Uitspraak
201401987/1/A1.
Datum uitspraak: 17 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, gevestigd te Rijswijk (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 januari 2014 in zaak nr. 13/5032 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2012 heeft het CBR besloten aan [wederpartij] geen verklaring van geschiktheid af te geven voor de rijbewijscategorieën A en B.
Bij besluit van 17 september 2013 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw kennelijk ongegrond verklaard en het besluit van 2 november 2012 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 29 januari 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 september 2013 vernietigd, het besluit van 2 november 2012 herroepen en bepaald dat het CBR aan [wederpartij] de gevraagde verklaring van geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen voor de rijbewijscategorieën A en B verstrekt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door S.J.W. van de Vorstenbosch-Blom, is verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M. van Hoorne, gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. [wederpartij] mist zijn linkeroog en lijdt aan pseudofakie en diabetische retinopathie van het rechteroog. Aan zijn rechteroog heeft hij een lasercoagulatie ondergaan. In het kader van verlenging van zijn rijbewijs heeft hij op 24 juli 2012 bij het CBR een verklaring van geschiktheid aangevraagd. Op het bij de aanvraag behorende keuringsformulier van 24 juli 2012 heeft de door het CBR aangewezen oogarts R.P.C. Rademakers ingevuld dat het gezichtsveld van [wederpartij] volgens de confrontatiemethode ongestoord is en daarbij heeft hij geadviseerd dat [wederpartij] voor de rijbewijscategorieën A, B en BE voor 5 jaar geschikt is. Voorts heeft hij op het formulier ingevuld: "Gezichtsveld volgens Goldmann (confrontatie): volledig ongestoord. Met behulp van perimetrie wat afwijkend ten gevolge van de lasercoagulatie (idem 2007)".
3. Ingevolge artikel 97, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen (hierna: het Reglement) worden verklaringen van geschiktheid op aanvraag, alsmede op in dit hoofdstuk vastgestelde wijze, en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
Ingevolge artikel 101, eerste lid, aanhef en onder a, is het CBR bevoegd te vorderen dat de aanvrager zich op eigen kosten laat keuren door een of meer door het CBR aangewezen artsen of andere deskundigen dan wel dat de aanvrager zich onderwerpt aan een technisch onderzoek, verricht door een door het CBR aangewezen deskundige, of aan een rijproef, afgenomen door een door het CBR aangewezen deskundige, indien de door de aanvrager overgelegde eigen verklaring dan wel, indien een geneeskundig verslag wordt vereist, het geneeskundig verslag daartoe aanleiding geeft.
Ingevolge artikel 102, eerste lid, wordt door de aangewezen arts of artsen zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk acht weken na de aanvang van de keuring, bedoeld in artikel 101, eerste lid, aan het CBR schriftelijk medegedeeld voor welke rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën de aanvrager naar zijn of naar hun oordeel voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid en voor welke rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën hij aan die eisen niet voldoet.
Ingevolge artikel 103, eerste lid, aanhef, voor zover hier van belang, registreert, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, het in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
Ingevolge artikel 2 van de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
Paragraaf 3.3 van de bijlage van de Regeling bepaalt:
groep 1: Het horizontale gezichtsveld moet minimaal 120 graden zijn en het bereik dient zich links en rechts minstens 50 graden uit te strekken. Het verticale gezichtsveld dient minstens 20 graden naar boven en beneden te zijn. Binnen een straal van 20 graden vanuit het centrum mogen zich geen gezichtsvelddefecten bevinden.
In uitzonderlijke omstandigheden kunnen personen die niet voldoen aan de normen voor het gezichtsveld, zoals bij scotomen, kwadrantanopsie of homonyme hemianopsie, geschikt worden verklaard voor rijbewijzen van groep 1. Voorwaarden zijn de afwezigheid van andere visuele functiestoornissen, een positief advies van een oogarts en een positieve rijtest (zie paragraaf 3.5).
Deze uitzondering geldt niet voor personen met een gezichtsveld van minder dan 90 graden horizontaal.
4. Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het CBR het door [wederpartij] tegen het besluit van 2 november 2012 gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. Het CBR heeft in dat besluit de weigering om de verklaring van geschiktheid af te geven gehandhaafd omdat uit de resultaten van een op 23 oktober 2007 bij [wederpartij] afgenomen gezichtsveldonderzoek "Esterman Binocular" naar voren is gekomen dat het gezichtsveld van [wederpartij] zodanig slecht is dat hij niet voldoet aan de eisen uit paragraaf 3.3 van de bijlage behorende bij de Regeling. Bij uitspraak van 6 augustus 2013, zaak nr. 13/2067, heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 11 februari 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard. Zij heeft hiertoe overwogen dat vast staat dat in het Reglement noch in de Regeling en de daarbij behorende bijlage is neergelegd welke test moet worden gebruikt om het gezichtsveld te meten. Ook is daarin niet bepaald welke test de meest geschikte is. Wel vloeit uit het Reglement voort dat de keuring van de aanvrager plaats vindt door een door het CBR aangewezen arts of andere deskundige. Dat betekent dat het in beginsel aan de arts of de deskundige is om - vanuit zijn deskundigheid - te bepalen welke test in voorkomend geval de meest geschikte is. De stelling van het CBR dat het advies van oogarts Rademakers strijdig is met de ter zake van belang zijnde dwingendrechtelijke regelgeving gaat reeds hierom volgens de rechtbank niet op. Tevens heeft de rechtbank overwogen dat in het onderhavige geval de door het CBR aangewezen oogarts, Rademakers, op 24 juli 2012 heeft gekozen voor keuring door middel van een confrontatiemethode. Een manueel uitgevoerde test. De rechtbank heeft voorts overwogen dat vast staat dat oogarts Rademakers naar aanleiding van de door hem uitgevoerde test heeft geconcludeerd dat het gezichtsveld van [wederpartij] volledig ongestoord is en dat hij heeft geadviseerd [wederpartij] voor categorie A/B/BE voor vijf jaar geschikt te achten. De rechtbank heeft verder overwogen dat uit de toepasselijke wet- en regelgeving geen algemene regel voortvloeit die inhoudt dat de uitslag van de machinale test altijd dient te prevaleren boven de uitslag van de manueel uitgevoerde test. Zulks dient per geval te worden beoordeeld en die beoordeling is in eerste instantie aan de door het CBR aangewezen arts of deskundige. De rechtbank overweegt verder dat het CBR niet is ingegaan op de stelling van [wederpartij] waarom de uitslag van een binoculair uitgevoerde machinale test zou moeten prevaleren nu [wederpartij] slechts over zichtvermogen in één oog beschikt. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de motivering in het besluit van 11 februari 2013 de weigering om aan [wederpartij] een verklaring van geschiktheid voor de categorieën A en B af te geven, niet kan dragen.
Het CBR heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld en op 17 september 2013 een nieuw besluit op bezwaar genomen en het bezwaar wederom ongegrond verklaard. Hierin heeft zij overwogen dat volgens de uitslag van de Estermantest [wederpartij] niet voldoet aan de wettelijke eisen voor het gezichtsveld en dat [wederpartij] - hoewel hij heeft aangegeven dat de retina ten gevolge van een laserbehandeling minder gevoelig is voor een test met oplichtende LED-lampjes en de Estermantest voor hem niet geschikt is - geen gelijkwaardig tegenonderzoek heeft ingediend op grond waarvan kan worden getwijfeld aan de uitslag van de Estermantest. De Dondersmethode (op het formulier van Rademakers genoemd: Goldmann) is volgens het nieuwe besluit van het CBR niet gelijkwaardig aan een echte gezichtsveldmeting en de resultaten van de Donderstest dienen volgens haar dan ook buiten beschouwing te blijven.
5. De Estermantest is een binoculaire (twee-ogige) statische techniek en wordt uitgevoerd met behulp van een apparaat (perimeter) dat het gezichtsveld door het aanbieden van stimuli (oplichtende LED-lampjes) meet.
De Donderstest is een kinetische test en wordt volledig handmatig uitgevoerd. Het gezichtsveld van de onderzochte wordt vergeleken met dat van de onderzoeker met behulp van handbewegingen.
6. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte het oordeel van oogarts Rademakers, dat de Estermantest niet geschikt is om het gezichtsveld van [wederpartij] te testen omdat het niet waarnemen van zeer beperkte lichtintensiteit niet per definitie een teken hoeft te zijn van een onvoldoende perifeer blikveld, heeft gevolgd. Volgens haar is dat onjuist. Ter motivering van haar stelling dat [wederpartij] over onvoldoende gezichtsveld beschikt, heeft zij verwezen naar informatie die zij heeft opgevraagd bij oogarts F.J. Postema. Volgens Postema is de Estermantest geschikt om het gezichtsveld te testen van personen met zichtvermogen in één oog en betekent het niet kunnen waarnemen van bovendrempelige stimuli in het perifeer gezichtsveld dat sprake is van onvoldoende perifeer gezichtsveld.
6.1. Oogarts Rademakers heeft op het keuringsformulier van 24 juli 2012 vermeld dat [wederpartij] volgens de confrontatiemethode een volledig ongestoord gezichtsveld heeft. Deze conclusie heeft hij, na [wederpartij] op 19 maart 2013 nogmaals te hebben gezien, bij brief van dezelfde dag bevestigd. Hierbij merkt hij tevens op dat het kan zijn dat ten gevolge van lasercoagulatie de perifere gevoeligheid van de retina aan de buitenzijde iets verlaagd is terwijl dit in de praktijk geen enkele betekenis heeft. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 6 augustus 2013 overwogen dat de wijze waarop het gezichtsveld wordt getest vrij staat aan de door het CBR aangewezen oogarts. Het CBR heeft geen hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Zij is in het besluit van 17 september 2013 blijven volstaan met de stelling dat de conclusie van de door haar aangewezen oogarts Rademakers niet dient te worden gevolgd omdat, zo heeft zij ter zitting toegelicht, de uitkomst van een machinale test dient te prevaleren boven de uitkomst van een handmatige test. Eerst met het instellen van hoger beroep heeft het CBR een andere deskundige, oogarts Postema, geraadpleegd.
6.2. Het CBR heeft deze oogarts een aantal vragen voorgelegd en de reactie op die vragen in de gronden van hoger beroep naar voren gebracht. Deze oogarts heeft [wederpartij] niet gezien noch persoonlijk gekeurd of hem onderworpen aan een technisch onderzoek als bedoeld in artikel 101, eerste lid, aanhef en onder a, van het Reglement. Het CBR had na de eerste uitspraak van de rechtbank een andere deskundige kunnen raadplegen en om een nieuwe test van het gezichtsveld van [wederpartij] kunnen vragen. In het besluit op bezwaar van 17 september 2013 of in het kader van het beroep hadden uitkomsten van nadere onderzoeken door een ter zake deskundige meting naar voren gebracht kunnen worden. Dat had het CBR niet alleen kunnen, maar ook moeten doen, nu zij van oordeel was dat de conclusie van Rademakers daartoe aanleiding gaf. In hoger beroep staat de aangevallen uitspraak ter toetsing en de rechtbank heeft zich niet kunnen uitlaten over het door Postema ingebrachte. Het door Postema naar voren gebrachte wordt om voornoemde redenen buiten beschouwing gelaten.
Het betoog faalt in zoverre.
6.3. De rechtbank heeft echter ten onrechte aanleiding gezien het besluit van 2 november 2012 te herroepen en te bepalen dat het CBR aan [wederpartij] de gevraagde verklaring van geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen voor de rijbewijscategorieën A en B dient te verstekken. Oogarts Rademakers heeft in zijn brief van 25 oktober 2013 in antwoord op vragen van [wederpartij] vermeld dat in zijn optiek de enige toereikende test een praktijkonderzoek naar de rijvaardigheid is. Volgens de brief van Rademakers heet een dergelijke test een ‘scheidsrechterskeuring’. Gelet op deze informatie had de rechtbank in dit geval niet kunnen overwegen dat er voor het CBR geen ruimte meer bestond anders te besluiten dan de aanvraag van [wederpartij] om de verklaring van geschiktheid te honoreren. De rechtbank had derhalve moeten volstaan met de vernietiging van het besluit van 17 september 2013.
Het betoog slaagt in zoverre.
7. Het hoger beroep is gegrond. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het CBR opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak alsmede de uitspraken van de rechtbank van 29 januari 2014, in zaak nr. 13/5032 en 6 augustus 2013, in zaak nr. 13/2067 is overwogen, alsnog het gezichtsveld van [wederpartij] te laten onderzoeken, te bezien of het besluit van 2 november 2012 in het licht van de uitkomst van dat onderzoek in stand kan blijven en dat besluit aan [wederpartij] en de Afdeling toe te zenden. Het onderzoek dient plaats te vinden door middel van een zogeheten scheidsrechterskeuring zoals bedoeld onder 6.3 dan wel door [wederpartij] te laten keuren door een andere door het CBR aangewezen arts dan Rademakers of een andere deskundige waarbij [wederpartij] persoonlijk wordt gezien en onderzocht. Het onderzoek dient plaats te vinden op kosten van het CBR.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en het te heffen griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen alsmede hetgeen is overwogen in de uitspraken van de rechtbank van 29 januari 2014, in zaak nr. 13/5032 en 6 augustus 2013, in zaak nr. 13/2067, alsnog het gezichtsveld van [wederpartij] te laten onderzoeken op de wijze zoals onder 6.3 is beschreven en op haar kosten, te bezien of het besluit van 2 november 2012 in het licht van de uitkomst van dat onderzoek in stand kan blijven en dat besluit aan [wederpartij] en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
414.