Uitspraak
201301743/1/A3.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Financiën,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 januari 2013 in zaak nr. 12/1748 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Customs Knowledge B.V., gevestigd te Heerenveen
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2012 heeft de staatssecretaris een verzoek van Customs Knowledge tot openbaarmaking van informatie deels ingewilligd en deels afgewezen.
Bij besluit van 6 juli 2012 heeft de staatssecretaris het door Customs Knowledge daartegen gemaakte bezwaar voor zover dat ziet op de weigering tot openbaarmaking van het aantal controles per door Customs Knowledge vermelde goederencodes over de jaren 2007 tot en met 2011 dat heeft plaatsgevonden door de Douane en de diepgang van deze controles, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 januari 2013 heeft de rechtbank het door Customs Knowledge daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 juli 2012, voor zover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, vernietigd, het besluit van 13 april 2012 in zoverre herroepen en bepaald dat de staatssecretaris aan Customs Knowledge informatie verstrekt over de aangiften per door Customs Knowledge vermelde goederencodes voor scheepscasco's, inclusief de voorgeschreven controlesoort en de gehanteerde controlediepgang over de jaren 2007 tot en met 2011. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
Customs Knowledge heeft een verweerschrift ingediend.
Customs Knowledge heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2014, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W.J.G. van Duijn en mr. S.A. Daha, beiden werkzaam bij het Ministerie van Financiën, en Customs Knowledge, vertegenwoordigd door mr. B.J.B. Boersma, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: het Communautair Douanewetboek), moeten douanecontroles, andere dan steekproefcontroles, gebaseerd zijn op een door middel van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken uitgevoerde risicoanalyse, die ertoe strekt de risico’s in kaart te brengen en te kwantificeren alsmede de nodige maatregelen te ontwikkelen om de risico's te beoordelen op basis van criteria die op nationaal, op communautair, en, indien beschikbaar, op internationaal niveau zijn vastgesteld. Volgens de procedure van het comité worden een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer, gemeenschappelijke criteria en prioritaire controlegebieden vastgesteld. De lidstaten zetten in samenwerking met de Commissie een elektronisch systeem op voor de uitvoering van het risicobeheer.
Ingevolge artikel 15 vallen alle inlichtingen van vertrouwelijke aard of die als vertrouwelijk zijn verstrekt, onder het beroepsgeheim en worden deze door de douaneautoriteiten niet bekendgemaakt zonder uitdrukkelijke toestemming van de persoon of de autoriteit die deze inlichtingen heeft verstrekt; het doorgeven van inlichtingen is toegestaan voor zover de douaneautoriteiten daartoe overeenkomstig de geldende bepalingen, met name inzake gegevensbescherming, of in het kader van gerechtelijke procedures gehouden of gemachtigd zijn.
Ingevolge artikel 20, derde lid, omvat het douanetarief van de Europese Gemeenschappen:
a) de gecombineerde nomenclatuur van de goederen;
(…).
Ingevolge artikel 68 kunnen de douaneautoriteiten, teneinde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren, overgaan tot:
a) een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten. De douaneautoriteiten kunnen van de aangever eisen dat nog andere documenten worden overgelegd met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aangifte voorkomende vermeldingen;
b) het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle.
1.1. Ingevolge artikel 247, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: de Uitvoeringsverordening), geven de douaneautoriteiten, wanneer zij overgaan tot verificatie van de aangifte en de daarbij gevoegde bescheiden of tot onderzoek van de goederen, in ieder geval op het voor deze autoriteiten bestemde exemplaar van de aangifte of op een daarbij gevoegd bescheid aan waarop deze verificatie of dit onderzoek betrekking had, alsmede de resultaten hiervan. Bij een gedeeltelijk onderzoek van de goederen wordt eveneens aangegeven welk gedeelte werd onderzocht.
1.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…);
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
(…).
2. Bij brief van 13 maart 2012 heeft Customs Knowledge de staatssecretaris verzocht om informatie over aantallen aangiften en de wijze van afdoening. Zij heeft het verzoek dienaangaande als volgt geformuleerd:
"(…), ontvang ik ook graag een overzicht van aangiften die zijn gedaan in de jaren 2007, 2008, 2009, 2010 en 2011 voor de goederencodes 8901 1010, 8901 2010, 8901 3010, 8901 9010, 8902 0010, 8903 9110, 8903 9210, 8904 0091, 8905 1010, 8905 9010 en 8906 9010 (en de historische equivalenten in die zin de goederencodes die eerder golden voor "zeeschepen"), waarbij wordt aangegeven:
- Het aantal aangiften per GN-code
- Het aantal controles (verificatie in de zin van artikel 68 CDW) dat door de Douane heeft plaatsgevonden
- De diepgang van deze controles
In het kader van de voornemens tot navordering, alsmede de uitnodigingen tot betaling die aan mijn cliënten zijn gestuurd, verzoek ik u mij een afschrift van voornoemde documentatie en informatie te overleggen.
(…)
Voor zover nodig dien ik het vorenstaande verzoek in als verzoek op grond van art. 3 van de Wet Openbaarheid van Bestuur (…)."
De staatssecretaris heeft dit verzoek van Customs Knowledge deels afgewezen. Hij heeft daartoe in zijn besluit op bezwaar van 6 juli 2012 overwogen dat de verzochte informatie over het aantal controles en de controlediepgang van deze controles in onderlinge samenhang bezien, inzicht verschaft in de operationele tactieken en strategieën van de Douane. De in het verleden gekozen methoden en technieken kunnen volgens de staatssecretaris inzicht verschaffen in het functioneren en het verrichten van controleactiviteiten door de Douane in zowel het verleden als het heden, maar ook mogelijk in de toekomst. Inwilliging van het verzoek kan volgens de staatssecretaris gevolgen hebben voor de toezichtactiviteiten van de Douane dan wel die activiteiten op ernstige wijze bemoeilijken of onmogelijk maken. De staatssecretaris heeft voorts overwogen dat het verzoek tot openbaarmaking van deze toezichtgegevens thans is beperkt tot een aantal goederencodes. Dat neemt volgens hem evenwel niet weg dat stelselmatige openbaarmaking van informatie over delen van de gecombineerde nomenclatuur, waarom in dit geval is verzocht, op het internet uiteindelijk een bestendig beeld biedt van de controleactiviteiten van de Douane per goederencode over jaren. Een openbare controlemethodiek kan de belastingheffing en aldus het financiële belang van de overheid nadelig beïnvloeden, aldus de staatssecretaris. Hij heeft het verzoek van Customs Knowledge afgewezen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en d, van de Wob.
3. De rechtbank heeft uit het feit dat de Douane per aangifte aan de importeur meedeelt op welke wijze zijn aangifte is afgehandeld en dat de Douane daarbij de gehanteerde controlesoort en de diepgang van die controle meedeelt, afgeleid dat deze gegevens niet zonder meer vertrouwelijk dienen te blijven met het oog op de douanetaak. Met het verstrekken van de door Customs Knowledge verzochte gegevens over controlesoort en -diepgang aan iedere aangever afzonderlijk, terwijl de staatssecretaris ten aanzien van diezelfde door Customs Knowledge verzochte algemene gegevens een weigeringsgrond heeft ingeroepen, heeft de staatssecretaris een onjuiste afweging gemaakt, aldus de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zijn belangen afgewogen tegen het door Customs Knowledge opgeworpen particuliere belang bij openbaarmaking, terwijl hij zijn belang had moeten afwegen tegen het publieke belang bij openbaarmaking. Omdat het overzicht slechts cijfermatige gegevens bevat, is de rechtbank van oordeel dat daaruit zonder nadere toelichting geen controlestrategie is af te leiden. Daar komt nog bij dat niet bekend is of een controle het resultaat is van een steekproef of dat de controle naar aanleiding van een risicoanalyse is verricht, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft bij haar oordeel verder van belang geacht dat het verzoek betrekking heeft op een relatief zeer klein aantal aangiften, waardoor niet valt in te zien dat financiële belangen van de Staat zich tegen verstrekking van de verzochte gegevens verzetten. De staatssecretaris heeft niet aannemelijk gemaakt dat het publieke belang bij openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van geheimhouding, aldus de rechtbank.
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het publieke belang bij openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van geheimhouding. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat het door Customs Knowledge verzochte overzicht, informatie bevat over de controlestrategie. Een gegevensverzameling die over meerdere jaren vastlegt met welke controlediepgang de Douane alle aangiften binnen een zeer gedetailleerd omschreven goederengroep heeft gecontroleerd, geeft juist door de verzameling van gegevens inzicht in meerdere controlepatronen. Dat patroon geeft, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, inzicht in welke goederengroep het beste aangifte kan worden gedaan met het oog op zo min mogelijk controle door de Douane. Uit het feit dat per aangifte aan de importeur wordt meegedeeld op welke wijze de Douane de aangifte heeft afgehandeld, inclusief de daarbij gehanteerde controlesoort en controlediepgang, heeft de rechtbank ten onrechte afgeleid dat deze gegevens niet zonder meer vertrouwelijk dienen te blijven met het oog op de Douanetaak.
De rechtbank heeft voorts volgens de staatssecretaris ten onrechte geoordeeld dat hij een onjuiste belangenafweging heeft verricht. Er heeft wel degelijk een afweging plaatsgevonden, namelijk de belangen van controle, strategische en financiële aard tegenover het publieke belang van openbaarmaking. Daarbij is volgens de staatssecretaris van belang dat openbaarmaking van de controlestrategie een verminderde opbrengst aan belastingen ter zake van de invoer van aan rechten onderworpen goederen in het vrije verkeer van de Europese Unie tot gevolg zal hebben. Het mogelijk fiscaal nadeel bedraagt ongeveer vier miljoen euro, aldus de staatssecretaris. Het publieke belang anderzijds is dat in het kader van een goede en democratische bestuursvoering niet aan de openbaarheid wordt onthouden dat door de Douane controles worden verricht en op welke wijze die controles kunnen plaatsvinden. Volgens de staatssecretaris is daarbij van belang dat reeds openbaar wordt gemaakt op welke wijze de Douane in zijn algemeenheid controleert en dat eveneens in het beheerverslag van de Belastingdienst aan de Tweede Kamer bekend wordt gemaakt op welke wijze de Douane jaarlijks haar controles, middelen en personeel inzet en welke opbrengsten en dus ook welke belastingopbrengst daar tegenover staan.
4.1. Zoals de Afdeling eerder (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201006011/1/H3), heeft overwogen, dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden enkel het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen betrokken. De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt niet af van de redelijkheidstoetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.
4.2. In de toelichting op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob (Kamerstukken II, 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 35), is vermeld dat de in deze bepaling neergelegde weigeringsgrond toepasbaar is wanneer in het kader van inspectie, controle en toezicht, gericht op het vaststellen van niet-strafbare feiten, van steekproefsgewijze systemen gebruik gemaakt wordt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 december 2009 in zaak nr. 200904273/1/H3, volgt uit de ruime formulering van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, dat deze concretisering niet uitputtend bedoeld kan zijn en dat beoogd is een voorbeeld van een situatie te geven waarin deze weigeringsgrond kan worden ingeroepen.
4.3. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het niet aan Customs Knowledge verstrekte document, overweegt de Afdeling als volgt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris terecht overwogen dat het document, waarvan openbaarmaking is verzocht, informatie bevat waaruit patronen kunnen worden afgeleid aangaande de controlestrategie van de Douane. De staatssecretaris heeft zich in dit verband op het standpunt mogen stellen dat de door Customs Knowledge verzochte gegevensverzameling die over meerdere jaren vastlegt met welke controlediepgang de Douane alle aangiften binnen een zeer gedetailleerd omschreven goederengroep heeft gecontroleerd, juist door die verzameling van gegevens, inzicht in meerdere controlepatronen geeft. Ter zitting van de Afdeling heeft de staatssecretaris toegelicht dat de controle mede geschiedt aan de hand van gerichte risicoprofielen, die zijn gebaseerd op risicoanalyses. De goederencode is bepalend voor de hoogte van de invoerrechten. De verzochte informatie ziet, aldus de staatssecretaris ter zitting van de Afdeling, op een gedetailleerd niveau van goederencodes. Bij openbaarmaking van informatie op dat gedetailleerde niveau, wordt volgens de staatssecretaris inzicht verkregen in de controle-intensiteit van goederen binnen een bepaalde goederencode en kan worden achterhaald binnen welke goederencodes de Douane de goederen, waarvan aangifte is gedaan, aan een controle onderwerpt. Zodoende kan inzicht worden verkregen in de controlestrategie van de Douane, aldus de staatssecretaris. Gelet op deze toelichting, doet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de omstandigheid dat niet bekend is of de controle het resultaat is van een steekproef of van een risicoanalyse, daar niet aan af. De Afdeling overweegt voorts dat, hoewel het cijfermatige overzicht, zoals de rechtbank heeft overwogen, geen toelichting bevat, de staatssecretaris terecht heeft voorgedragen dat een toelichting op het overzicht niet noodzakelijk is, omdat de goederencodelijsten zijn opgenomen in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 927/2012 van de Commissie van 9 oktober 2012 tot wijziging van bijlage I bij Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief en de codes voor controlediepgang in een codelijst zijn gepubliceerd op internet.
De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de Afdeling afdoende gemotiveerd dat openbaarmaking van de door Customs Knowledge verzochte cijfermatige gegevens anticiperend gedrag in de hand werkt, omdat het kan leiden tot aangiften in een goederencode waarbij het risico op controle zo klein mogelijk is.
Anders dan de rechtbank voorts heeft overwogen, komt aan het feit dat de Douane per aangifte aan de importeur meedeelt op welke wijze zijn aangifte is afgehandeld, met inbegrip van de daarbij gehanteerde controlesoort en de diepgang van die controle, geen doorslaggevende betekenis toe. De staatssecretaris heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat hij op grond van artikel 247 van de Uitvoeringsverordening verplicht is aan een aangever van een douaneaangifte te vermelden waarop het onderzoek betrekking heeft en wat de resultaten van dat onderzoek zijn. Deze informatieverstrekking houdt echter niet in, zoals de staatssecretaris terecht betoogt, dat deze informatie openbaar is gemaakt en daarmee voor een ieder toegankelijk is.
De Afdeling komt tot de conclusie dat de belangen waarop de staatssecretaris zich heeft beroepen, namelijk de belangen van controle, inspectie en toezicht als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, bij de door Customs Knowledge verzochte informatie aan de orde zijn.
4.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarmaking van die informatie niet opweegt tegen het belang van controle, inspectie en toezicht als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. Daarbij is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet gebleken van een onjuiste belangenafweging door de staatssecretaris. Bij zijn afweging heeft de staatssecretaris mogen betrekken dat reeds openbaar wordt gemaakt op welke wijze de Douane in zijn algemeenheid controleert en dat eveneens in het beheerverslag van de Belastingdienst aan de Tweede Kamer bekend wordt gemaakt op welke wijze de Douane jaarlijks haar controles, middelen en personeel inzet en welke opbrengsten en dus ook welke belastingopbrengst daar tegenover staan.
Nu de Afdeling tot de conclusie komt dat de staatssecretaris openbaarmaking van de verzochte informatie bij besluit van 6 juli 2012 mocht weigeren reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob, behoeven de overige beroepsgronden van de staatssecretaris geen bespreking.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 juli 2012 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 januari 2013 in zaak nr. 12/1748;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.F.B. van Zutphen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Grimbergen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
581.