Uitspraak
201303616/1/A2.
Datum uitspraak: 12 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Kasteel Heeze, gevestigd te Heeze, gemeente Heeze-Leende,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch (lees: de rechtbank Oost-Brabant, zittinsplaats ’s-Hertogenbosch) van 8 maart 2013 in zaak nr. 12/22 in het geding tussen:
de stichting
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft de staatssecretaris de aanvraag van de stichting om subsidie afgewezen.
Bij besluit van 24 november 2011 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2013 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2013, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Nijman, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, vergezeld van de [secretaris] van de stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.H. Visser en A. Schut, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 kan de minister subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten. Onder instandhouding wordt verstaan de onderhoudswerkzaamheden aan een beschermd monument alsmede werkzaamheden die het normale onderhoud te boven gaan en die voor het herstel van het monument noodzakelijk zijn.
Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidie, bedoeld in het eerste lid. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
a. de criteria op grond waarvan subsidie kan worden verstrekt;
b. de wijze waarop het subsidiebedrag wordt bepaald;
c. de vaststelling van een subsidieplafond;
d. de aanvraag van een subsidie;
(..).
Het Besluit rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (hierna: Brim) is de algemene maatregel van bestuur bedoeld in artikel 34, derde lid, van de Monumentenwet 1988.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Brim kan de minister voor een periode van zes kalenderjaren aan de eigenaar van een beschermd monument of een zelfstandig onderdeel subsidie verstrekken ten behoeve van de instandhouding van een beschermd monument of een zelfstandig onderdeel.
Ingevolge het tweede lid worden bij ministeriële regeling voorschriften gegeven omtrent de subsidiabele kosten.
Ingevolge artikel 5 kan de minister ieder jaar een of meer subsidieplafonds vaststellen voor het verstrekken van subsidie.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, kan bij ministeriële regeling een maximumbedrag aan subsidiabele kosten worden vastgesteld waarover per aanvraag subsidie kan worden verstrekt voor woonhuizen, kerkgebouwen en overige.
Ingevolge het tweede lid kan bij ministeriële regeling een afzonderlijk maximumbedrag aan subsidiabele kosten worden vastgesteld voor aanvragen waarvan de subsidiabele kosten hoger zijn dan een bij ministeriële regeling te bepalen bedrag.
Ingevolge artikel 7 wordt subsidie slechts verleend voor zover deze noodzakelijk is voor de instandhouding van het beschermd monument en voor zover de werkzaamheden ter uitvoering van het instandhoudingsplan naar het oordeel van de minister sober en doelmatig zijn.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, wordt subsidie op aanvraag verleend voor één of meer beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen.
Ingevolge het tweede lid kan de aanvraag van 15 januari tot en met 13 augustus voorafgaand aan het eerste kalenderjaar waarop het instandhoudingsplan betrekking heeft, worden ingediend.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, gaat de subsidieaanvraag vergezeld van:
a. een actueel inspectierapport per beschermd monument of per zelfstandig onderdeel, en
b. een instandhoudingsplan per beschermd monument of per zelfstandig onderdeel, of een gecombineerd instandhoudingsplan als bedoeld in artikel 34.
Ingevolge het derde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld over andere bij de aanvraag te overleggen bescheiden.
Ingevolge artikel 11 omvat het instandhoudingsplan een overzicht van de aard en omvang van de voorgenomen werkzaamheden en een omschrijving van de daarmee beoogde resultaten. Het instandhoudingsplan omvat ook een meerjarenbegroting. In het instandhoudingsplan wordt aangegeven in welk jaar de onderscheiden werkzaamheden plaatsvinden.
Ingevolge het tweede lid heeft het instandhoudingsplan betrekking op zes kalenderjaren.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, verdeelt de minister het voor subsidieverlening beschikbare bedrag in de volgorde van ontvangst van de aanvragen, met dien verstande dat wanneer de aanvrager krachtens artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht de gelegenheid heeft gehad de subsidieaanvraag aan te vullen, de dag waarop de aanvullende informatie is ontvangen met betrekking tot de verdeling als datum van ontvangst geldt.
Ingevolge het derde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gegeven voor de verdeling van het beschikbare bedrag indien een subsidieplafond dreigt te worden overschreden of wordt overschreden als gevolg van het aantal aanvragen dat op dezelfde dag wordt ontvangen.
De eigenaar is verplicht na afloop van de werkzaamheden waarvoor subsidie is verleend, het beschermd monument of het zelfstandig onderdeel te bewaren en te onderhouden in de staat waarin het door de werkzaamheden waarvoor subsidie is verleend, is gebracht.
De Regeling rijkssubsidiëring instandhouding monumenten 2011 (hierna: Rrim) van 27 september 2010 is de ministeriële regeling bedoeld in de artikelen 3, tweede lid, 5, 6, eerste en tweede lid, 10, derde lid, en 12, derde lid, van het Brim.
Ingevolge artikel 2 van het Rrim zijn subsidiabel de kosten van werkzaamheden, maatregelen en voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van beschermde monumenten of zelfstandige onderdelen, als bedoeld in de Leidraad subsidiabele instandhoudingskosten Brim 2011 (hierna: de Leidraad), opgenomen als bijlage bij deze regeling.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, bedraagt het subsidieplafond, bedoeld in artikel 5 van het Brim, voor de jaarlijks te verlenen subsidies:
a. op aanvragen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Brim, voor het jaar 2011: € 41.200.000,00 en
b. op aanvragen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van het besluit, waarvan de subsidiabele kosten € 700.000,00 of meer bedragen, voor het jaar 2011: € 16 miljoen.
c. (…).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, bedraagt het maximumbedrag aan subsidiabele kosten waarover per aanvraag subsidie kan worden verstrekt, voor aanvragen:
a. (…)
b. (…)
c. voor overige € 100.000,00 en
d. met subsidiabele kosten van € 700.000,00 of meer: € 1 miljoen.
Ingevolge artikel 5, aanhef en onder d, ten derde, kunnen in het aanvraagformulier aanvullende bescheiden worden gevraagd voor het geval het instandhoudingsplan ingrijpende werkzaamheden bevat: indien de gebreken van het beschermd monument of zelfstandig onderdeel dan wel de voorgenomen werkzaamheden daartoe aanleiding geven, rapporten inzake archeologische, bouwfysische, bouwhistorische, constructieve, cultuurhistorische decoratieve, geochemische, grondmechanische, hydrologische, materiaaltechnische, preventieve of tuinhistorische aspecten ten aanzien van het beschermd monument of het zelfstandig onderdeel.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, worden, indien een subsidieplafond als bedoeld in artikel 3 na toepassing van artikel 12, eerste lid, van het Brim dreigt te worden overschreden of wordt overschreden als gevolg van het aantal aanvragen dat op dezelfde dag wordt ontvangen, de aanvragen die op die dag ontvangen zijn, door middel van loting gerangschikt.
Ingevolge het tweede lid komt de hoogst gerangschikte aanvraag als eerste voor subsidie in aanmerking.
3. De stichting heeft bij aanvraagformulier, met als datum 13 januari 2011, onder verwijzing naar het Brim, voor de instandhouding van de groene monumenten van Kasteel Heeze een subsidie ten bedrage van € 1.033.328,81 aangevraagd. Bij de aanvraag zijn onder meer een inspectierapport, een Beheerplan 2010-2020 (hierna: het beheerplan) en een werkbeschrijving gevoegd.
De minister heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 juni 2011 het volgende ten grondslag gelegd. Op 15 januari 2011, de eerste dag dat subsidie kon worden aangevraagd, waren zoveel aanvragen ontvangen dat de volgorde van subsidieverdeling is bepaald door middel van een loting onder de complete aanvragen die op 15 januari 2011 zijn ontvangen, waaronder de aanvraag van de stichting. Deze aanvragen zijn vervolgens inhoudelijk beoordeeld door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Op grond van die beoordeling achtte de minister de hoogte van de in de subsidieaanvraag gestelde kosten voor enkele voorgenomen werkzaamheden onvoldoende gemotiveerd wat betreft soberheid en doelmatigheid. Hij heeft daarom sommige kosten niet subsidiabel geacht en enkele kostenposten op een lager bedrag vastgesteld. Aldus heeft de minister de subsidiabele kosten van de aanvraag van de stichting bepaald op een bedrag van € 464.281,84. Nu dit bedrag lager is dan het voor grootschalige instandhoudingsprojecten vastgestelde drempelbedrag van € 700.000,00, heeft de stichting subsidie gevraagd voor een regulier instandhoudingsproject. Het subsidieplafond voor reguliere instandhoudingsprojecten ten bedrage van € 41.200.000,00 was bereikt met de verdeling van subsidie over aanvragen met een lager rangschikkingsnummer dan bij de loting aan de aanvraag van de stichting was toegekend. De minister heeft de aanvraag daarom wegens het bereiken van het subsidieplafond afgewezen.
4. Het betoog van de stichting dat de rechtbank onder 2 in de aangevallen uitspraak de systematiek van het Brim niet geheel juist heeft weergegeven, treft geen doel, reeds omdat deze overweging niet dragend is voor de beslissing van de rechtbank.
5. Het betoog van de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar gehele aanvraag onvoldoende was onderbouwd en dat de rechtbank zodoende buiten de omvang van het geding is getreden omdat de minister zich niet op dat standpunt heeft gesteld, faalt, reeds omdat dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat de stichting de aanvraag ten aanzien van de onder 11. genoemde posten onvoldoende was onderbouwd.
6. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat in bezwaar ten onrechte geen volledige heroverweging op grondslag van het bezwaar heeft plaatsgevonden, nu de minister zich in de bezwaarfase op het standpunt heeft gesteld dat informatie die na het indienen van de aanvraag is overgelegd buiten beschouwing wordt gelaten. Zij voert aan dat bij de subsidieverlening geen tenderprocedure is gehanteerd. Zij voert verder aan dat zij bij de subsidieaanvraag geen onjuiste gegevens heeft overgelegd en niet in bezwaar heeft gepoogd bij de aanvraag overgelegde onjuiste gegevens te herstellen. Volgens de stichting had de minister geen goede reden om een volledige heroverweging in bezwaar achterwege te laten. De stichting voert aan dat de minister heeft erkend dat, indien de in de bezwaarfase overgelegde informatie reeds was overgelegd bij de subsidieaanvraag, hij de subsidiabele kosten voor enkele subsidieposten op een hoger bedrag zou hebben vastgesteld.
6.1. De minister heeft de hoogte van de in de subsidieaanvraag gestelde kosten voor enkele voorgenomen werkzaamheden onvoldoende gemotiveerd geacht wat betreft soberheid en doelmatigheid, omdat deze kosten de door hem in een interne richtlijn gehanteerde richtprijzen overschreden. Deze interne richtlijn was de stichting niet bekend. Omdat zij er niet van op de hoogte was dat de door haar vermelde kosten de gehanteerde richtprijzen overschreden, bestond voor haar geen aanleiding en hoefde ook geen aanleiding te bestaan om deze kosten op voorhand nader van toelichting te voorzien. De stichting heeft in bezwaar de hoogte van enkele begrotingsposten in haar subsidieaanvraag nader toegelicht en daartoe nadere informatie verstrekt. De door de minister gehanteerde procedure ter voorbereiding van de subsidiebesluiten, zoals hiervoor onder 2 weergegeven, verzet zich er niet tegen dat deze informatie bij de heroverweging in bezwaar wordt betrokken. Daartoe is van belang dat de rangschikking van subsidieaanvragen in dit geval niet op basis van een inhoudelijke vergelijkende beoordeling van de subsidieaanvragen maar door middel van loting tot stand is gekomen en de inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvragen na de loting heeft plaatsgevonden. Dat de minister, in verband met het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van het Brim, bij de voorbereiding van het besluit van 28 juni 2011 geen nadere informatie bij de stichting heeft ingewonnen, betekent niet dat hij in dit geval de door de stichting in bezwaar overgelegde informatie niet bij de heroverweging in bezwaar moest betrekken.
Het betoog slaagt.
7. De conclusie is dat de minister ten onrechte de na het indienen van de aanvraag overgelegde informatie buiten beschouwing heeft gelaten. Het besluit van 24 november 2011 is daarom genomen in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. Het hoger beroep is gegrond. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de minister opdragen om binnen drie maanden met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen op basis van een volledige heroverweging een nieuw besluit op het door de stichting gemaakte bezwaar te nemen en dit nieuwe besluit tevens aan de Afdeling te zenden.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen drie maanden na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin onder 6.1 is overwogen het besluit van 24 november 2011, zaaknummer BC110473, te herstellen en een nieuw besluit te nemen en het nieuwe besluit aan de stichting en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
507.