appellant] en anderen hebben niet onderbouwd waarom de voorziene verkeersmaatregelen een onveilige situatie tot gevolg hebben, dan wel leiden tot negatieve gevolgen voor het milieu. In de enkele verwijzing van [appellant] en anderen naar het advies van VVN heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het verkeersbesluit tot een verkeersonveilige situatie leidt, in verband waarmee het college het verkeersbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. De rechtbank heeft overigens terecht overwogen dat niet is gebleken van een dusdanige onevenwichtigheid in de door het college gemaakt afweging van de betrokken belangen, dat het college het verkeersbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
651.