Uitspraak
201303197/1/V3 en 201303198/1/V3
Datum uitspraak: 18 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 8 maart 2013 in zaken nrs. 12/27578 onderscheidenlijk 12/27573 in de gedingen tussen:
1. [vreemdeling A]
2. [vreemdeling B]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 1 augustus 2012 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij onderscheiden uitspraken van 8 maart 2013 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de aanvragen neemt. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De hogerberoepschriften zijn aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. L.A.D. Keus (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij onderscheiden besluiten van 9 juli 2013 heeft de staatssecretaris opnieuw de aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Deze besluiten zijn aangehecht.
Tegen deze besluiten hebben de vreemdelingen beroep ingesteld. De beroepschriften zijn aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdelingen en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken met gesloten deuren ter zitting behandeld op 1 oktober 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. A.C. Rop, beiden advocaat te Den Haag, alsmede mr. A.A.M. Elzakkers, mr. B. van Benschop, mr. F.A.M. Francken en F. Snijder, en de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam, en mr. G.K. Sluiter, zijn verschenen.
Voorts was de staatsraad advocaat-generaal ter zitting aanwezig.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 12 november 2013 geconcludeerd (zaak nr. 201303197/2/V3 en 201303198/2/V3).
Nadat partijen daartoe in de gelegenheid zijn gesteld, heeft de staatssecretaris op de conclusie gereageerd.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. Ingevolge artikel 1(A), onder 2, van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 29 juli 1951, zoals gewijzigd bij Protocol van New York van 31 januari 1967 (hierna: het Vluchtelingenverdrag) geldt, voor zover thans van belang, voor de toepassing van dit Verdrag als "vluchteling": elke persoon die uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen.
Ingevolge artikel 1(D) is dit Verdrag niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (hierna: de UNHCR). Wanneer deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.
Ingevolge artikel 33, eerste lid, zal geen der Verdragsluitende Staten, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging.
Volgens artikel 2, aanhef en onder c, van de Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven en de inhoud van de verleende bescherming (PB 2004 L 304 en - rectificatie - PB 2005 L 204; hierna: de Definitierichtlijn) wordt, voor zover thans van belang, onder "vluchteling" verstaan: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen, en op wie artikel 12 niet Pro van toepassing is.
Volgens artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, wordt een onderdaan van een derde land uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer hij onder artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag valt. Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de algemene vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn.
Volgens artikel 25, tweede lid, van de Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn), voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten een asielverzoek uit hoofde van dit artikel als niet-ontvankelijk beschouwen wanneer:
a. een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft toegekend;
b. een land dat geen lidstaat is, ingevolge artikel 26 voor Pro de asielzoeker als eerste land van asiel wordt beschouwd;
c. een land dat geen lidstaat is, uit hoofde van artikel 27 voor Pro de asielzoeker als veilig derde land wordt beschouwd;
d. het de asielzoeker om een andere reden is toegestaan in de betrokken lidstaat te verblijven en hem als gevolg hiervan een status is verleend die gelijkwaardig is aan de rechten en voordelen van de vluchtelingenstatus uit hoofde van de Definitierichtlijn;
e. het de asielzoeker is toegestaan in de betrokken lidstaat te verblijven om andere redenen die hem beschermen tegen refoulement en in afwachting van de uitkomst van een procedure waarbij een status wordt verleend overeenkomstig het bepaalde onder d);
Volgens artikel 27, eerste lid, mogen de lidstaten het begrip "veilig derde land" alleen toepassen indien de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een asielzoeker in het betrokken derde land overeenkomstig de volgende beginselen zal worden behandeld:
a. het leven en de vrijheid worden niet bedreigd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging, en
b. het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag wordt nageleefd, en
c. het verbod op verwijdering in strijd met het recht op vrijwaring tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of vernederende behandeling, zoals neergelegd in het internationaal recht, wordt nageleefd, en
d. de mogelijkheid bestaat om om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, indien hij als vluchteling wordt erkend, bescherming te ontvangen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag.
Volgens het tweede lid van dit artikel is de toepassing van het begrip "veilig derde land" onderworpen aan nationale wettelijke voorschriften, waaronder:
a. voorschriften waarbij een band tussen de asielzoeker en het betrokken derde land wordt vereist op grond waarvan het voor de betrokkene redelijk zou zijn naar dat land te gaan;
b. voorschriften betreffende de methode met behulp waarvan de bevoegde autoriteiten zich ervan vergewissen dat het begrip "veilig derde land" op een bepaald land of een bepaalde asielzoeker kan worden toegepast. Een dergelijke methode dient onder meer te bestaan uit een veiligheidsstudie per land voor een bepaalde asielzoeker en/of een nationale vaststelling van de landen die worden beschouwd als zijnde over het algemeen veilig;
c. voorschriften overeenkomstig de internationale wetgeving die voorzien in een afzonderlijke studie om na te gaan of het betrokken derde land voor een bepaalde asielzoeker veilig is; deze voorschriften moeten ten minste de asielzoeker in staat stellen de toepassing van het begrip "veilig derde land" aan te vechten op grond van het feit dat hij zou worden blootgesteld aan foltering, wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder k en l, van die wet, kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28, worden verleend aan de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag en op wie de bepalingen ervan van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h en j, wordt bij het onderzoek naar de aanvraag mede betrokken de omstandigheid dat:
h. de vreemdeling heeft verbleven in een derde land dat partij is bij het Vluchtelingenverdrag en één van de in artikel 30, onder d, bedoelde verdragen en de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat het die verdragsverplichtingen ten aanzien van hem niet nakomt;
j. de vreemdeling elders een verblijfsalternatief heeft omdat hij voorafgaand aan zijn komst naar Nederland heeft verbleven in een ander land dan het land van herkomst.
In de hoger beroepen van de staatssecretaris
3. De vreemdelingen verblijven sinds 12 januari 2011 in Nederland om te getuigen voor het International Criminal Court (hierna: het ICC) te Den Haag. Zij zijn opgenomen in het getuigenbeschermingsprogramma van het ICC. Op 19 januari 2012 hebben de vreemdelingen een asielaanvraag ingediend. De staatssecretaris heeft deze aanvragen afgewezen, omdat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat hun aanvraag is gegrond op omstandigheden die hetzij op zichzelf, hetzij in verband met andere feiten, een rechtsgrond voor verlening vormen. Het ICC is immers voor de vreemdelingen verantwoordelijk en op zoek naar een veilig derde land waar zij zich kunnen vestigen, zodat terugkeer naar hun land van herkomst niet aan de orde is. De vreemdelingen hoeven derhalve niet te vrezen voor vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag, aldus de staatssecretaris.
Ontvankelijkheid van de hoger beroepen
4. Anders dan de vreemdelingen in hun verweerschriften betogen, voldoen de hogerberoepschriften van de staatssecretaris aan het bepaalde in artikel 85 van Pro de Vw 2000. In de hogerberoepschriften geeft de staatssecretaris aan tegen welke overwegingen in de uitspraken van de rechtbank wordt opgekomen en op welke gronden. Dat de staatssecretaris bij zijn standpunt, ingenomen in zijn besluiten, blijft en daartoe deels dezelfde argumenten aandraagt betekent niet dat geen sprake is van grieven als bedoeld in voormeld artikel.
Omvang van de gedingen
5. De staatssecretaris klaagt allereerst dat de rechtbank in haar uitspraken buiten de omvang van de gedingen is getreden, door ten onrechte in te gaan op de vraag of aan de vreemdelingen een zogenoemde derdelandenexceptie, inhoudend dat zij geacht mogen worden bescherming in een ander (derde) land te kunnen vinden in de zin van de artikelen 30, eerste lid, aanhef en onder d, en 31, tweede lid, onder h, i of j, van de Vw 2000 dan wel de artikelen 25 en 27 van de Procedurerichtlijn, kan worden tegengeworpen. Bovendien is de rechtbank buiten de omvang van de gedingen getreden door te overwegen dat tussen partijen niet in geschil is dat de in de artikelen 1(C) tot en met 1(F) van het Vluchtelingenverdrag opgenomen uitsluitingsgronden niet op de vreemdelingen van toepassing zijn. Hiertoe betoogt de staatssecretaris dat hij de asielaanvragen van de vreemdelingen, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, noch rechtens noch feitelijk heeft afgewezen op grond van de derdelandenexcepties en in zijn besluiten geen standpunt heeft ingenomen over de toepasselijkheid van deze uitsluitingsgronden.
5.1. De rechtbank heeft in 6.2, eerste en tweede alinea, van de aangevallen uitspraken geoordeeld dat de staatssecretaris de derdelandenexceptie noch rechtens noch feitelijk heeft tegengeworpen. Voorts heeft zij in 6.3 geconcludeerd dat de beroepsgronden van de vreemdelingen die betrekking hebben op het ten onrechte en onvolledig toepassen van de derdelandenexcepties falen, omdat de staatssecretaris deze niet heeft toegepast. Gelet hierop moet de overweging van de rechtbank in 6.2, derde alinea, dat overigens ook geen sprake is van de situatie dat de vreemdelingen in een ander (derde) land hebben verbleven in de zin van de hiervoor genoemde bepalingen, als ten overvloede worden beschouwd. Deze overweging is derhalve niet dragend voor de beslissing in de aangevallen uitspraken. De grieven kunnen in zoverre niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraken.
Over de toepasselijkheid van de uitsluitingsgronden heeft de staatssecretaris in zijn besluiten geen standpunt ingenomen, nu hij zich heeft beperkt tot het argument dat het Vluchtelingenverdrag niet op de vreemdelingen van toepassing is omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als vluchteling, aangezien zij niet naar het land van herkomst hoeven terug te keren en er derhalve om die reden geen vrees voor vervolging bestaat. Dat de staatssecretaris desgevraagd ter zitting bij de rechtbank heeft opgemerkt dat hij in de besluiten artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag niet aan de vreemdelingen heeft tegengeworpen, houdt in het licht van het vorenstaande niet in dat hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de uitsluitingsgronden niet op de vreemdelingen van toepassing zijn. De rechtbank is in zoverre buiten de omvang van de gedingen getreden. De klachten zijn derhalve in zoverre terecht voorgedragen, maar kunnen, gelet op hetgeen hieronder in 6.2. wordt overwogen, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraken leiden.
Kwalificatie als vluchteling
6. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat een vreemdeling op grond van het bepaalde in artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag vluchteling is, indien hij zich buiten het land van zijn nationaliteit of herkomst bevindt en vanwege gegronde vrees voor vervolging aldaar wegens één van de in dat artikel genoemde vervolgingsgronden niet kan terugkeren. Dat lijdt slechts uitzondering indien het Vluchtelingenverdrag op grond van één van de in artikel 1(C) tot en met 1(F) opgenomen uitsluitingsgronden niet of niet meer van toepassing is, hetgeen in het geval van de vreemdelingen evenwel niet aan de orde is. Volgens de rechtbank blijkt uit het Vluchtelingenverdrag niet dat een vreemdeling eerst als vluchteling kan worden aangemerkt indien terugkeer naar het land van herkomst aan de orde is, dan wel indien hem geen bescherming kan worden geboden in een ander derde land. Dat het ICC heeft toegezegd de vreemdelingen te zullen bijstaan en voor hervestiging in een derde land zorg te zullen dragen, betekent derhalve niet, dat er geen sprake is van gegronde vrees voor vervolging en dat de vreemdelingen niet als vluchteling zouden kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft daarbij aangetekend dat, indien het standpunt van de staatssecretaris zou worden gevolgd, dit betekent dat in artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag feitelijk een impliciete grond voor uitsluiting van vluchtelingschap zou zijn neergelegd, in die zin dat er, zolang terugkeer naar het land van herkomst niet aan de orde is, geen sprake kan zijn van vluchtelingschap. Dat verdraagt zich niet met de systematiek van het Vluchtelingenverdrag, nu er voor gekozen is om de limitatief geformuleerde uitsluitingsgronden expliciet op te nemen na de in artikel 1(A) opgenomen definitiebepaling, aldus de rechtbank.
6.1. De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank aldus aan de ratio van het Vluchtelingenverdrag voorbij is gegaan. Die ratio is dat bescherming dient te worden geboden aan hen die dat nodig hebben in verband met de in artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag genoemde omstandigheden. De kern van het Vluchtelingenverdrag is dan ook gelegen in het in artikel 33 van Pro het verdrag neergelegde refoulementverbod: vreemdelingen die gegronde vrees hebben voor vervolging in hun land van herkomst mogen niet naar dat land worden teruggestuurd. Dat veronderstelt dat de vrees voor vervolging actueel is en een mogelijke (gedwongen) terugkeer naar het land van herkomst reëel is. Dat de vrees voor vervolging, voortvloeiend uit een aan de orde zijnde terugkeer, actueel en reëel moet zijn, volgt behalve uit artikel 1(A), onder 2, ook uit artikel 1(C), onder 5, van het Vluchtelingenverdrag, waarin is bepaald dat de bescherming van het Vluchtelingenverdrag niet meer is vereist zodra de omstandigheden op grond waarvan iemand vluchteling is geworden zijn opgehouden te bestaan. Dat een mogelijke (gedwongen) terugkeer naar het land van herkomst reëel moet zijn, vloeit voort uit het slot van artikel 1(A), onder 2, van het verdrag, waaruit volgt dat een vluchteling een persoon is die de bescherming van zijn land niet kan of uit hoofde van een gegronde vrees voor vervolging niet wil inroepen.
In het geval van de vreemdelingen is die vrees niet aanwezig, zo betoogt de staatssecretaris, omdat al bij hun vertrek uit het land van herkomst duidelijk was dat het ICC aan hen bescherming zou bieden en dat zij niet zouden hoeven terug te keren naar hun land van herkomst. Met de vreemdelingen is bovendien mondeling afgesproken dat hun verblijf in Nederland tijdelijk is. De vreemdelingen krijgen eerst tijdelijke bescherming van het ICC en daarna permanente bescherming van een derde land. De staatssecretaris benadrukt in dit verband dat het ICC er in het verleden in alle gevallen in is geslaagd een veilig derde land te vinden. Bovendien moet worden aangenomen dat het ICC zich gebonden acht aan het refoulementverbod. Daarnaast wijst de staatssecretaris erop dat de vreemdelingen niet naar Nederland zijn gekomen om bescherming in de zin van het Vluchtelingenverdrag te vragen. Hij stelt zich op het standpunt dat onder deze omstandigheden de vreemdelingen niet als vluchteling kunnen worden aangemerkt en derhalve niet op grond van het Vluchtelingenverdrag kan worden geëist dat Nederland aan hen bescherming biedt.
6.2. Ingevolge de tekst van artikel 1(A), onder 2, van het Vluchtelingenverdrag vereist de term "gegronde vrees voor vervolging" niet dat terugkeer naar het land van herkomst daadwerkelijk aan de orde is. Deze term ziet immers niet op de vraag of actueel aan de orde is dat een vreemdeling naar zijn land van herkomst, waar hij voor vervolging heeft te vrezen, verwijderd zal worden, maar op de vraag of hij, indien hij naar het land van herkomst uitgezet zou worden, gegronde vrees heeft aldaar vervolgd te worden. Zoals ook de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.5 van zijn conclusie heeft gesteld, is het derhalve niet de vrees voor refoulement welke de vreemdeling tot vluchteling maakt, maar de vrees voor de vervolging waaraan hij zal worden blootgesteld als hij naar zijn land van herkomst moet terugkeren. Deze uitleg, op grond waarvan vluchtelingschap niet afhangt van de vraag of terugkeer naar het land van herkomst aan de orde is, vindt bevestiging in het refoulementverbod van artikel 33, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag, dat verbiedt een vluchteling te refouleren. Dit artikel bepaalt niet dat men pas vluchteling is als men het risico loopt om gerefouleerd te worden; het bepaalt dat men niet gerefouleerd mag worden als men vluchteling is.
Hier komt bij, dat de doelstelling van het Vluchtelingenverdrag niet beperkt is tot het door middel van het refoulementverbod bieden van internationale bescherming aan vluchtelingen. Zoals de staatsraad advocaat-generaal in punt 4.6 van zijn conclusie heeft opgemerkt is daarnaast een belangrijke doelstelling van het Vluchtelingenverdrag het waarborgen van een minimumniveau aan sociale, economische en procedurele rechten van vluchtelingen. De consequentie van het standpunt van de staatssecretaris zou evenwel zijn dat, zolang geen daadwerkelijke uitzetting naar het land van herkomst dreigt, een vreemdeling geen vluchteling zou zijn, derhalve buiten het beschermingsbereik van het Vluchtelingenverdrag zou vallen en dientengevolge niet in aanmerking zou komen voor de door het Vluchtelingenverdrag toegekende rechten en waarborgen. Dat is in strijd met de ratio van het verdrag.
Ten slotte wijst de Afdeling er op, dat in de uitsluitingsgronden van het Vluchtelingenverdrag, waarin is neergelegd wanneer de persoon die binnen de termen valt van artikel 1(A) van het verdrag niettemin geen vluchteling is, niet is voorzien in beëindiging of uitsluiting van de toepasselijkheid van het Vluchtelingenverdrag indien vaststaat dat geen uitzetting naar het land van herkomst dreigt.
De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat de omstandigheid dat het ICC heeft toegezegd de vreemdelingen te zullen bijstaan en voor hervestiging in een derde land zorg zal dragen, niet betekent dat de vreemdelingen niet als vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag kunnen worden aangemerkt. Dat de bescherming van het ICC, zoals de staatssecretaris stelt, meer zou inhouden dan inachtneming van het refoulementverbod kan aan de toepasselijkheid van het Vluchtelingenverdrag dan ook niet afdoen.
De grieven falen.
Conclusie
6.3. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
In de beroepen van de vreemdelingen
7. De staatssecretaris heeft, ter uitvoering van de in hoger beroep aangevallen uitspraken, op 9 juli 2013 - na eerst op 11 april 2013 voornemens te hebben uitgebracht - nieuwe besluiten op de aanvragen genomen. Deze nadere besluiten zijn krachtens artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb, eveneens aan het oordeel van de Afdeling onderworpen. Bij deze besluiten heeft de staatssecretaris de aanvragen afgewezen op grond van artikel 31, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h en j, van de Vw 2000, aldus analoog toetsend aan de daarin vervatte zogenoemde derdelandenexcepties. Hierbij heeft de staatssecretaris zich onder meer op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat strikt genomen weliswaar niet is voldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van deze derdelandenexcepties, niet betekent dat deze excepties, gelet op de bijzondere omstandigheden van de voorliggende zaken, niet aan de vreemdelingen zouden kunnen worden tegengeworpen. De ratio van deze excepties is immers, dat geen bescherming in Nederland wordt geboden indien bescherming in een ander land kan worden verkregen, aldus de staatssecretaris. Verder heeft hij er op gewezen, dat uit een brief van het ICC van 5 april 2012 volgt dat de vreemdelingen wisten dat hun verblijf in Nederland tijdelijk zou zijn en dat het ICC voor hen op zoek zou gaan naar een veilig derde land. Dat de vreemdelingen nog geen band hebben met een veilig derde land wordt volgens de staatssecretaris ondervangen door de intensieve begeleiding die zij van het ICC zullen krijgen.
Daarnaast stelt de staatssecretaris dat de door het ICC geboden bescherming voldoet aan de eisen die uit artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden voortvloeien. Daarbij kan volgens de staatssecretaris het betoog van de vreemdelingen, dat de door het ICC geboden bescherming uitsluitend ziet op de risico’s die zijn gerelateerd aan het afleggen van verklaringen ten overstaan van het ICC, niet worden gevolgd, omdat de vreemdelingen al vóór hun vertrek naar Nederland wisten dat zij naar het oordeel van het ICC niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren en in een veilig derde land dienen te worden hervestigd.
Ten slotte heeft de staatssecretaris in zijn besluiten van 9 juli 2013 de uitsluitingsgrond van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag analoog van toepassing geacht, op de grond dat de vreemdelingen onder de bescherming van het ICC - en daarmee van een vergelijkbare internationale organisatie als in artikel 1(D) van het verdrag bedoeld - staan.
Nieuw voornemen
8. Het betoog van de vreemdelingen dat de staatssecretaris een nieuw, tweede voornemen had moeten uitbrengen, omdat in het voornemen van 11 april 2013 stukken en standpunten die eerder in de procedure door hen zijn ingebracht over het tegenwerpen van de derdelandenexcepties niet zijn betrokken, faalt. De staatssecretaris heeft, alvorens hij een nieuw besluit nam, eerst een voornemen uitgebracht. Hierop hebben de vreemdelingen hun zienswijze kunnen inbrengen. Daarin hebben zij - opnieuw - hun bedenkingen over het tegenwerpen van de derdelandenexcepties naar voren kunnen brengen, hetgeen zij ook daadwerkelijk hebben gedaan. In de besluiten van 9 juli 2013 heeft de staatssecretaris deze zienswijzen betrokken bij zijn besluitvorming. Hiermee is voldaan aan de in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb aan een besluit gestelde vereisten over een zorgvuldige voorbereiding en motivering.
Doorzending ter behandeling als bezwaar
9. De vreemdelingen betogen dat de bestreden besluiten niet op de Vw 2000 zijn gegrond, omdat de staatssecretaris hen daarin niet in kennis heeft gesteld van de verplichting Nederland uit eigen beweging te verlaten en de artikelen 45 en 82 van de Vw 2000 derhalve niet van toepassing zijn. Volgens hen zijn die besluiten daarom regulier bestuursrechtelijke besluiten, waartegen bezwaar moet kunnen worden gemaakt alvorens beroep kan worden ingesteld. Derhalve moeten hun beroepen ter behandeling als bezwaar naar de staatssecretaris worden doorgestuurd, aldus de vreemdelingen.
Dit betoog faalt. De bestreden besluiten zijn immers besluiten omtrent een verblijfvergunning als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000, zodat daartegen ingevolge afdeling 3 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 rechtstreeks beroep openstaat.
Analoge toepassing van derdelandenexcepties
10. De vreemdelingen betogen dat de onderhavige zaken buiten artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h en j, van de Vw 2000, alsook buiten de relevante Unierechtelijke bepalingen vallen. Door deze artikelen niettemin analoog toe te passen treedt de staatssecretaris zodanig buiten de bestaande beoordelingskaders dat hij gehouden was te motiveren waarom hij daar in deze gevallen voor heeft gekozen. Een enkele verwijzing naar de bijzondere omstandigheden van het geval en de ratio en strekking van het asielrecht is daartoe onvoldoende. Over de analoge toepassing van deze derdelandenexcepties voeren de vreemdelingen subsidiair aan dat het vinden van een veilig derde land een onzekere toekomstige gebeurtenis is, en dat zolang een dergelijk land niet bekend is, niet aan de vereisten van de derdelandenexcepties wordt voldaan. Meer subsidiair voeren de vreemdelingen ten slotte aan dat niet kan worden gegarandeerd dat de door het ICC geboden bescherming voldoet aan de waarborgen van het Vluchtelingenverdrag en de relevante mensenrechtenverdragen, dan wel dat de staatssecretaris de zekerheid heeft te kunnen voldoen aan de eigen verplichtingen.
10.1. Niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het inroepen van de in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder h en j, van de Vw 2000 neergelegde derdelandenexcepties. Deze bepalingen vereisen, dat de vreemdeling voorafgaand aan zijn komst naar Nederland gedurende zekere tijd daadwerkelijk in een - concreet aanwijsbaar - "derde land" respectievelijk een "ander land" heeft verbleven. De vraag ligt voor of - zoals de staatssecretaris betoogt - deze bepalingen in de onderhavige gevallen niettemin analoog kunnen worden toegepast.
10.2. Naar het oordeel van de Afdeling is, in lijn met hetgeen ook de staatsraad advocaat-generaal in punt 7.11 van zijn conclusie heeft betoogd, een analoge, extensieve interpretatie en toepassing van de genoemde derdelandenexcepties uit de Vw 2000, op grond waarvan de voorwaarde losgelaten wordt, dat alleen het gegeven van een concreet aanwijsbaar veilig derde dan wel ander land waar de vreemdeling eerder heeft verbleven als exceptie ingeroepen zou kunnen worden, niet toelaatbaar. Dat vloeit allereerst voort uit het systeem van de Vw 2000, waarin de derdelandenexcepties limitatief als uitzonderingen zijn geformuleerd. Dat volgt daarnaast uit de Procedurerichtlijn, waarvan voornoemde bepalingen uit de Vw 2000 mede een implementatie vormen. Voor zover hier relevant vereist deze richtlijn dat de vreemdeling in een aanwijsbaar "veilig derde land" voldoende bescherming zal genieten, inclusief het genot van het beginsel van non-refoulement (artikel 27, eerste lid, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn).
De beroepsgronden slagen.
Analoge toepassing van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag
11. Ten slotte heeft de staatssecretaris in zijn besluiten van 9 juli 2013 de uitsluitingsgrond van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag analoog van toepassing geacht, op de grond dat de vreemdelingen onder de bescherming van het ICC - en daarmee van een vergelijkbare internationale organisatie als in artikel 1(D) bedoeld - staan. Ingevolge artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag is dit verdrag immers niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
De vreemdelingen betogen, mede onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) van 19 december 2012, C-364/11, El Kott, en 17 juni 2010, C-31/09, Bolbol, dat een analoge interpretatie van dit artikel onmogelijk kan inhouden dat de beoogde bescherming door het ICC binnen het bereik van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag valt. Het ICC is volgens hen geen orgaan van de Verenigde Naties en geen organisatie met als doel (Palestijnse) vluchtelingen op te vangen. Het ICC is hoogstens vergelijkbaar met het Internationale Gerechtshof, dat ook niet onder de bepaling valt, aldus de vreemdelingen. Daarenboven voeren zij aan dat de staatssecretaris de UNHCR hierover vooraf had moeten consulteren.
11.1. Zoals de staatsraad advocaat-generaal in de punten 4.10 en 8.4 van zijn conclusie heeft gesteld, is de reikwijdte van artikel 1(D) van het Vluchtelingenverdrag beperkt tot personen die reeds bescherming of bijstand van organen of agentschappen van de Verenigde Naties krijgen. De totstandkomingsgeschiedenis van het Vluchtelingenverdrag, waaruit kan worden afgeleid dat is gedacht aan organisaties als de voormalige 'Korean Reconstruction Agency' (hierna: UNKRA) en de 'United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East' (hierna: UNRWA) biedt geen steun voor het oordeel dat artikel 1(D) analoog kan worden toegepast op personen die bescherming door (tussenkomst van) andere internationale organisaties, zoals het ICC, genieten. Nu het hier een uitzonderingsbepaling betreft, op grond waarvan personen van de werking van het Vluchtelingenverdrag worden uitgesloten, dient deze bepaling restrictief te worden uitgelegd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2004 in zaak nr. 200404944/1, JV 2005/12 en de arresten van het Hof van 19 december 2012, C-364/11, El Kott, punten 47 en 48, en 17 juni 2010, C-31/09, Bolbol, punt 51; beide www.curia.europa.eu). Dat, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld, in paragraaf 142 van het "Handbook on procedures and criteria for determining refugee status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees" (hierna: het Handbook) van de UNHCR staat dat er andere, vergelijkbare situaties met die van voornoemde UNKRA en UNRWA in de toekomst mogelijk zouden kunnen zijn, biedt geen grond voor een ander oordeel. Nog daargelaten dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het Handbook geen regels bevat die de staatssecretaris binden bij de beoordeling van een aanvraag als hier aan de orde, valt uit bedoelde paragraaf niet af te leiden dat artikel 1(D) ook van toepassing zou kunnen zijn, indien een internationale organisatie als het ICC bescherming biedt, reeds omdat deze situatie niet vergelijkbaar is met die waarin bescherming door (voorheen) de UNKRA en de UNRWA geboden is.
De beroepsgronden slagen.
Bescherming ICC
12. Aan een beoordeling van de kwaliteit van de bescherming welke het ICC volgens de staatssecretaris biedt, wordt, gelet op hetgeen in 10.2 en 11.1 is overwogen, niet toegekomen.
Conclusie
13. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. De staatssecretaris dient nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Prejudiciële verwijzing
14. Gelet op hetgeen onder 10.2 en 11.1 is overwogen, bestaat geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de gestelde vraag over de betrokken Unierechtelijke regel moet worden opgelost (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, punt 16; www.curia.europa.eu).
Proceskosten
15. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, in die zin dat bij de vaststelling van de proceskosten wordt uitgegaan van één zaak.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 9 juli 2013 gegrond;
III. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 9 juli 2013, V-nummer [v-nummer 1] en V-nummer [v-nummer 2];
IV. draagt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op om nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdelingen in verband met de behandeling van de beroepen en de hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.461,00 (zegge: veertienhonderdeenenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Van Leeuwen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2014
373.